海洋生態(tài)保護(hù)紅線制度框架設(shè)計研究

李雙建 楊瀟 王金坑

海洋作為藍(lán)色國土，是生態(tài)文明建設(shè)的重要陣地，也是實施生態(tài)保護(hù)紅線管理的重要內(nèi)容，但由于海陸自然地理特征差異較大，海洋生態(tài)系統(tǒng)與陸地生態(tài)系統(tǒng)有著顯著的差別，且我國長期實行海陸分離的管理體制，因此針對陸地生態(tài)管理制度的研究不能完全適用于海洋，盡管有關(guān)生態(tài)保護(hù)紅線制度建設(shè)的論述學(xué)界已有涉及，但仍有必要就海洋生態(tài)保護(hù)紅線的制度建設(shè)開展專門研究。本文擬在研究海洋生態(tài)保護(hù)紅線制度管理的內(nèi)涵、特征及基本原則的基礎(chǔ)上，就海洋生態(tài)保護(hù)紅線的制度框架進(jìn)行探討，為海洋生態(tài)紅線的管理工作提供依據(jù)。

1 海洋生態(tài)保護(hù)紅線制度的提出

“紅線”概念起源于城市規(guī)劃，是指不可逾越的邊界或者禁止進(jìn)入的范圍，紅線具有法律強(qiáng)制效力，任何臨街建筑物或構(gòu)筑物不得超過建筑紅線。目前，紅線的概念已被延伸和廣泛應(yīng)用于資源環(huán)境領(lǐng)域，如18億畝耕地紅線、水資源管理“三條紅線”，紅線的內(nèi)涵也隨之從空間約束向數(shù)量約束拓展，由空間規(guī)劃向管理制度延伸。事實上，海洋生態(tài)保護(hù)的“紅線”理念早在我國海洋環(huán)境管理的發(fā)展歷程中就已萌芽并付諸行動，從最早以建立海洋自然保護(hù)區(qū)為主，到建立海洋特別保護(hù)區(qū)，再到提出海洋功能區(qū)劃、海洋主體功能區(qū)規(guī)劃，都具有“紅線”的某些特征或某些屬性，即在具有特殊生態(tài)功能的海域或海岸線劃定保護(hù)范圍并實行特殊的保護(hù)政策，禁止或限制相關(guān)產(chǎn)業(yè)活動或行為活動?？傮w來看，上述近似“紅線”理念的有關(guān)政策經(jīng)歷了漫長的探索過程，其理念、內(nèi)涵和制度不斷完善，為海洋生態(tài)保護(hù)發(fā)揮了重要作用。

然而，實際操作效果和理想目標(biāo)相比，已有3項制度還存在一定缺陷：對海洋功能區(qū)劃而言，其雖然具有較高的法律地位，是開展海域使用管理和海洋環(huán)境保護(hù)的法律依據(jù)，但由于現(xiàn)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)沒有對區(qū)劃前期分析流程進(jìn)行詳盡規(guī)定，不同技術(shù)人員和操作者采取了不同的劃分策略，使區(qū)劃結(jié)果的可操作性并不高，同時不同功能取向或用途的海洋功能區(qū)相互毗鄰甚至重疊反而會加劇某些海洋功能區(qū)的資源環(huán)境問題。對海洋主體功能區(qū)規(guī)劃而言，其劃分主要是根據(jù)承載力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度及發(fā)展?jié)摿?類指標(biāo)進(jìn)行綜合賦值和矩陣判斷，3類指標(biāo)各自涉及的因素和關(guān)系相當(dāng)復(fù)雜，特別是有關(guān)承載力的科學(xué)概念和評判方法尚不成熟，大多做了簡單線性化處理，沒有充分考慮系統(tǒng)的不確定性，在實踐中存在彈性度界線和功能不明確、中微觀指導(dǎo)意義不強(qiáng)、難以開展有效管理和監(jiān)測監(jiān)督等諸多問題。對保護(hù)區(qū)工作而言，問題則包括。

一是非全面性。我國已建立一系列海洋自然保護(hù)區(qū)和海洋特別保護(hù)區(qū)，但與世界先進(jìn)水平和陸域建設(shè)水平相比仍存在較大差距，《生物多樣性公約》大會要求各國應(yīng)有效保護(hù)每類生態(tài)區(qū)至少10%的面積，美國、荷蘭等國的近海保護(hù)區(qū)面積均占近海海域面積的20%以上，而我國陸域自然保護(hù)區(qū)面積占國土面積比重已達(dá)到15%以上，相形之下海域占比則不到1%，仍有很大一部分應(yīng)予保護(hù)的海洋生態(tài)系統(tǒng)未受保護(hù)，距離“應(yīng)保盡?！钡哪繕?biāo)還有較大差距。

