民營企業(yè)融資難背景下新型政策工具的運用分析

浙江工商大學(xué) 彭卓然

改革開放40多年以來，我國民營經(jīng)濟得到長足發(fā)展，為經(jīng)濟社會發(fā)展貢獻了50%的稅收、60%的GDP、70%的技術(shù)創(chuàng)新成果、80%的就業(yè)、90%的企業(yè)數(shù)量。但是，民營企業(yè)一直面臨融資難問題，其中既涉及企業(yè)自身、金融機構(gòu)和政府之間主體關(guān)系的問題，又與新常態(tài)下民營企業(yè)面臨的內(nèi)部環(huán)境、外部環(huán)境和行業(yè)環(huán)境下的相互交織影響有關(guān)。合理運用新型政策工具緩解民營企業(yè)融資難，需要找準關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推動政策落地見效，以實現(xiàn)政府、銀行和企業(yè)協(xié)同發(fā)力、互利共贏的效果。

1 企業(yè)融資理論發(fā)展回顧

民營企業(yè)融資難是世界各國面臨的共同難題。1931年，英國政治家麥克米倫在調(diào)研了英國金融體系和企業(yè)后，提交給英國政府一份研究報告——《麥克米倫報告》。該報告指出，中小企業(yè)在籌措其所需的長期資本時，由于信息不對稱等原因，盡管有擔保機制作為支撐，仍存在諸多融資困難，即存在“融資缺口”，需要政府采取某種戰(zhàn)略或措施來彌補與治理這個缺口[1]。

20世紀70年代以后，新資本結(jié)構(gòu)理論引入信息不對稱、代理成本說、融資優(yōu)序理論、控制權(quán)理論等，從企業(yè)內(nèi)部因素展開分析，把融資難題轉(zhuǎn)化為結(jié)構(gòu)或制度設(shè)計問題。Berger and Udell在1998年提出金融成長周期理論。該理論認為，處于不同成長周期的企業(yè)，由于信息約束條件、企業(yè)規(guī)模和資金需求的變化，將直接影響到企業(yè)融資結(jié)構(gòu)的變化。

2 我國中小企業(yè)面臨的現(xiàn)狀

具體到我國而言，在經(jīng)濟正處于增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”特定階段的內(nèi)部環(huán)境，國際貿(mào)易保護主義抬頭、中美貿(mào)易摩擦不確定性大的外部環(huán)境，以及金融監(jiān)管日益深化、民營企業(yè)家對未來信心有所下降的行業(yè)環(huán)境等多重因素交織影響下，民營企業(yè)融資難的問題更為突出。從當前中國金融業(yè)發(fā)展的實際狀況來看，金融業(yè)并沒有使得金融資源流入具有創(chuàng)新性與發(fā)展前景大好的行業(yè)與企業(yè)，而是讓資金在自身行業(yè)體系內(nèi)空轉(zhuǎn)[2]。即使流入實體經(jīng)濟，主要也是流向房地產(chǎn)而沒有流入制造業(yè)，造成了金融資源配置扭曲，實體經(jīng)濟整體發(fā)展乏力的局面。與此同時，以銀行信貸為主的間接融資占比過高，以資本市場、債權(quán)融資等為主的直接融資占比較低，其占社會融資規(guī)模存量的比例由2016年的15.2%下降到2018年的13.5%[3]，導(dǎo)致民營企業(yè)中長期資金需求無法得到充分滿足。習(xí)近平總書記就完善金融服務(wù)、防范金融風(fēng)險主持中共中央政治局第十三次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，要深化對國際國內(nèi)金融形勢的認識，正確把握金融本質(zhì)，深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。其核心就是“減少無效、低效的金融供給，通過產(chǎn)品創(chuàng)新、理念轉(zhuǎn)變、市場結(jié)構(gòu)調(diào)整，改善供需結(jié)構(gòu)，提升金融資源配置的效率，滿足金融服務(wù)實體經(jīng)濟需求的能力”。

