發(fā)展中國(guó)家海關(guān)實(shí)施SAFE框架存在的挑戰(zhàn)淺析

中國(guó)海關(guān)管理干部學(xué)院 牛繼豪

周口海關(guān) 吳精華

1 SAFE框架的現(xiàn)狀分析

1.1 SAFE框架的制定背景

貿(mào)易安全與便利化是當(dāng)今世界國(guó)際貿(mào)易的兩大核心。但在9·11之前，世界各國(guó)海關(guān)包括引領(lǐng)他們發(fā)展的WCO側(cè)重于關(guān)注貿(mào)易便利化這一課題，9·11之后WCO很快便增設(shè)了“能力建設(shè)司”并進(jìn)一步設(shè)立“高級(jí)戰(zhàn)略小組”來(lái)制定貿(mào)易安全政策并進(jìn)行全球范圍內(nèi)的推廣。

貿(mào)易便利化從20世紀(jì)70年代起就一直是WCO致力于改革的終極目標(biāo)，包括世界貿(mào)易組織(WTO)在內(nèi)的諸多政府間國(guó)際組織都一直從多邊或區(qū)域角度對(duì)貿(mào)易便利化問(wèn)題給予關(guān)注，以期能夠建立足夠高效的世界貿(mào)易便利體系。作為國(guó)際海關(guān)領(lǐng)域公認(rèn)的基礎(chǔ)性公約，《關(guān)于簡(jiǎn)化和協(xié)調(diào)海關(guān)制度的國(guó)際公約》(簡(jiǎn)稱(chēng)《京都公約》)成為了WCO在推動(dòng)貿(mào)易便利化歷程中里程碑式的國(guó)際法律文件。

9·11恐怖襲擊事件之后以美國(guó)為首的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，從維護(hù)自身的國(guó)家安全利益角度出發(fā)，放棄了多年來(lái)一直經(jīng)營(yíng)的貿(mào)易便利政策，轉(zhuǎn)而打著“反對(duì)恐怖襲擊”的爭(zhēng)議旗號(hào)通過(guò)自身超級(jí)大國(guó)的綜合實(shí)力影響著世界其他國(guó)家。

1.2 SAFE框架的角色定位

在海關(guān)國(guó)際合作中，通過(guò)經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，雙邊、多邊國(guó)家海關(guān)或組織逐步發(fā)展出了一些原則與制度，但是要演變成為締約各方所必須遵守的國(guó)際法規(guī)范就需要借助海關(guān)國(guó)際條約的形式予以固定，因此SAFE框架有著模糊而充滿爭(zhēng)議的角色定位。

SAFE框架的接受與實(shí)施完全基于“自愿原則”，因此不具有強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力，然而它又被作為WCO成員必須采納實(shí)施的最低標(biāo)準(zhǔn)。毫無(wú)疑問(wèn)，最低標(biāo)準(zhǔn)所指的對(duì)象顯然是廣大發(fā)展中國(guó)家。

2 發(fā)展中國(guó)家海關(guān)實(shí)施SAFE框架的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

2.1 實(shí)施SAFE框架的必要性分析

2.1.1 發(fā)展中國(guó)家實(shí)施SAFE框架對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的益處

(1)實(shí)施SAFE框架有利于國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展。

海關(guān)在實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展方面扮演著重要的角色，廣大發(fā)展中國(guó)家海關(guān)實(shí)施SAFE框架符合他們加快實(shí)現(xiàn)自身現(xiàn)代化建設(shè)的理念追求。9·11恐怖襲擊事件后，WCO將重點(diǎn)放在了貿(mào)易安全上，因此實(shí)施SAFE框架也是廣大發(fā)展中國(guó)家順應(yīng)時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)的相應(yīng)舉措，這將促使各國(guó)海關(guān)開(kāi)始重視貿(mào)易安全，并通過(guò)不斷加強(qiáng)的廣泛合作加快與國(guó)際通用慣例的融合，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

