PPP模式在地下綜合管廊項目中的應用研究

文/周盛世 張曉娟 張寧

引言

地下綜合管廊是指隧道空間的建設，與城市地下的水、氣、電、熱、通訊等各種市政管道的有機結(jié)合。這條隧道的集中管理，也被稱為“共同溝渠”，是一個大型綜合市政基礎設施。PPP是公私合作的縮寫，是政府與社會資本的合作，是公共基礎設施建設中的項目運作模式。這個想法最初是由英國政府于1982年提出的，并逐漸得到全世界的認可和采用。目前，PPP模式已大力推廣應用于地下綜合管廊建設項目，利用社會資本投資和管理運作促進政府基礎設施建設，促進地方經(jīng)濟發(fā)展。

隨著城市現(xiàn)代化進程的進一步發(fā)展，地下管線建設管理水平低，規(guī)模不足等問題也日益突出。例如，一些城市發(fā)生了管道爆炸和泄漏，暴雨和道路坍塌，這嚴重影響了城市的運營秩序以及人們的生活和財產(chǎn)。當前我國政府高度重視地下管網(wǎng)等基礎設施建設，提出了地下綜合管廊建設的工作要求。而我國目前的情況是，經(jīng)濟發(fā)展已進入新常態(tài)，經(jīng)濟下行壓力迫切需要探索緩解政府對基礎設施建設投入不足的方法。

1.PPP模式在地下綜合管廊項目中的應用現(xiàn)狀及存在的問題

1833年，法國巴黎建造了世界上第一個具有現(xiàn)代意義的綜合走廊。經(jīng)過一百多年的發(fā)展，歐美、日本、中國臺灣等發(fā)達國家和地區(qū)的地下綜合管廊系統(tǒng)已基本成熟。然而，我國城市地下綜合管廊的建設起步較晚。不僅如此，城市綜合管廊建設仍然非常緩慢，現(xiàn)代地下地下管廊于1994年在上海浦東張楊路正式啟動，全長11.13公里。[2]21世紀初，廣州大學城建成了一條總長17.4公里的綜合管道走廊。2014年，隨著我國政府與社會資本合作模式的發(fā)展，以《國務院辦公廳關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》為指導，中國已開始啟動新一輪城市地下綜合管廊建設。《指導意見》從總體要求，總體規(guī)劃和扶持政策等方面闡述了地下綜合管道走廊施工系統(tǒng)。明確指出，到2020年，將建成一批具有國際先進水平的地下綜合管道走廊并投入運行。為此，白銀、蘇州、哈爾濱、長沙等10個城市被確定為地下綜合管道走廊建設的試點城市。2016年，財政部和住房和城鄉(xiāng)建設部還將采取青島市平潭綜合實驗區(qū)、四平市、保山市和銀川市在內(nèi)的15個城市被中央政府確定為地下綜合管道建設試點城市。我國城市地下綜合管廊建設開辟了新的篇章，迎來了跨越式發(fā)展。但我國城市地下綜合管道走廊建設的歷史來看，發(fā)展緩慢的原因是：

1.1 實現(xiàn)經(jīng)濟社會效益周期長

項目建成后，可避免傳統(tǒng)直埋模式下管道擴建，維修等道路反復挖掘造成的額外建筑垃圾，減少環(huán)境污染；同時，集成管道避免與土壤和地下水直接接觸，延長管道使用壽命并降低成本。然而，這種“節(jié)約”要在管廊的整個設計壽命中逐漸實現(xiàn)。因此，其經(jīng)濟和社會效益需要在很長一段時間內(nèi)逐步顯現(xiàn)，這嚴重考驗了社會資本的投融資能力。

1.2 收費機制建立難

國家發(fā)展和改革委員會以及住房和城鄉(xiāng)建設部為實施城市地下綜合管道走廊有償使用制度提供指導：“城市地下一體化管道走廊的有償使用費標準原則上由管廊的建設和運營單位以及走廊的管道單位決定。對于沒有供需定價條件的城市地下綜合管道走廊，有償使用費標準可以通過政府定價或政府指導價格來實施。省物價部門會同住房和城鄉(xiāng)建設主管部門或省人民政府授權市人民政府。依法制定有償使用費或政府指導價。但實際上，山東省和市尚未出臺相應的政府定價和指導價格的入場費。每個入口單位的入場費和運營維護費缺乏合理的分配原則。所有參與單位都沒有規(guī)定分享入場費和運營維護費。對于社會資本，它在項目收益核算中是穩(wěn)定的。無論是駐軍單位還是政府，都必須達到社會資本的投資收益標準（最終，它很可能成為用戶費用的“政府口袋”。從而保證項目的正常運營。就政府而言，合理地使走廊內(nèi)單位分配的入場費和運維費用合理，或者在成本任務面前不能分配任務是合理的?；蛘邌挝回摀黄?，這將是政府在項目中需要解決的核心問題。

1.3 管線單位入廊協(xié)調(diào)難

該項目以集中方式建設，包括水、電、氣、熱和通訊等各種市政管道。其中，有國有企業(yè)和民營企業(yè)。對于管道施工單位，走廊的短期效益不明顯，未來將顯示減少管道移民等長期效益，這是管道單元熱情低的原因之一。此外，該項目還參與了舊城的建設。

