公路PPP項(xiàng)目投資控制的探討

張大林 中鐵開發(fā)投資集團(tuán)有限公司

一、引言

近年來(lái)，PPP模式在市政、能源、交通、環(huán)保等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中得到了廣泛的應(yīng)用。在解決投資資金來(lái)源問題、減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)等方面取得了明顯的成效。PPP模式即公私合營(yíng)模式（publicprivate-partnership），是指通過(guò)簽訂合同，明確各自的權(quán)利和義務(wù)，共同承擔(dān)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，建立政府與社會(huì)資本的合作關(guān)系。PPP項(xiàng)目的成功投資和成本控制，不僅可以提高社會(huì)資本的投資收益，提高項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效率[物有所值（Value for Money）]、時(shí)間效率，提高公共部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)穩(wěn)健性，而且項(xiàng)目的品質(zhì)得到改善、實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、樹立公共部門的新形象、私營(yíng)機(jī)構(gòu)得到穩(wěn)定發(fā)展。因此，有必要加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目投資控制的重視程度，提高PPP模式下的項(xiàng)目管理水平。

二、公路 PPP項(xiàng)目投資內(nèi)容概述

公路PPP項(xiàng)目是政府與社會(huì)投資人相互合作，共同參與公路建設(shè)的一種運(yùn)作模式。目前，高速公路PPP項(xiàng)目在我國(guó)發(fā)展迅速，尤其是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)。國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委、交通部等部門印發(fā)了一系列相關(guān)政策和指導(dǎo)文件，保障了高速公路PPP模式的生存和發(fā)展。PPP 模式是一種合作模式，第一，在公共領(lǐng)域中代表公眾利益的公共部門與以盈利為目的的資本方為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)目標(biāo)而通過(guò)簽訂合同形成的長(zhǎng)期合作關(guān)系。第二，在合作過(guò)程中，資本方負(fù)責(zé)公共項(xiàng)目實(shí)施的全過(guò)程，其中包括項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)以及進(jìn)入使用階段后的運(yùn)營(yíng)。第三，資本方參與項(xiàng)目的直接動(dòng)機(jī)是獲取項(xiàng)目收益，因此，在合作期內(nèi)，資本方可以通過(guò)向項(xiàng)目使用者或支付給資本方公共服務(wù)費(fèi)用的公共部門收取公共服務(wù)費(fèi)用來(lái)實(shí)現(xiàn)投資收益；第四，雙方的合作期是有期限的，合作期結(jié)束后，資本方應(yīng)將項(xiàng)目所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)償轉(zhuǎn)讓給公共部門。

值得一提的是，在政府與社會(huì)投資人的合作過(guò)程中，政府發(fā)揮著監(jiān)督、調(diào)控和引導(dǎo)作用，包括前期準(zhǔn)備、采購(gòu)、監(jiān)督、中期評(píng)估、移交等。同時(shí)，與社會(huì)投資人共同承擔(dān)自己的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)投資人負(fù)責(zé)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等工作。對(duì)于投資而言，以社會(huì)投資人為主，政府一般根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況，采用注資、投資補(bǔ)貼、貸款等方式進(jìn)行引導(dǎo)，融資相對(duì)較少。這樣投資管理就成為社會(huì)投資人項(xiàng)目管理的核心，控制效果的好壞直接關(guān)系到項(xiàng)目的成敗。

三、公路 PPP 項(xiàng)目投資與造價(jià)控制存在的問題

投資管理是項(xiàng)目管理的重中之重，由于工可、初步設(shè)計(jì)不合理、施工圖設(shè)計(jì)深度不足、前期工作未有效控制、概預(yù)算不足、政策變更等問題，投資難以控制。

（一）在項(xiàng)目識(shí)別與準(zhǔn)備階段，勘察設(shè)計(jì)與審批環(huán)節(jié)暫時(shí)缺失

對(duì)于公路工程來(lái)說(shuō)，在成本控制和管理的過(guò)程中，傳統(tǒng)模式下的項(xiàng)目前期識(shí)別、分析、設(shè)計(jì)深度和準(zhǔn)確性不夠，不能有效地滿足投資者的實(shí)際需求。另一方面，在PPP模式下，投資者對(duì)估算/概算提出了更高的要求，要求更加準(zhǔn)確，推動(dòng)建設(shè)規(guī)劃更加細(xì)化，既要滿足審批、國(guó)家宏觀調(diào)控的要求，又要與實(shí)際相符，防止公共利益受到損害，滿足投資者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制的要求。