3 新型政策工具運用的現(xiàn)狀

面對新情況、新特征，一些傳統(tǒng)政策工具表現(xiàn)得“力不從心”。比如，2018年以來的多次定向降準雖然釋放了上萬億資金，提升了商業(yè)銀行的流動性，但是數(shù)據(jù)表明由于流出渠道受阻，這部分資金并未充分流向?qū)嶓w經(jīng)濟。傳統(tǒng)的貸款貼息、掛牌獎勵更多是解決融資貴而非融資難問題，風(fēng)險補償、擔保補貼對金融機構(gòu)有一定正向激勵作用，但面對金融嚴監(jiān)管下的融資渠道收縮也“鞭長莫及”。對此，各級政府部門應(yīng)該尊重市場，補齊短板，堅持以“市場化方式+政策性手段”暢通融資渠道。而運用新型政策工具，有利于實現(xiàn)積極財政政策、穩(wěn)健貨幣政策、精準產(chǎn)業(yè)投資政策、普惠金融政策的更優(yōu)組合和更大效果。

3.1 紓困基金

去年以來，針對不少民營企業(yè)出現(xiàn)的股權(quán)質(zhì)押等流動性風(fēng)險，深圳、北京、上海、杭州、重慶、成都等地紛紛宣布組建百億級別的政策性救助基金(紓困基金)。截至2018年12月，各地方政府所設(shè)立紓困專項基金規(guī)模合計2825億元，加之保險業(yè)、證券業(yè)、基金業(yè)等金融機構(gòu)所設(shè)立的紓困資金，目前中國紓困基金的總規(guī)模已經(jīng)超過5000億元(數(shù)據(jù)來源：wind數(shù)據(jù)庫)。從資金來源看，主要是地方政府、證券公司和保險資管等牽頭發(fā)起，吸納國有、金融、社會資本等組成紓困基金。從支持對象看，以上市公司和大中型企業(yè)為主，重點幫助區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)龍頭、就業(yè)大戶、戰(zhàn)略新興行業(yè)等關(guān)鍵重點民營企業(yè)紓困。從運作方式上看，依托股權(quán)、債權(quán)、資產(chǎn)收購等，靈活運用股權(quán)投資、優(yōu)先股、可轉(zhuǎn)債、代股權(quán)質(zhì)押解封再質(zhì)押、可交換債，以及債權(quán)收購、委托貸款、擔保、資產(chǎn)并購等組合工具綜合施策，以滿足不同民營企業(yè)的融資需求。

作為一種政策性、臨時性工具，紓困基金具有方式靈活、投資快速、支持規(guī)模大、見效快等優(yōu)點，但也存在投資門檻較高、風(fēng)險較大、支持對象面窄、項目落地慢等不足。

3.2 轉(zhuǎn)貸周轉(zhuǎn)金

在我國，一年期的流動資金貸款是中小企業(yè)主要融資工具，貸款到期后，企業(yè)必須按時還貸才能續(xù)貸。為了借新還舊，很多企業(yè)通過小貸公司、民間借貸等方式借款還貸，成本和風(fēng)險都很高。同時，部分企業(yè)還貸后，銀行基于謹慎性原則還可能斷貸縮貸。為此，部分省市通過設(shè)立轉(zhuǎn)貸周轉(zhuǎn)金，滿足中小企業(yè)短期“過橋”周轉(zhuǎn)需求。例如，浙江省金華市在推出企業(yè)應(yīng)急周轉(zhuǎn)金政策后，僅2015年上半年，全市周轉(zhuǎn)金總額達到21.2億元，使用3541次，應(yīng)急保障企業(yè)2034家，轉(zhuǎn)貸266.1億元(數(shù)據(jù)來源：《金華日報》2015年8月31日)。2016年，重慶市通過市與區(qū)縣財政、國有平臺出資組建超過10億元的轉(zhuǎn)貸周轉(zhuǎn)金，與20余家銀行合作，政府為企業(yè)提供最長7個工作日的低成本轉(zhuǎn)貸資金，銀行幫助企業(yè)實現(xiàn)續(xù)貸。企業(yè)申請使用單筆轉(zhuǎn)貸應(yīng)急周轉(zhuǎn)資金額度3000萬元，自籌資金比例10%。截至2018年10月，累計為3511家企業(yè)轉(zhuǎn)貸4408筆，轉(zhuǎn)貸總額298.6億元，節(jié)約企業(yè)成本8.5億元(數(shù)據(jù)來源：《重慶日報》2018年12月11日)，有效幫助企業(yè)解決了融資難和轉(zhuǎn)貸難問題。

