論耕地質(zhì)量紅線*

陳印軍，向 雁，金 軻

(1.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所，北京 100081； 2.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院草原研究所，內(nèi)蒙古，呼和浩特市 010010)

0 引言

隨著我國耕地面積的不斷減少，我國糧食及主要農(nóng)產(chǎn)品安全受到嚴(yán)重威脅，為此，在2006年3月第十屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議審議通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》[1]中明確提出要加強(qiáng)耕地資源保護(hù)，全國耕地保有量不少于1.2億hm2(18億畝)； 在2007年3月第十屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上的《國務(wù)院政府工作報(bào)告》中明確提出“一定要守住全國耕地不少于1.2億hm2這條紅線”[2]； 2008年10月6日國務(wù)院印發(fā)的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)》提出：“守住1.2億hm2耕地紅線，全國耕地保有量到2010年和2020年分別保持在1.21億hm2和1.20億hm2”，從此“耕地紅線”成為人們經(jīng)常談?wù)摰脑掝}。

然而，在落實(shí)1.2億hm2耕地紅線過程中，一些地方出現(xiàn)了占用優(yōu)質(zhì)耕地，補(bǔ)充劣質(zhì)耕地，雖然耕地?cái)?shù)量保住了，但耕地質(zhì)量下降了，為此人們開始提出耕地紅線不僅要重視數(shù)量目標(biāo)，更要重視質(zhì)量目標(biāo)[3-6]； 2011年原國土資源部將“守紅線堅(jiān)持?jǐn)?shù)質(zhì)并重”作為《保發(fā)展保紅線工程2011年行動(dòng)方案》的主題[7]。后來人們明確提出耕地不僅要有數(shù)量紅線，也要有質(zhì)量紅線[8-11]。2013年12月12—13日在北京舉行的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)耕地紅線一定要守住，紅線包括數(shù)量，也包括質(zhì)量[12]。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2014年3月發(fā)布的《2014年種植業(yè)工作要點(diǎn)》[13]明確提出“建立耕地質(zhì)量紅線標(biāo)準(zhǔn)”，首次在政府文件中出現(xiàn)了完整的“耕地質(zhì)量紅線”一詞。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2015年10月28日發(fā)布的關(guān)于印發(fā)《耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動(dòng)方案》[14]的通知明確提出“研究提出耕地質(zhì)量紅線劃定方法，開展耕地質(zhì)量保護(hù)延伸績效考核試點(diǎn)”。

何為“耕地質(zhì)量紅線”，目前并無明確定義。即目前人們只是認(rèn)識(shí)到了必須強(qiáng)化耕地質(zhì)量紅線意識(shí)，但如何定義“耕地質(zhì)量紅線”，目前還未查到有文獻(xiàn)論及。另外，“耕地質(zhì)量紅線標(biāo)準(zhǔn)”和“耕地質(zhì)量紅線劃定方法”目前也均未查到有文獻(xiàn)論及。為此文章在文獻(xiàn)分析和專家訪談的基礎(chǔ)上，定義了耕地質(zhì)量紅線，并提出了耕地質(zhì)量紅線標(biāo)準(zhǔn)與劃分方法框架。其目的是促進(jìn)人們對(duì)耕地質(zhì)量紅線標(biāo)準(zhǔn)和耕地質(zhì)量紅線劃定方法的深入研究。

1 耕地質(zhì)量紅線的內(nèi)涵

1.1 耕地紅線

“紅線”原意是紅色絲線，現(xiàn)在一般比喻不可逾越的界限?！案丶t線”目前已被人們普遍認(rèn)為應(yīng)包括耕地?cái)?shù)量紅線和耕地質(zhì)量紅線兩條底線，但起初耕地紅線是指耕地?cái)?shù)量紅線，即在現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、管理與投入水平下，為保障糧食及主要農(nóng)產(chǎn)品安全供給應(yīng)持有的耕地面積最低值。有國家耕地紅線和地方耕地紅線，現(xiàn)行的我國耕地紅線是1.2億hm2。