(2)實(shí)施SAFE框架有利于發(fā)展中國(guó)家健全國(guó)內(nèi)對(duì)外貿(mào)易相關(guān)法律法規(guī)。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的迅速推進(jìn)和發(fā)展，盡管不少發(fā)展中國(guó)家逐步建立和完善了本國(guó)涉及經(jīng)濟(jì)貿(mào)易管理的法律法規(guī)和規(guī)章政策，但是仍與發(fā)達(dá)國(guó)家相比存在較大差距。SAFE框架的實(shí)施有助于消解恐怖襲擊給全球供應(yīng)鏈安全帶來(lái)的威脅，同時(shí)也會(huì)促使各國(guó)相關(guān)法律制度盡快的建立和完善，甚至帶來(lái)各國(guó)政治機(jī)構(gòu)改革的新一輪浪潮。

2.1.2 實(shí)施SAFE框架對(duì)海關(guān)管理的益處

(1)建設(shè)符合SAFE框架的風(fēng)險(xiǎn)管理體系有益于發(fā)展中國(guó)家海關(guān)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)。

目前無(wú)縫供應(yīng)鏈管理是國(guó)際海關(guān)努力嘗試的發(fā)展方向，傳統(tǒng)的監(jiān)管范圍僅停留在進(jìn)口國(guó)口岸，而無(wú)縫供應(yīng)鏈管理則將監(jiān)管范圍擴(kuò)大到從出口啟運(yùn)地到進(jìn)口指運(yùn)地從而形成完整的貿(mào)易鏈。通過(guò)實(shí)施SAFE框架的標(biāo)準(zhǔn)，將有益于建立無(wú)縫供應(yīng)鏈，有益于廣大發(fā)展中國(guó)家參與更高層次的國(guó)際海關(guān)間合作。

(2)實(shí)施SAFE框架有益于發(fā)展中國(guó)家海關(guān)提升自身管理水平。

加強(qiáng)國(guó)際合作以促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易的繁榮和安全已經(jīng)成為大勢(shì)所趨，實(shí)施SAFE框架有益于發(fā)展中國(guó)家海關(guān)逐漸消除與國(guó)際海關(guān)通行管理的差距，有益于發(fā)展中國(guó)家海關(guān)在科學(xué)有效的管理理念下充分拓展監(jiān)管維度，提高監(jiān)管效能，從而真正意義上提升自身管理水平。

(3)實(shí)施SAFE框架有益于發(fā)展中國(guó)家海關(guān)有效應(yīng)對(duì)針對(duì)國(guó)際供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)的恐怖襲擊和非法貿(mào)易活動(dòng)，完善供應(yīng)鏈監(jiān)管。

隨著世界社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不斷變化，受相關(guān)利益驅(qū)使的非法貿(mào)易活動(dòng)出現(xiàn)愈加頻繁，且呈現(xiàn)復(fù)雜化的局面。非法貿(mào)易的對(duì)象和手段變得更廣泛和隱蔽。

2.2 SAFE框架的實(shí)施難點(diǎn)

實(shí)施SAFE框架對(duì)海關(guān)的不利因素，包括以下幾點(diǎn)。

(1)實(shí)施SAFE框架會(huì)導(dǎo)致海關(guān)間的合作出現(xiàn)分歧。

每個(gè)國(guó)家都需要以維護(hù)自身的國(guó)家利益為一切對(duì)外活動(dòng)的基本出發(fā)點(diǎn)，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化的做法有助于監(jiān)管結(jié)果的互認(rèn)并采用一致的風(fēng)險(xiǎn)管理措施，但各國(guó)海關(guān)政策和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)并非完全一致，這對(duì)雙方的合作開(kāi)展帶來(lái)難度。

(2)實(shí)施SAFE框架會(huì)加重發(fā)展中國(guó)家海關(guān)監(jiān)管的工作量。

發(fā)展中國(guó)家由于貿(mào)易順差往往較大，因此在擴(kuò)大監(jiān)管范圍的合作中要接受大量的查驗(yàn)要求，導(dǎo)致出口工作量大增易造成工作負(fù)擔(dān)。而且各國(guó)海關(guān)的監(jiān)管要求不同，出口監(jiān)管方面履行的義務(wù)很難在進(jìn)口監(jiān)管中得到補(bǔ)償。