在公路工程建設(shè)過(guò)程中，必須采用相對(duì)準(zhǔn)確的計(jì)劃來(lái)控制整個(gè)項(xiàng)目，而有效地將技術(shù)因素和經(jīng)濟(jì)因素結(jié)合在一起是實(shí)施成本控制和管理的關(guān)鍵。但是，從目前的情況來(lái)看，許多公路項(xiàng)目在設(shè)計(jì)和實(shí)施階段都沒有得到有效的控制，在工程準(zhǔn)備過(guò)程中也沒有對(duì)造價(jià)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，造成初步設(shè)計(jì)不合理、概算本身不足、施工圖設(shè)計(jì)深度不足，從而導(dǎo)致實(shí)際造價(jià)超概。同時(shí)由于過(guò)于注重設(shè)計(jì)方案的質(zhì)量，沒有考慮到公路建設(shè)的具體情況，公路工程在實(shí)施階段存在許多問題。建設(shè)項(xiàng)目中的重點(diǎn)、難點(diǎn)項(xiàng)目多，地質(zhì)條件復(fù)雜，設(shè)計(jì)方案與實(shí)際不符，設(shè)計(jì)基礎(chǔ)條件多變，規(guī)劃不確定，會(huì)引起設(shè)計(jì)變更，將很難控制公路工程的成本。

（二）在項(xiàng)目執(zhí)行階段實(shí)施方案欠缺，管理不到位

社會(huì)資本方的管理人員大多從事施工建設(shè)，不熟悉項(xiàng)目的其他費(fèi)用，因此這部分費(fèi)用的使用和賬目的處理是否規(guī)范存在風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)傳統(tǒng)的公路項(xiàng)目計(jì)價(jià)模式一般為據(jù)實(shí)計(jì)量，在施工管理過(guò)程中往往只注重產(chǎn)品質(zhì)量、安全，易造成建設(shè)成本超控制目標(biāo)或工可估算，再次PPP項(xiàng)目部分建設(shè)資金來(lái)自政府出資或補(bǔ)貼，需要經(jīng)政府審計(jì)，存在審計(jì)核減風(fēng)險(xiǎn)。

施工的過(guò)程中信息交流不通暢：在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，沒有向雙方進(jìn)行分階段或時(shí)間報(bào)告，建設(shè)施工的實(shí)際情況未獲得政府方同意，出現(xiàn)范圍外費(fèi)用未能及時(shí)調(diào)整控制目標(biāo)，同時(shí)影響績(jī)效考核導(dǎo)致后期可行性缺口補(bǔ)助不能足額拿回。

（三）投資控制的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

結(jié)合公路項(xiàng)目梳理，主要存在以下風(fēng)險(xiǎn)：

1.概算批復(fù)漏項(xiàng)，不能納入總投資的風(fēng)險(xiǎn)；

2.政策變化和地方政府“搭車消費(fèi)”造成投資增加的風(fēng)險(xiǎn)；

3.建設(shè)期材料價(jià)格上漲，造成成本增加的風(fēng)險(xiǎn)；

4.因市場(chǎng)整體利率上浮、政府補(bǔ)貼未按時(shí)到位、社會(huì)資本方資金未按約到位造成動(dòng)態(tài)費(fèi)用超控制目標(biāo)；

5.實(shí)際征拆費(fèi)用超概存在超概風(fēng)險(xiǎn)，地方政府不愿包干使用；

6.績(jī)效考核不達(dá)標(biāo)，缺口補(bǔ)助被扣款的風(fēng)險(xiǎn)。

四、公路 PPP項(xiàng)目投資控制的建議

（一）調(diào)整思路，適應(yīng)新的建設(shè)模式

在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求不斷提高的背景下，對(duì)收費(fèi)公路項(xiàng)目的投資和成本控制提出了新的要求。在PPP模式下，社會(huì)投資人和政府共同分擔(dān)工程質(zhì)量和建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，因此，社會(huì)投資人在作為合作伙伴應(yīng)從項(xiàng)目管理者的角度，制定出行之有效的投資管理策略，確保工期、質(zhì)量、投資控制各項(xiàng)指標(biāo)，更好地保護(hù)雙方利益不受損害。此外，還應(yīng)細(xì)化管理方案，提前分析項(xiàng)目投資控制存在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及影響因素并制定相應(yīng)措施。