1.2億hm2耕地紅線是基于第一次全國土地資源調(diào)查結(jié)果，我國耕地面積從1996年的1.30億hm2減少至2005年的1.22億hm2，按其發(fā)展趨勢(shì)，止2010年我國耕地面積減少至1.17億hm2，至2020年減少至不足1.13億hm2，甚至有可能減少至1.07億hm2，這將嚴(yán)重危及我國糧食及主要農(nóng)產(chǎn)品安全供給。為此，我國于2006年首次提出了1.2億hm2耕地紅線，即到2020年全國耕地持有數(shù)量不應(yīng)少于1.2億hm2。

根據(jù)第二次全國土地資源調(diào)查結(jié)果， 2009年全國耕地面積不是1.2億hm2，而是1.354億hm2，止2017年底全國耕地保有量為1.349億hm2，即我國現(xiàn)有農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量并非基于1.2億hm2耕地，而是基于1.35億hm2耕地。為此，有人建議應(yīng)調(diào)整耕地?cái)?shù)量紅線目標(biāo)，即將1.2億hm2耕地紅線目標(biāo)調(diào)整為1.33億hm2耕地紅線目標(biāo)[15]。

1.2 耕地質(zhì)量紅線

何為“耕地質(zhì)量紅線”，目前并無明確定義。該文認(rèn)為，耕地質(zhì)量紅線應(yīng)分為微觀層面的耕地質(zhì)量絕對(duì)紅線和宏觀層面的耕地質(zhì)量相對(duì)紅線。

(1)耕地質(zhì)量絕對(duì)紅線(微觀層面耕地質(zhì)量紅線)。耕地質(zhì)量絕對(duì)紅線，或微觀層面耕地質(zhì)量紅線，是指耕地質(zhì)量關(guān)鍵要素的極限值，一旦突破該線，原有的耕地將不再適宜耕作，或不能生產(chǎn)安全合格的農(nóng)產(chǎn)品。如耕地因嚴(yán)重的水土流失，原有耕地有效土層(或耕作層)被侵蝕，母巖直接裸露于表面，已難以使用耕作工具進(jìn)行正常耕作。如在干旱地區(qū)，原來的灌溉水源消失了，原來的灌溉耕地已無水可灌，農(nóng)作物已難以正常生長發(fā)育，即已難以進(jìn)行正常種植。如耕地一旦受到重金屬等有害物質(zhì)嚴(yán)重污染，所生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品不安全、不合格，已不能上市交易。如耕地土壤有機(jī)質(zhì)含量過低，或土壤過酸，或土壤含鹽量過高，農(nóng)作物難以正常生長發(fā)育，耕地耕作不再具有經(jīng)濟(jì)性。對(duì)于這類耕地，其耕地質(zhì)量絕對(duì)紅線就是有效土層厚度極限值、干旱灌區(qū)灌溉保證率極限值、土壤污染物安全極限值、土壤有機(jī)質(zhì)極限值、土壤ph極限值、耕作層土壤含鹽量極限值。

(2)耕地質(zhì)量相對(duì)紅線(宏觀層面耕地質(zhì)量紅線)。耕地質(zhì)量相對(duì)紅線，或宏觀層面耕地質(zhì)量紅線，是指在區(qū)域耕地?cái)?shù)量紅線背景下，為了保障區(qū)域內(nèi)糧食及主要農(nóng)產(chǎn)品安全供給，區(qū)域耕地質(zhì)量平均等級(jí)極限值[注]耕地質(zhì)量等級(jí)(等別)是指根據(jù)《耕地質(zhì)量等級(jí)》國家標(biāo)準(zhǔn)，通過調(diào)查評(píng)價(jià)所得到的被評(píng)價(jià)耕地地塊的質(zhì)量等級(jí)值。區(qū)域耕地質(zhì)量平均等級(jí)值為該區(qū)域內(nèi)所有地塊加權(quán)平均等級(jí)值。耕地質(zhì)量相對(duì)紅線受耕地資源豐富程度與社會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品需求數(shù)量的雙重影響。在耕地資源數(shù)量非常豐富，而社會(huì)對(duì)自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品需求數(shù)量不多的情況下，可以不用考慮耕地質(zhì)量相對(duì)紅線問題； 而在耕地?cái)?shù)量有限，而社會(huì)對(duì)自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的需求數(shù)量巨大的情況下，必須強(qiáng)化耕地質(zhì)量相對(duì)紅線意識(shí)。