二是非可持續(xù)性。目前，我國海洋自然保護(hù)區(qū)與特別保護(hù)區(qū)的收入主要通過兩種途徑解決：部門投入和自力創(chuàng)收，但由于兩種途徑來源均有限，使諸多保護(hù)區(qū)因缺乏監(jiān)管而難以實施保護(hù)，處于設(shè)而不管或設(shè)而少管的狀態(tài)。同時，某些保護(hù)區(qū)在操作中未能與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展相融合，過于嚴(yán)格和死板的保護(hù)措施影響了當(dāng)?shù)匕l(fā)展，如部分海域長期禁漁后使當(dāng)?shù)貪O業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)值下降，漁民生活水平為此受到嚴(yán)重影響，保護(hù)區(qū)管理難度反而增加。

三是非權(quán)威性。海洋生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)一性和區(qū)域性特征始終被忽視，導(dǎo)致海洋保護(hù)區(qū)及其所聯(lián)系的自然系統(tǒng)按條塊分割管理，致使許多跨行區(qū)域、跨行政部門的海洋環(huán)境保護(hù)問題難以解決，政出多門、政策空白地帶屢見不鮮，區(qū)域利益、地方利益和部門利益無法有效協(xié)調(diào)，出現(xiàn)了諸多“上游污染，下游保護(hù)”和“岸上排污，水下治污”的典型案例。

總的來看，現(xiàn)行海洋生態(tài)保護(hù)制度的缺陷，使海洋生態(tài)重要功能區(qū)、敏感區(qū)和脆弱區(qū)的保護(hù)既在部分地區(qū)面臨管理過當(dāng)、以致阻礙地區(qū)正常發(fā)展的問題，又在部分地區(qū)存在保護(hù)范圍過小、以致達(dá)不到海洋生態(tài)保護(hù)目的的矛盾，造成了可操作性和可達(dá)性不足，這促使我國需建立起一套適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展形勢的分級保護(hù)、分類管理、寬嚴(yán)有度的海洋生態(tài)紅線制度體系。

2 海洋生態(tài)保護(hù)紅線制度的基本特征

效力強(qiáng)制。調(diào)控空間資源、實施空間管制是政府的基本職責(zé)之一，也是區(qū)域有序發(fā)展的重要保障，市場這一“看不見的手”在某些條件下會產(chǎn)生失靈，政府此時需發(fā)揮管制約束功能，環(huán)境與生態(tài)問題即屬此類。由于海洋生態(tài)紅線區(qū)域內(nèi)所需保護(hù)的各類自然資源（如礦產(chǎn)、野生動植物等）和自然環(huán)境（如水質(zhì)、生態(tài)系統(tǒng)）的利用應(yīng)受到限制，而相關(guān)行為人在污染排放和資源占用方面又具有天然的“惰性”，必須以強(qiáng)制目標(biāo)和手段在紅線區(qū)域內(nèi)明確禁止或限制進(jìn)入的產(chǎn)業(yè)和行為，以剛性約束體現(xiàn)權(quán)威性，這正是生態(tài)紅線管理的核心所在。因此，不具強(qiáng)制性的紅線制度不能稱之為“紅線”，效力強(qiáng)制應(yīng)當(dāng)是海洋生態(tài)紅線制度的首要特征。

協(xié)調(diào)可行。海洋生態(tài)保護(hù)紅線的制度設(shè)計要立足我國海洋資源環(huán)境保護(hù)實際，與海洋環(huán)境管理體制及海洋環(huán)境執(zhí)法能力相適應(yīng)，充分協(xié)調(diào)區(qū)域之間、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境約束之間的關(guān)系，避免重蹈諸多海洋保護(hù)區(qū)“劃而不管”或“劃而難管”的覆轍。海洋生態(tài)保護(hù)紅線管理不能過松，否則會因所謂的“政策彈性”使紅線的強(qiáng)制性意義部分或全部失效，從而使其淪為擺設(shè)；同時，也不能過嚴(yán)，否則會與現(xiàn)有保護(hù)區(qū)體系混為一談，重蹈前節(jié)分析的相關(guān)缺陷。

差異設(shè)計。海洋國土空間具有多樣性、非均衡性、脆弱性3個特點，海域海岸線具有明顯的空間異質(zhì)性，其既包括資源稟賦的差異性，又體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)要素的差異性，在某一海域宜嚴(yán)加保護(hù)的生態(tài)系統(tǒng)可能在其他海域無特殊的保護(hù)意義，而同一海域中不同生態(tài)系統(tǒng)的受保護(hù)嚴(yán)格程度也會由于自然和經(jīng)濟(jì)因素而有所差異。因此海洋生態(tài)保護(hù)紅線制度宜分類、分區(qū)及分級設(shè)計，針對不同生態(tài)系統(tǒng)、不同地理區(qū)位和不同保護(hù)需求設(shè)定不同管理政策。

