農(nóng)村集體建設(shè)用地入市對土地財政的影響

王涵 四川大學

引言：所謂的土地財政收入就是指地方政府通過對土地使用權(quán)進行出讓，獲取土地使用權(quán)出讓金以維持地方政府財政收入的行為，從而提高了政府財政調(diào)控與財政可支配財力的能力。在我國，地方政府的土地收入主要依靠增量土地，也就是說，地方政府的收入主要依靠出售地塊所帶來的土地出讓金。而農(nóng)村集體建設(shè)用地入市會為城市化帶來充足的土地資源，形成新型的土地財政模式，促進政府職能的改變，這也是政府取得財政收入的一個重要手段，即另一種形式的土地征收方式。但是在這種情況下容易產(chǎn)生一些不良的影響，比如說導致農(nóng)村經(jīng)濟的失衡，政府對土地財政的依賴有所增加，農(nóng)村惡性貸款發(fā)生率飆升，這將影響我國農(nóng)村經(jīng)濟的健康可持續(xù)發(fā)展[1]?？偠灾?，會對現(xiàn)如今地方政府對土地流轉(zhuǎn)主導的局面造成很大的改變。

隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化的發(fā)展，一個必然趨勢是農(nóng)村集體建設(shè)用地與市場經(jīng)濟的結(jié)合，但也極容易產(chǎn)生一些產(chǎn)權(quán)糾紛問題。土地即農(nóng)民的主要經(jīng)濟來源，因此在農(nóng)村建設(shè)用地入市的過程中政府必須保證農(nóng)民基本的生活條件與財政收入，且要立足于本區(qū)域內(nèi)的基本情況，做到以規(guī)劃為導向，拿法律做后盾。

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的必要性

隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展，成千上萬的農(nóng)村年輕人外出工作，導致大量農(nóng)村土地閑置，為農(nóng)村集體建設(shè)用地入市提供了一個良好的契機。然而，土地資源是有限且稀缺的，人們必須集約利用日益緊張的土地資源。在相當長的一段時間內(nèi)，土地要進入市場交易必須由政府辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，同時辦理征地審批手續(xù)，將集體土地變?yōu)閲型恋?，還必須繳納土地使用權(quán)出讓金才能與國有土地用權(quán)、同價進入市場[2]。在市場規(guī)律的作用下，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市有利于促進市場經(jīng)濟的發(fā)展，將有效建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市對土地財政的影響

1.提高了農(nóng)村土地市場資源的競爭力，促進政府職能的改變。我國土地資源總量大，但人均占有量小。因此經(jīng)濟效益對土地資源的激勵性因素較強，即土地的市場價格越高，激勵因素的作用就越強。因此當某些地方的土地價值較高時，農(nóng)民便會主動將土地投入到市場中。由于土地價值的波動性比較大，政府要想保證財政收入的穩(wěn)定，就必須降低對土地財政方面的依賴程度，從之前的管理型角色轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型角色，從而確定農(nóng)村集體建設(shè)用地的合理市場價格，既維護了農(nóng)民正當?shù)慕?jīng)濟權(quán)利，又保證了政府資金的高效利用[3]。以成都市郫都區(qū)為例①，對于用途、區(qū)位條件和市場進入方式不同的土地，采取區(qū)別征收土地增值收益調(diào)節(jié)基金和轉(zhuǎn)讓契稅調(diào)節(jié)基金的方式，即轉(zhuǎn)化為了另一種形式的土地征收途徑。

2.將減少地方政府對土地財政的依賴，但這種依賴不可能一次消除。由于地方政府對土地財政的依賴性根植于歷史因素，土地財政的現(xiàn)狀不會因為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市而一次性改變[4]。土地稀缺性是導致土地財政現(xiàn)象的最重要因素之一，集體建設(shè)用地進入市場后，城市建設(shè)用地將提高供給數(shù)量，地價會相應(yīng)降低，地方政府直接取得的財政收入減少。但如成都市郫都區(qū)的資產(chǎn)管理公司運作模式，政府將與社會和私人資本合作，從而有效分流政府財政緊縮的負擔，也有助于更好地促進土地財產(chǎn)性收入可持續(xù)性發(fā)展。

三、針對目前我國農(nóng)村集體建設(shè)用地入市產(chǎn)生的問題提出的相關(guān)解決措施

土地財政是我國政府收入的重要來源之一，也是政府進行該區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金的重要來源，所以政府必須平衡土地財政收入與其他財政收入之間的關(guān)系，減少政府對土地收入來源的過度依賴。在集體建設(shè)用地入市過程中，應(yīng)優(yōu)化法制環(huán)境，確保農(nóng)民的合法利益和正常經(jīng)濟收入，減少不必要的財政糾紛，可以試圖從以下幾個方面來解決。第一，國家要加強對農(nóng)村建設(shè)用地入市方面的法律法規(guī)建設(shè)，為改革提供后盾和保障，建立起適合集體建設(shè)用地入市的產(chǎn)權(quán)制度；第二，合理分配集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收入，完善國家與集體、集體內(nèi)部的分配機制；第三，要強化社會組織的管理工作，引入民間資本，促進農(nóng)村金融體系的發(fā)展[5]；第四，始終堅持經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)民的生產(chǎn)生活相結(jié)合，注重民生工程的建設(shè)，同時，我們應(yīng)該擺脫地方政府對土地收入的過度依賴，在土地征用的過程當中要加大對經(jīng)濟危機的防范，減少過度放貸等不合理的經(jīng)濟狀況出現(xiàn)[6]。

結(jié)語：綜上所述，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，集體建設(shè)用地進入市場是土地制度改革的必然走向，希望政府有關(guān)部門在試點過程中逐步完善，頒布政策、規(guī)范相關(guān)土地管理制度，為農(nóng)民提供合理的經(jīng)濟效益保障，促進農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展。

注釋：

①資料來源于《郫都區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益調(diào)節(jié)金征收管理辦法》