2 耕地質(zhì)量紅線考慮主要要素

2.1 耕地質(zhì)量絕對(duì)紅線應(yīng)考慮的主要要素

根據(jù)前面的定義，耕地質(zhì)量絕對(duì)紅線(微觀層面耕地質(zhì)量紅線)是指耕地質(zhì)量關(guān)鍵要素的極限值，那么包括哪些關(guān)鍵要素？

該文認(rèn)為，耕地質(zhì)量絕對(duì)紅線要素應(yīng)該是那些一旦突破很難再修復(fù)或恢復(fù)的耕地質(zhì)量要素。如耕地一旦受到重金屬污染很難修復(fù)，耕地有效土層一旦被侵蝕很難恢復(fù)，等等。而有些耕地質(zhì)量要素惡化后可通過調(diào)控技術(shù)以較快的速度恢復(fù)，為此不宜作為質(zhì)量紅線要素。結(jié)合《耕地質(zhì)量劃分規(guī)范》(NY/T2872-2015)《耕地質(zhì)量等級(jí)》(GB/T 33469-2016)和《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》(GB/T 28407- 2012)該文認(rèn)為，耕地質(zhì)量絕對(duì)紅線主要考慮3個(gè)方面的要素。

(1)健康要素。主要考慮對(duì)人畜健康有害的土壤污染元素，包括鎘、汞、砷、鉛、鉻等有毒有害物質(zhì)。耕作土壤中的有毒有害物質(zhì)一旦超標(biāo)，所生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品將不安全、不合格，農(nóng)產(chǎn)品將不能上市交易。

(2)可耕性要素。主要考慮耕地地表巖石露頭度、有效土層厚度、耕地破碎性、地面坡度、干旱灌區(qū)灌溉保證率等。因嚴(yán)重的水土流失，造成巖石裸露、有效土層過薄甚至是消失、耕地破碎，這樣的土地難以耕作，尤其是難以進(jìn)行機(jī)械化作業(yè)； 耕地坡度太陡，難以進(jìn)行機(jī)械化作業(yè)，未來這類耕地將失去可耕性； 在干旱區(qū)，因灌溉水源被切斷，灌溉無保障，這類土地將失去可耕性。因?yàn)樵谀壳暗募夹g(shù)裝備條件下，土壤中的礫石可以被清除，為此土壤礫石含量不作為紅線要素。

(3)土壤肥力要素。主要考慮土壤有機(jī)質(zhì)含量、土壤酸堿度和土壤鹽漬化度。土壤有機(jī)質(zhì)、土壤酸堿度和土壤鹽漬化度雖然可以通過技術(shù)手段進(jìn)行調(diào)控，但劣化容易、良化難。如耕作土壤有機(jī)質(zhì)一旦下降到極低水平，其土壤團(tuán)粒結(jié)構(gòu)遭到破壞，土壤保水保肥性和微生物活性將變的非常微弱，并且恢復(fù)很難； 耕作土壤一旦嚴(yán)重酸化，或嚴(yán)重鹽漬化，其土壤微生物環(huán)境發(fā)生質(zhì)的變化，土地生產(chǎn)力水平大幅下降，并且恢復(fù)很難。

2.2 耕地質(zhì)量相對(duì)紅線應(yīng)考慮的主要要素

根據(jù)前面的定義，耕地質(zhì)量相對(duì)紅線(宏觀層面耕地質(zhì)量紅線)是指在耕地?cái)?shù)量紅線的背景下，為了保障糧食及主要農(nóng)產(chǎn)品安全供給，耕地質(zhì)量等級(jí)極限值。如何確定耕地質(zhì)量等級(jí)極限值？該文認(rèn)為應(yīng)考慮3個(gè)方面：一是耕地?cái)?shù)量； 二是農(nóng)業(yè)科技生產(chǎn)水平； 三是社會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求。因?yàn)樵诖_定耕地?cái)?shù)量紅線時(shí)農(nóng)業(yè)科技生產(chǎn)水平是關(guān)鍵要素，為此在確定耕地質(zhì)量相對(duì)紅線時(shí)可以不考慮農(nóng)業(yè)科技生產(chǎn)水平。為此，主要考慮耕地?cái)?shù)量與社會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品需求兩個(gè)要素。