轉(zhuǎn)貸只是提供了一種短期應(yīng)急資金，更重要的是通過實施轉(zhuǎn)貸，引導(dǎo)銀行創(chuàng)新開發(fā)“無還本續(xù)貸”“連貸通”等續(xù)貸產(chǎn)品，兩者互補能較好解決企業(yè)續(xù)貸難題。

3.3 知識/商業(yè)價值信用貸款

一直以來，小微企業(yè)因為生產(chǎn)規(guī)模不大、固定資產(chǎn)缺乏、反擔保措施有限等問題，導(dǎo)致金融機構(gòu)不愿向其貸款。2017年，重慶市在全國率先推出科技型企業(yè)知識價值信用貸款改革試點，以企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)為核心，通過對研發(fā)投入、人才團隊、創(chuàng)新產(chǎn)品、創(chuàng)新服務(wù)等創(chuàng)新要素進行綜合評價，給予A、B、C、D、E5個特定信用等級，對應(yīng)40萬元到300萬元授信額度。銀行據(jù)此以央行同期貸款基準利率向科技型企業(yè)提供貸款，且不收保證金。已有500家科技型企業(yè)獲得貸款13.03億元，企業(yè)融資成本降低約50%(數(shù)據(jù)來源：《重慶科技報》2019年2月19日)。在此基礎(chǔ)上，重慶市于2018年底啟動中小微企業(yè)商業(yè)價值信用貸款試點，通過打通各部門機構(gòu)的信息渠道，采集企業(yè)各類數(shù)據(jù)并建立信用數(shù)據(jù)庫，建立“4+19+1”的商業(yè)價值評級體系(注：“4”即4個一級基礎(chǔ)指標，包括企業(yè)的創(chuàng)新能力、健康經(jīng)營能力、品牌影響力和社會責(zé)任；“19”即19個二級核心指標；“1”即1張負面清單。通過賦予各項指標不同權(quán)重，最終形成量化的評價模型)，進而形成對每戶企業(yè)的信用評價。合作銀行依據(jù)評價結(jié)果給予符合商業(yè)價值信用貸款條件的企業(yè)300萬元以下的指導(dǎo)授信額度，從而實現(xiàn)不需要抵押、質(zhì)押，也不需要擔保的信用貸款。

開展知識/商業(yè)價值信用貸款的核心是政府建立了風(fēng)險補償機制和銀行績效獎勵機制，解決了銀行不愿貸、不敢貸的問題，其難點在于打通跨部門的信息渠道，重點在于全面采集數(shù)據(jù)信息并形成科學(xué)的價值評級，風(fēng)險點在于企業(yè)違約成本低，因此需要在政府、銀行、擔保公司間形成風(fēng)險分擔機制。

4 新型政策工具在運用中存在的問題

總體來看，新型政策工具在緩解民營企業(yè)融資難方面的作用值得肯定。紓困基金作為一種政策性、臨時性工具，在緩解民營企業(yè)流動性風(fēng)險方面具有方式靈活、投資快速、支持規(guī)模大等優(yōu)點，備受中大型民營企業(yè)特別是上市公司青睞。轉(zhuǎn)貸周轉(zhuǎn)金以其應(yīng)急性、低成本、短平快的特點，在幫助中小企業(yè)“過橋續(xù)貸”上作用明顯。知識/商業(yè)價值信用貸款通過運用大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，整合工商、稅務(wù)、銀行、水電、不動產(chǎn)等各行各業(yè)數(shù)據(jù)資源，形成企業(yè)信用評價，較好解決了銀行和企業(yè)間信息不對稱問題，讓優(yōu)質(zhì)小微企業(yè)能夠更好獲得銀行貸款。各級政府創(chuàng)新舉措，加大投入，實施各類新型政策工具紓解民營企業(yè)融資難問題，對整個市場無疑是重大利好。但也應(yīng)注意到，運用新型政策工具還面臨三個方面的難題。