面對(duì)PPP新模式，咨詢部門要更加細(xì)致、準(zhǔn)確，這種工程咨詢不再是單一的成本咨詢，咨詢業(yè)務(wù)范圍越來(lái)越廣，咨詢單位的要求越來(lái)越高。與傳統(tǒng)的咨詢模式相比，一般的參考報(bào)告只具有象征性的價(jià)值，不能滿足投資者的實(shí)際需要。施工單位的管理者不再把成本控制或利潤(rùn)獲取的重點(diǎn)放在工程變更和不平衡報(bào)價(jià)上，需要加強(qiáng)對(duì)自身業(yè)務(wù)水平的管理和對(duì)施工作業(yè)的規(guī)范管理。要嚴(yán)格按照施工要求進(jìn)行施工，處理好施工投資與施工進(jìn)度和施工質(zhì)量的關(guān)系，確保施工質(zhì)量和數(shù)量，保證工期完工，完成公路建設(shè)項(xiàng)目。

（二）提前參與，提高設(shè)計(jì)水平

調(diào)查統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，設(shè)計(jì)階段對(duì)工程造價(jià)的影響在75%以上，充分證明了設(shè)計(jì)階段的工程造價(jià)是公路工程造價(jià)的重要組成部分。因此，應(yīng)注重優(yōu)化設(shè)計(jì)的合理性、對(duì)設(shè)計(jì)的參與、梳理通過(guò)定額設(shè)計(jì)保證工程關(guān)鍵部分的投資。從而有效地控制整個(gè)項(xiàng)目的成本。公路建設(shè)項(xiàng)目是集公路工程的技術(shù)經(jīng)濟(jì)因素于一身的大型工程，需要對(duì)其進(jìn)行準(zhǔn)確的總體規(guī)劃控制。作為社會(huì)投資方可從以下三方面進(jìn)行：一是提前參與，掌握建設(shè)項(xiàng)目前期工作的進(jìn)展情況,參與項(xiàng)目建設(shè)的前期工作，爭(zhēng)取概算費(fèi)用充足，施工圖設(shè)計(jì)合理。二是共同協(xié)作，利益共享，以不降低使用功能和工程標(biāo)準(zhǔn)為基本原則，通過(guò)科學(xué)、合理的施工圖設(shè)計(jì)深化。三是強(qiáng)化變更管理，嚴(yán)格遵循“先批準(zhǔn)、后實(shí)施、先設(shè)計(jì)、后施工”的原則，并充分利用監(jiān)理、第三方單位的監(jiān)管作用，嚴(yán)格控制設(shè)計(jì)變更，確保投資可控。在內(nèi)部合同中約定，減少正變更，鼓勵(lì)負(fù)變更，正變更以成本進(jìn)行核算，總減少金額按比例進(jìn)行分成獎(jiǎng)勵(lì)，以減少投資。

（三）夯實(shí)基礎(chǔ)，及時(shí)簽訂合同并優(yōu)化合同條款

合同是管理的依據(jù)及基礎(chǔ)，及時(shí)簽訂合同并優(yōu)化合同條款，在《投資協(xié)議》及《PPP合同》中明確“三超費(fèi)用處理”、計(jì)量規(guī)定等投資條款，在《內(nèi)部承包合同中》明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及承包定價(jià)原則，明確變更包干費(fèi)用用處，明確參建單位利益共享及分配方式，為管理提供依據(jù)和基礎(chǔ)。