(1)耕地?cái)?shù)量。耕地質(zhì)量相對(duì)紅線值與耕地?cái)?shù)量呈負(fù)相關(guān)。在耕地?cái)?shù)量相對(duì)豐富的情況下，耕地質(zhì)量紅線值可以劃的低一些； 而在耕地?cái)?shù)量嚴(yán)重不足的情況下，耕地質(zhì)量紅線值應(yīng)該劃的高一些。

(2)社會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品需求數(shù)量。耕地質(zhì)量相對(duì)紅線值與社會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品需求數(shù)量呈正相關(guān)。如果社會(huì)對(duì)自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品需求數(shù)量少，耕地質(zhì)量相對(duì)紅線值可以劃的低一些； 如果社會(huì)對(duì)自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品需求數(shù)量大，耕地質(zhì)量相對(duì)紅線值應(yīng)該劃的高一些。我國是一個(gè)耕地資源相對(duì)不足，而社會(huì)對(duì)自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品需求數(shù)量巨大的世界第一人口大國，耕地質(zhì)量相對(duì)紅線值宜劃高不劃低。

3 耕地質(zhì)量紅線的確定

3.1 耕地質(zhì)量絕對(duì)紅線的確定

耕地質(zhì)量絕對(duì)紅線采取“一票否決制”，即只要上面所提到的任一個(gè)關(guān)鍵要素值突破了紅線，那么這塊耕地的質(zhì)量就突破了紅線。對(duì)于健康要素而言，考察的目標(biāo)作物是當(dāng)?shù)氐闹鲗?dǎo)作物，可以是一種，也可以是若干種，只要對(duì)當(dāng)?shù)厝我环N主導(dǎo)作物產(chǎn)生了危害，那么這塊耕地的質(zhì)量就算突破了紅線。各要素的具體紅線值有待系統(tǒng)研究，該文暫不涉及。

3.2 耕地質(zhì)量相對(duì)紅線的確定

耕地質(zhì)量相對(duì)紅線(宏觀層面耕地質(zhì)量紅線)有國家紅線和地方紅線?？梢愿鶕?jù)耕地質(zhì)量等級(jí)與耕地單產(chǎn)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，以及耕地面積和農(nóng)產(chǎn)品需求數(shù)量求得耕地質(zhì)量紅線值。即可以根據(jù)某一個(gè)區(qū)域(或全國)已確定的耕地?cái)?shù)量紅線值和農(nóng)產(chǎn)品需求數(shù)量，先求得為了滿足社會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，區(qū)域內(nèi)耕地應(yīng)該達(dá)到的最低平均單產(chǎn)，再根據(jù)單產(chǎn)與耕地質(zhì)量等級(jí)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，求得耕地質(zhì)量等級(jí)極值。

4 結(jié)果與討論

(1)人們普遍認(rèn)識(shí)到保耕地紅線不僅要重視數(shù)量，更要重視質(zhì)量，不僅要有數(shù)量紅線，也要有質(zhì)量紅線。然而，何為耕地質(zhì)量紅線，目前并無明確定義。

(2)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部分別于2014年3月和2015年10月分別提出了“建立耕地質(zhì)量紅線標(biāo)準(zhǔn)”和“研究提出耕地質(zhì)量紅線劃定方法”，但在現(xiàn)有文獻(xiàn)中并未查到相關(guān)研究成果。

(3)該文定義了耕地質(zhì)量紅線，并且提出了微觀層面的耕地質(zhì)量絕對(duì)紅線和宏觀層面的耕地質(zhì)量相對(duì)紅線兩個(gè)質(zhì)量紅線定義，同時(shí)提出了耕地質(zhì)量紅線劃定方法。但這只是初步研究結(jié)果，尤其是耕地質(zhì)量紅線劃定方法只是框架性的，細(xì)化的耕地質(zhì)量紅線標(biāo)準(zhǔn)和模型化的耕地質(zhì)量紅線劃定方法還有待進(jìn)一步研究。