(3)實(shí)施SAFE框架會(huì)增加發(fā)展中國(guó)家海關(guān)行政成本。

SAFE框架中對(duì)出口貨物的監(jiān)管規(guī)定增加了出口海關(guān)和出口貨物供應(yīng)商的成本，由于大部分發(fā)展中國(guó)家都存在著貿(mào)易順差的情況，因而行政成本總量是增加的。另外WCO鼓勵(lì)使用的非侵入式查驗(yàn)設(shè)備，高科技設(shè)備也意味著高額的費(fèi)用。

2.3 外部因素帶來(lái)的挑戰(zhàn)

2.3.1 與其他國(guó)家海關(guān)進(jìn)行合作所面臨的困難

各國(guó)在海關(guān)監(jiān)管體系不盡相同，部分國(guó)家和地區(qū)還存在著各式各樣的貿(mào)易壁壘，當(dāng)前過(guò)快推進(jìn)的國(guó)際貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一進(jìn)程會(huì)給發(fā)展中國(guó)家?guī)?lái)巨大負(fù)擔(dān)，不利于發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。

2.3.2 與國(guó)內(nèi)其他政府部門(mén)合作所面臨的困難

海關(guān)雖然在貿(mào)易安全與便利方面扮演著重要的角色，但是也需要依靠本國(guó)政府各職能部門(mén)的配合。目前面臨的困難主要有以下兩點(diǎn)。

一是負(fù)責(zé)口岸通關(guān)的相關(guān)部門(mén)之間缺乏緊密的協(xié)作配合，大多數(shù)口岸不是“一站式”報(bào)關(guān)而是“多站式”的，導(dǎo)致企業(yè)在手續(xù)辦理上要耗費(fèi)大量時(shí)間，效率低下。

二是每個(gè)查驗(yàn)部門(mén)都有自己的信息網(wǎng)絡(luò)，但相互之間卻沒(méi)有聯(lián)網(wǎng)，導(dǎo)致各部門(mén)的進(jìn)出口數(shù)據(jù)基本上無(wú)法實(shí)現(xiàn)共享。這也制約海關(guān)與國(guó)內(nèi)各部門(mén)的合作。

3 發(fā)展中國(guó)家海關(guān)實(shí)施SAFE框架的對(duì)策及建議

3.1 依托WCO項(xiàng)下的能力援助和協(xié)作

WCO強(qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)國(guó)家會(huì)向那些決心實(shí)施SAFE框架并表達(dá)了必要政治意愿的國(guó)家提供援助，也將根據(jù)每個(gè)成員國(guó)海關(guān)的能力和必要的法律授權(quán)分不同的階段進(jìn)行實(shí)施。

3.1.1 WCO“哥倫布計(jì)劃”

2006年1月1日，WCO宣布實(shí)施旨在對(duì)提出能力建設(shè)協(xié)助2006申請(qǐng)的成員海關(guān)進(jìn)行分階段協(xié)助的“哥倫布計(jì)劃”(Columbus Program)。實(shí)踐表明，“哥倫布計(jì)劃”除了宣傳海關(guān)在公共機(jī)構(gòu)中的地位起到顯著作用外，其實(shí)施對(duì)發(fā)展中國(guó)家海關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)際效果并沒(méi)有充分彰顯。廣大發(fā)展中國(guó)家政府和海關(guān)可借助SAFE框架倡議積極調(diào)整本國(guó)貿(mào)易安全與便利相關(guān)政策，既要積極參與相關(guān)國(guó)際合作及規(guī)則制定，又要防止西方發(fā)達(dá)國(guó)家打著維護(hù)全球貿(mào)易安全的口號(hào)來(lái)推行本國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，阻礙世界經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的便利化發(fā)展。