1.4 項目融資壓力大

由于項目投資規(guī)模大項目融資也很困難。融資難題主要體現(xiàn)在四個方面：首先，PPP項目的回報率相對較低，難以彌補較高的融資成本（目前許多社會資本方依然依賴銀行貸款）；其次，PPP項目合作期較長，金融機構(gòu)一般選擇流動性風險的短期和中期融資，導致不匹配；第三，基準利率和通脹變化帶來的不確定性；第四，我國目前的PPP項目很難實現(xiàn)有限的追索融資。[4]

2.PPP模式在地下綜合管廊項目中的應用對策研究

2.1 合理設置合作期限

根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設部的數(shù)據(jù)，50年地下綜合管廊的建設成本為1.2億元/公里，50年內(nèi)地下埋地管道的建設成本為7.3億元。地下綜合管廊50年的維護和運營成本為4億元/公里，50年內(nèi)地下埋地管道的維護和運營費用為9300萬元/公里。與地下直埋管道相比，新管廊的初始建設成本較高，但維護和運營成本較低。實現(xiàn)地下綜合管廊的經(jīng)濟和社會效益需要很長的周期，相應的PPP合作期也應適當增加。與道路等其他基礎設施PPP項目相比，地下綜合管道工程的合作期一般建議不少于25年。我們將該項目設定為30年（即2年的建設和28年的運營）。

2.2 付費模式設計要注重可操作性

地下綜合管廊是一個準運營項目，可采用可行性差距補貼法設計項目的回歸機制。青島市具體定價方法為：入場費以“直埋成本法”為基礎，即管道單位支付的管道使用費原則上不超過直接鋪設成本，并在施工結(jié)束時一次性支付。采用“空間比率法”管理維護成本。也就是說，根據(jù)入口管道（包括管道清潔空間和管道操作空間）的空間，管道單元占據(jù)的地下集成管道總空間的比例。走廊的所有管理和維護費用均按比例分攤。入場費和管理維護費用無法收回投資部分。青島市房屋建設局申請地下綜合管廊試點城市和地下綜合管廊規(guī)劃管理時，還對入場費和運維成本進行了專項調(diào)查。根據(jù)青島市政府的工作安排，市發(fā)展和改革委員會率先制定相關文件，收集和分擔地下綜合管道走廊的建設和運營費用。如果在項目完成時尚未引入新的定價方法，且根據(jù)上述定價方案實施了新的定價方法，將實施新的定價方法。

2.3 要求新建管廊區(qū)域所有管線入廊

為了解決進入走廊的困難問題，在地下綜合PPP項目的初始階段，青島市建立了包括市政府、財政、發(fā)展和改革等領導在內(nèi)的項目推進領導小組。領導小組辦公室將負責與各部門單位建立協(xié)調(diào)網(wǎng)絡，并明確各部門的相關聯(lián)系人和負責人。定期舉行聯(lián)席會議，并在適當?shù)臅r間簽署每個管道用戶的入境協(xié)議。同時，引導裝置對電力、排水、燃氣、通訊和其他單位，在建造綜合管廊的區(qū)域，在管廊中預留管道位置的，相關管道單元不得在管廊外單獨布置管道位置。對于地下綜合管廊外新建管道，規(guī)劃部門不批準，建設部門不批準施工許可證，市政道路部門不批準開挖許可證。對于在舊城區(qū)有管道的單位，他們也被動員進入他們的走廊。[5]

2.4 多元化實現(xiàn)項目公司融資

打破原有的單一融資模式，創(chuàng)新PPP融資工具，解決融資難題。例如，PPP行業(yè)基金、資產(chǎn)證券化項目收益?zhèn)?、永久債券和其他?chuàng)新融資方法被用于PPP項目。為降低融資風險，社會資本應在項目初期盡早與金融機構(gòu)溝通，并根據(jù)項目合作方式和交易結(jié)構(gòu)，結(jié)合各方意見，優(yōu)化融資解決方案，提高融資能力，為項目創(chuàng)造更多價值空間。對于合作過程中基準利率和通脹變化帶來的風險，如果利率和通貨膨脹率在一定的變化范圍內(nèi)，管廊的建設和運營單位應當承擔責任；如果超出約定的變更，可由管道建筑和運營單位與政府合理分擔。另外，還可采用提供更高的政府補貼，為管廊建設提供開發(fā)性低息貸款，為項目公司收益爭取免稅等其他補貼方式。

3.結(jié)論

隨著城市經(jīng)濟的快速發(fā)展和經(jīng)濟新常態(tài)的到來，需要對土地資管進行合理地利用，而地下綜合管廊的建設符合此原則。

PPP模式在地下綜合管廊項目中的應用存在以下問題：

（1）實現(xiàn)經(jīng)濟社會效益周期長；

（2）收費機制建立難；

（3）管線單位入廊協(xié)調(diào)難；

（4）項目融資壓力大。

通過以下對策可以解決以上問題：

（1）合理設置合作期限；

（2）付費模式設計要注重可操作性；

（3）要求新建管廊區(qū)域所有管線入廊；

（4）多元化實現(xiàn)項目公司融資。

綜上所述，通過對項目進行合理的整體設計，在國家政策的支持下，定能成為社會效益和經(jīng)濟收益都長期穩(wěn)定的好項目。