陸海統(tǒng)籌。海洋生態(tài)紅線的保護(hù)對象雖在海洋，但其保護(hù)的緩沖范圍可能延伸至陸域，如濱海濕地、具有特殊功能的海岸線。同時，陸海具有天然的地理聯(lián)系，對海洋生態(tài)紅線區(qū)域施加的環(huán)境影響很大程度來源于陸域排污，因此海洋生態(tài)紅線的管理覆蓋范圍不能局限于海洋，必須充分考慮與其相關(guān)的陸域活動，實現(xiàn)“從山頂?shù)胶Ｑ蟆钡木C合統(tǒng)籌和全程管理。

3 海洋生態(tài)保護(hù)紅線制度的總體設(shè)計

3.1 制度體系

從管制要素看，海洋生態(tài)紅線同時具有環(huán)境污染敏感性、生態(tài)干擾敏感性、資源占用敏感性，紅線管理制度設(shè)計應(yīng)全面覆蓋上述3要素，一是針對環(huán)境污染敏感性建立海洋環(huán)境質(zhì)量安全底線管制制度，要求對環(huán)境變化反應(yīng)相對敏感的紅線海域的海水水質(zhì)與沉積物質(zhì)量均符合相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)，并將環(huán)境風(fēng)險控制在可接受范圍之內(nèi)。二是針對生態(tài)干擾敏感性建立海洋生態(tài)功能保障基線管制制度，對生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性較差、容易受到外界干擾而發(fā)生退化、自然災(zāi)害多發(fā)的相關(guān)海域制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)與行為的生態(tài)準(zhǔn)入規(guī)范。三是針對資源占用敏感性建立海洋自然資源利用上線管制制度，與資源承載能力相適應(yīng)，確定各類海洋生態(tài)紅線區(qū)涉海產(chǎn)業(yè)資源消耗強(qiáng)度和海洋資源占用強(qiáng)度的最高限值，使海洋資源得到有效保護(hù)。

從介入時機(jī)看，海洋生態(tài)紅線需實行全過程管理和監(jiān)控，即全面做好海洋生態(tài)紅線區(qū)域內(nèi)活動影響的前置預(yù)防、事中監(jiān)管、獎懲應(yīng)用。一是以頂層設(shè)計的理念開展前置預(yù)防，包括劃定海洋主體功能區(qū)規(guī)劃的限制開發(fā)區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)、制定海洋生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃、出臺海洋生態(tài)紅線區(qū)域行為準(zhǔn)入與產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入（限入、禁入）目錄等。二是以全領(lǐng)域覆蓋的理念實施事中監(jiān)管，包括建立紅線區(qū)域產(chǎn)業(yè)進(jìn)入的環(huán)評審批制度、施工環(huán)境監(jiān)理制度、竣工驗收制度，完善紅線區(qū)域環(huán)境監(jiān)測體系，建立紅線區(qū)域監(jiān)察巡視與管理隊伍等。三是以“誰破壞、誰負(fù)責(zé)”“誰保護(hù)、誰受益”的理念落實獎懲應(yīng)用，包括制定海洋生態(tài)紅線區(qū)域污染與破壞賠償制度、生態(tài)恢復(fù)與生態(tài)補償制度，建立行政負(fù)責(zé)人海洋生態(tài)紅線管理考核與獎懲制度等。