3.1.2 CAREC項(xiàng)下的海關(guān)能力建設(shè)框架

2008年12月—2009年2月，亞洲開(kāi)發(fā)銀行(以下簡(jiǎn)稱(chēng)ADB)組織前往考察了所選定的數(shù)個(gè)中亞經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制(以下簡(jiǎn)稱(chēng)CAREC)國(guó)家?？疾炱陂gADB與各國(guó)海關(guān)以及來(lái)自貨運(yùn)代理協(xié)會(huì)、貿(mào)易和物流協(xié)會(huì)的代表進(jìn)行了磋商，來(lái)確定現(xiàn)有的培訓(xùn)需求和資源整合方向，以便制定一個(gè)能力建設(shè)框架。

3.2 發(fā)展中國(guó)家海關(guān)自身能力建設(shè)建議

3.2.1 著手提前申報(bào)的立法工作

按照SAFE框架的要求，承運(yùn)企業(yè)或個(gè)人必須提前向海關(guān)申報(bào)艙單信息，但目前發(fā)展中國(guó)家海關(guān)基本對(duì)此類(lèi)行為沒(méi)有做強(qiáng)行要求。因此只有對(duì)部分企業(yè)進(jìn)行提前申報(bào)的試點(diǎn)工作，在積累足夠經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)擴(kuò)大提前申報(bào)的企業(yè)范圍，只有以法律的形式將提前申報(bào)常態(tài)化，才能使“提前報(bào)關(guān)”模式推廣開(kāi)來(lái)。

3.2.2 全力打造符合現(xiàn)代要求的風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)平臺(tái)

現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)力求自動(dòng)化和智能化，發(fā)展中國(guó)家海關(guān)應(yīng)圍繞這兩個(gè)核心要求，組織各領(lǐng)域的專(zhuān)家全力打造現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)平臺(tái)。在借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，結(jié)合本國(guó)國(guó)情，著重解決風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，使得風(fēng)險(xiǎn)分析和布控更具有針對(duì)性，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估更具操作性，打造具有本國(guó)特色的現(xiàn)代先進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)平臺(tái)。

3.3 關(guān)于中國(guó)海關(guān)實(shí)施SAFE框架的工作建議

作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，在實(shí)施SAFE框架的工作中，中國(guó)海關(guān)需要為其他發(fā)展中國(guó)家作出表率。

中國(guó)海關(guān)總署于2006年2月宣布準(zhǔn)備實(shí)施SAFE框架，并進(jìn)行了一系列的實(shí)踐工作。以中歐海關(guān)合作為例，雙方簽訂了合作協(xié)議，現(xiàn)階段中歐海關(guān)合作基本形成了“安智貿(mào)”、中歐海關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)合作和《中歐海關(guān)協(xié)定》執(zhí)行三大重點(diǎn)，雙方基本能夠按照“相互尊重”“互惠互利”“平等協(xié)商”的原則開(kāi)展合作，雙方的聯(lián)絡(luò)渠道暢通，對(duì)話合作機(jī)制比較完善。

雖然我國(guó)海關(guān)的現(xiàn)行實(shí)踐與SAFE框架存在一定差距，但又必須履行好SAFE框架的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。在這種兩難的處境中，我國(guó)海關(guān)應(yīng)先選擇相對(duì)容易實(shí)施的措施加以實(shí)踐，在試點(diǎn)取得一定成果后總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并加以推廣。

當(dāng)然，在平衡貿(mào)易安全與便利這一核心環(huán)節(jié)的時(shí)候，雖然SAFE框架旨在確保供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)安全的前提下實(shí)現(xiàn)貿(mào)易便利化，事實(shí)上，維護(hù)供應(yīng)鏈安全和促進(jìn)貿(mào)易便利化程度作為兩大價(jià)值取向體現(xiàn)在各項(xiàng)海關(guān)具體業(yè)務(wù)當(dāng)中，兩者互有博弈但不可顧此失彼。現(xiàn)階段我國(guó)海關(guān)的外貿(mào)政策重點(diǎn)仍應(yīng)該從自身國(guó)情出發(fā)，在保護(hù)好本國(guó)利益的基礎(chǔ)上再根據(jù)具體需求作出監(jiān)管上的側(cè)重，維護(hù)好我國(guó)的對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易秩序。