（四）明確責(zé)任，增強(qiáng)投資建設(shè)成本把控

在PPP模式下，政府與社會(huì)投資人的合作關(guān)系進(jìn)一步深化。政府部門要在充分發(fā)揮監(jiān)督、管理、引導(dǎo)職能的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變工作職能，與社會(huì)投資方共享投資建設(shè)成果，分別承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于社會(huì)投資方，除了在前期對(duì)項(xiàng)目營(yíng)業(yè)收入、財(cái)務(wù)盈利能力進(jìn)行評(píng)估，要縮小工程變更的范圍，減少計(jì)劃外的資本支出，從而有效控制投資和成本。在施工方案中落實(shí)人員、機(jī)械、材料、市場(chǎng)價(jià)等造價(jià)管理信息；財(cái)政部門要建立PPP模式綜合信息平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布PPP項(xiàng)目造價(jià)管理方法，參照工程設(shè)計(jì)圖紙、地形地貌、水文地理等資訊，對(duì)工程施工方案的合理性進(jìn)行嚴(yán)格把控。此外，還應(yīng)注意施工材料的選擇、施工機(jī)械設(shè)備的布置、施工機(jī)械設(shè)備的維修保養(yǎng)，以提高施工效率。在PPP建設(shè)模式下，發(fā)包方應(yīng)加強(qiáng)對(duì)施工方的管理，嚴(yán)格按照施工要求進(jìn)行施工，要處理好施工造價(jià)、施工進(jìn)度、施工質(zhì)量之間的關(guān)系。在體系建設(shè)、制度執(zhí)行、過(guò)程監(jiān)管、獎(jiǎng)罰措施等方面加強(qiáng)措施，編制落實(shí)公路PPP項(xiàng)目概（預(yù)）算費(fèi)用管控職責(zé)及管理責(zé)任矩陣，按照PPP模式的需要，切實(shí)履行好建設(shè)單位管理職責(zé)，確保投資管控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（五）了解投資回報(bào)機(jī)制，根據(jù)回報(bào)機(jī)制明確投資控制思路

如圖1所示，財(cái)政部的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》將PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制界定為三種主要類別，即使用者付費(fèi)，政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助三種類型。政府付費(fèi)（Government Payment）是指政府直接付費(fèi)購(gòu)買公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府付費(fèi)的回報(bào)機(jī)制根據(jù)政府付費(fèi)方式的不同又進(jìn)一步劃分為基于使用量的付費(fèi)、基于績(jī)效的付費(fèi)和基于可用性的付費(fèi)。使用者付費(fèi)（User Charges）是指由最終消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購(gòu)買公共產(chǎn)品和服務(wù)，以回收項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本并獲得合理收益。在此類付費(fèi)項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司一般會(huì)承擔(dān)全部或部分項(xiàng)目需求風(fēng)險(xiǎn)。可行性缺口補(bǔ)助（Viability Gap Funding，簡(jiǎn)稱VGF）是指使用者付費(fèi)不足以滿足項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)時(shí)，由政府給予項(xiàng)目公司一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，以彌補(bǔ)使用者付費(fèi)之外的缺口部分，使項(xiàng)目具備商業(yè)上的可行性?？尚行匀笨谘a(bǔ)助包括了投資補(bǔ)助，價(jià)格補(bǔ)貼以及其他，是在政府付費(fèi)機(jī)制與使用者付費(fèi)機(jī)制之外的一種折中選擇，通常用于可經(jīng)營(yíng)性系數(shù)較低、財(cái)務(wù)效益欠佳、直接向最終用戶提供服務(wù)但收費(fèi)無(wú)法覆蓋投資和運(yùn)營(yíng)回報(bào)的項(xiàng)目。

PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制與投資控制密切相關(guān)，具體而言對(duì)于不同的項(xiàng)目要分析本項(xiàng)目投資回報(bào)和計(jì)算方式，提前梳理采購(gòu)文件關(guān)于總投資額和投資回報(bào)條款，明確投資控制思路，并在總承包合同等相應(yīng)的合同協(xié)議中落實(shí)。

圖1 PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制

五、結(jié)束語(yǔ)

PPP模式的應(yīng)用為我國(guó)公路工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇，而項(xiàng)目投資控制的發(fā)展是實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目投資效益最大化的重要環(huán)節(jié)。在這種模式下，政府和社會(huì)投資人需要建立一種協(xié)商機(jī)制，不斷協(xié)調(diào)并完善各項(xiàng)制度，共同解決問題，保證項(xiàng)目的順利進(jìn)行。