3.2 執(zhí)行主體

海洋生態(tài)紅線的保護(hù)和執(zhí)行涉及行為人、監(jiān)管人和其他利益相關(guān)人等三方。行為人包括在海洋生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)開展建設(shè)和生產(chǎn)活動的企業(yè)，其可能對紅線區(qū)域造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞和資源占用，也包括在紅線區(qū)域從事各種可能對生態(tài)功能造成影響活動的個人，如水產(chǎn)養(yǎng)殖者、游泳者，行為人的相關(guān)行為必須通過相關(guān)制度予以約束，其也是紅線管控制度的主要調(diào)節(jié)對象。監(jiān)管人即對海洋生態(tài)紅線具有監(jiān)管權(quán)的行政主管部門，在海洋生態(tài)紅線制度體系中具有雙重性，一方面要監(jiān)督和約束行為人在生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)的各種行為，盡最大可能防止越線行為發(fā)生，對越線而造成后果的行為人進(jìn)行必要處罰；另一方面，為防止權(quán)力濫用或瀆職，監(jiān)管者的權(quán)力行使方式和行使程度也應(yīng)通過制定相關(guān)追責(zé)制度而受到監(jiān)督和約束。其他利益相關(guān)人主要指社會公眾，近年來，我國公民參與環(huán)境保護(hù)的意識與程度逐步提高，日益高漲的環(huán)境權(quán)利主張與各級政府環(huán)境治理的失衡和滯后引發(fā)了激烈的沖突，這要求必須高度重視生態(tài)紅線工作中的公眾參與，良好的公眾參與不僅可有效維護(hù)公眾的環(huán)境知情權(quán)，還可最大程度地監(jiān)督企業(yè)和政府行為。因此，應(yīng)從政府、企業(yè)、公眾的主體角度構(gòu)建海洋生態(tài)保護(hù)紅線管理制度的基本框架，建立中央—地方—公眾合作的三方框架，形成在政府有效監(jiān)管下，企業(yè)和其他行為人承擔(dān)防治責(zé)任、公眾積極參與監(jiān)督的監(jiān)管體系。

3.3 具體設(shè)計

綜上分析，海洋生態(tài)保護(hù)紅線管理制度的核心體系應(yīng)包括準(zhǔn)入禁入制度、監(jiān)測監(jiān)控制度、考核追責(zé)制度、經(jīng)濟(jì)激勵制度等4類制度，據(jù)此設(shè)計各類制度的具體辦法。

準(zhǔn)入禁入制度。根據(jù)不同地區(qū)、不同類型海洋生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境污染敏感性、生態(tài)干擾敏感性、資源占用敏感性不同，結(jié)合涉海產(chǎn)業(yè)的污染影響、生態(tài)影響和資源影響實行差異性管控，制定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入指導(dǎo)目錄，有針對性地確定哪些產(chǎn)業(yè)和活動允許進(jìn)入、哪些產(chǎn)業(yè)和活動限制進(jìn)入、哪些產(chǎn)業(yè)和活動禁止進(jìn)入，并明確對產(chǎn)業(yè)及活動強(qiáng)度的控制程度。對于生態(tài)紅線區(qū)域用海審批，一級管控區(qū)實行最嚴(yán)格的準(zhǔn)入管理，嚴(yán)禁一切開發(fā)建設(shè)，二級管控區(qū)實行較為嚴(yán)格的準(zhǔn)入管理，嚴(yán)禁有損主導(dǎo)生態(tài)功能的開發(fā)建設(shè)活動，對于不符合準(zhǔn)入規(guī)范的不予審批。

監(jiān)測監(jiān)控制度。為及時掌握海洋生態(tài)紅線區(qū)域現(xiàn)狀及變化趨勢，應(yīng)建立海洋生態(tài)紅線監(jiān)測平臺，實現(xiàn)對相關(guān)海域環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)特性、資源稟賦的實時監(jiān)測。同時，建立自然資源資產(chǎn)負(fù)債表制度，定期對納入紅線管理的海域開展生態(tài)安全調(diào)查和資源資產(chǎn)評估，摸清中長期尺度下海洋生態(tài)紅線區(qū)域的變化趨勢，為生態(tài)安全維護(hù)、評估、管理以及區(qū)域范圍的調(diào)整提供決策依據(jù)。建立海洋生態(tài)保護(hù)紅線環(huán)境預(yù)警體系，通過數(shù)據(jù)監(jiān)測與模型預(yù)測，除對短時期內(nèi)周邊突發(fā)性環(huán)境風(fēng)險事件做出快速反應(yīng)外，還應(yīng)兼有長期趨勢預(yù)警和智能決策功能，對海洋資源環(huán)境超載區(qū)域?qū)嵭袇^(qū)域限批等限制性措施。由于海洋生態(tài)環(huán)境的綜合性和復(fù)雜性，為避免監(jiān)測監(jiān)控評價指標(biāo)過于繁雜和降低操作成本，應(yīng)根據(jù)生態(tài)特征選擇少數(shù)幾項代表性指標(biāo)加以監(jiān)測考核。同時，受人類活動的長期影響，紅線區(qū)域很難確定公認(rèn)的本底值和背景值，因此監(jiān)測要淡化現(xiàn)狀值監(jiān)測，而注重對環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)功能的變化過程的對比。

考核追責(zé)制度。考核追責(zé)是使海洋生態(tài)紅線制度落地的關(guān)鍵，應(yīng)同時包括對紅線整體區(qū)域責(zé)任人即政府部門的考核追責(zé)，也包括對在紅線區(qū)域內(nèi)開展生產(chǎn)及其他活動的企業(yè)和個人的追責(zé)。針對前者，建立行政區(qū)域海洋生態(tài)紅線保護(hù)績效考核制度，把生態(tài)紅線的劃定及保護(hù)落實的程度納入地方（海洋）生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)體系及評價體系，并且作為體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)狀況的重要指標(biāo)納入沿海地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展評價體系及政府政績考核體系。針對后者，建立紅線越線責(zé)任追究制度，對在海洋生態(tài)紅線區(qū)域開展生產(chǎn)或其他活動而違反義務(wù)造成生態(tài)紅線區(qū)域環(huán)境污染、生態(tài)破壞和資源占用的企業(yè)或個人嚴(yán)格追究民事、行政、刑事等相關(guān)責(zé)任，同時對準(zhǔn)入控制不力或監(jiān)管不嚴(yán)的政府部門責(zé)任人實行“連坐”追究。

經(jīng)濟(jì)激勵制度。生態(tài)文明建設(shè)要充分利用市場經(jīng)濟(jì)對資源環(huán)境的優(yōu)化配置作用，生態(tài)保護(hù)紅線雖實行以政府管制為核心的管理，但亦應(yīng)有效發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，主要體現(xiàn)為建立生態(tài)補償制度。建立地區(qū)間橫向生態(tài)補償機(jī)制，通過資金補助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方式，引導(dǎo)生態(tài)受益地區(qū)對海洋生態(tài)紅線區(qū)域的補償，同時探索“流域—河口—海灣”“一級管控區(qū)—二級管控區(qū)—準(zhǔn)管控區(qū)”的縱向生態(tài)補償機(jī)制，明確補償標(biāo)準(zhǔn)、資金來源、補償渠道、補償方式。

3.4 制度協(xié)調(diào)

海洋生態(tài)紅線的制度設(shè)計應(yīng)與現(xiàn)有的海洋保護(hù)區(qū)制度、海洋功能區(qū)劃制度、海洋主體功能區(qū)規(guī)劃制度相協(xié)調(diào)。根據(jù)定義，海洋保護(hù)區(qū)應(yīng)是海洋生態(tài)紅線的一部分，凡列入海洋自然保護(hù)區(qū)和海洋特別保護(hù)區(qū)的有關(guān)海域均應(yīng)同時列入生態(tài)紅線保護(hù)范圍，其保護(hù)和建設(shè)要求在滿足相關(guān)保護(hù)規(guī)定的同時還應(yīng)符合海洋生態(tài)紅線的有關(guān)規(guī)定。生態(tài)紅線對海洋功能區(qū)劃制修訂具有重要影響，海洋生態(tài)紅線劃定后，功能區(qū)劃的修訂工作應(yīng)將其作為重要因子加以考慮，建議將現(xiàn)有“海洋保護(hù)區(qū)”用海類型調(diào)整為“海洋生態(tài)紅線區(qū)”用海類型，除原有保護(hù)區(qū)用海外，增加其他生態(tài)紅線類型，并按相關(guān)紅線管理規(guī)定明確禁止、限制和允許的建設(shè)與開發(fā)活動，明確各區(qū)應(yīng)執(zhí)行的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。由于主體功能區(qū)規(guī)劃具有上位規(guī)劃特征，各級海洋生態(tài)保護(hù)紅線應(yīng)與同級別的海洋主體功能區(qū)規(guī)劃相銜接，可建立“自下而上”的工作機(jī)制，即凡納入生態(tài)紅線管理的有關(guān)海域，均應(yīng)自動進(jìn)入主體功能區(qū)規(guī)劃的限制開發(fā)區(qū)或禁止開發(fā)區(qū)名單并實施管理。

4 結(jié)語

劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實施生態(tài)紅線管理，體現(xiàn)了海洋生態(tài)文明建設(shè)的“底線思維”。然而，由于生態(tài)保護(hù)紅線的概念剛剛提出不久，相關(guān)管理部門和學(xué)術(shù)界對其的討論并未深入，有關(guān)海洋生態(tài)紅線的自然特征和劃定技術(shù)的研究方興未艾，而有關(guān)生態(tài)紅線管理所需配套的準(zhǔn)入制度、預(yù)警制度、考核制度和補償制度的研究目前更是少見。為便于海洋生態(tài)紅線管理工作的進(jìn)一步開展，迫切需要從具體制度設(shè)計和定量化管理依據(jù)的角度繼續(xù)開展上述管理制度的深入研究，從而使紅線管理的科學(xué)、全面、有效落實成為現(xiàn)實。?

（摘自《海洋環(huán)境科學(xué)》2016年第2期）