4.1 項目落地難

以紓困基金為例，目前各地公告的認繳規(guī)模累計已超5000億元，但形成實質(zhì)性投資的案例還不多，資金大規(guī)模落地還需要較長過程。究其原因，一是資金募集難度加大。中央對地方政府債務(wù)、政府投資基金的監(jiān)管有明確要求，而資管新規(guī)下對金融機構(gòu)的監(jiān)管趨嚴，導(dǎo)致紓困基金募資渠道變窄。二是項目篩選不易。優(yōu)質(zhì)標的占比小，大部分需要紓困的項目或多或少存在瑕疵與風(fēng)險，需要基金管理人進行充分的盡職調(diào)查。不同企業(yè)的特征、需求差別大，使得在“一企一策”做好產(chǎn)品結(jié)構(gòu)化設(shè)計上要花費更多精力。三是投資決策關(guān)注點沖突。不同出資人的政策目的有差異，政府更偏重于政策性導(dǎo)向和社會效益，而金融機構(gòu)、社會資本還要關(guān)注穩(wěn)健的財務(wù)回報，各方在投資決策中需要找到一個利益平衡點。

4.2 風(fēng)險管控難

民營企業(yè)分布廣泛，領(lǐng)域復(fù)雜多樣，新型政策工具面臨的風(fēng)險點較多，在加強監(jiān)管防范風(fēng)險上還需完善工作機制。一是市場風(fēng)險。在全球經(jīng)貿(mào)投資規(guī)則和標準變化、新一輪技術(shù)革命變化加速、“三期疊加”帶來經(jīng)濟轉(zhuǎn)型陣痛以及金融環(huán)境新常態(tài)等因素的影響下，民營企業(yè)依然面臨較大的內(nèi)外部市場風(fēng)險和變數(shù)。從行業(yè)領(lǐng)域看，傳統(tǒng)行業(yè)面臨的融資難和流動性風(fēng)險大于新興行業(yè)，快速擴張企業(yè)面臨的融資風(fēng)險大于穩(wěn)健型企業(yè)。如何有效甄別行業(yè)風(fēng)險和市場變化情況，進一步完善新型政策工具的監(jiān)管體系和應(yīng)對策略是一個難題。二是信息不對稱風(fēng)險。由于信息不對稱的存在，政府和金融機構(gòu)短時間內(nèi)難以準確判斷企業(yè)真實狀況，在利用紓困基金、轉(zhuǎn)貸周轉(zhuǎn)金、商業(yè)價值信用貸款等政策工具時，需要防范因信息不對稱帶來的企業(yè)投機、隱性債務(wù)等風(fēng)險。三是退出風(fēng)險。無論是紓困基金或轉(zhuǎn)貸資金，都是政府提供的一種臨時、短期救助，不應(yīng)成為企業(yè)長期依賴的政策工具。如何在快速投資的同時，建立完善有效的退出通道是值得關(guān)注的問題。

4.3 政策協(xié)同難

緩解民營企業(yè)融資難，關(guān)鍵在于處理好“政銀企”三端關(guān)系，通過政府創(chuàng)新政策工具，加強協(xié)同聯(lián)動，引導(dǎo)資金供給方(金融機構(gòu))和需求方(民營企業(yè))有效對接。但從實際情況看，政策協(xié)同還不夠暢通。從政府端看，單純依靠政府有限的資金資源無法滿足民營企業(yè)龐大的融資需求，出臺的政策工具更多還是一種引導(dǎo)、征信和撬動的作用。從金融機構(gòu)端看，這些新型政策工具固然可以在一定程度上刺激其加大信貸投放，但在金融嚴監(jiān)管和國有資產(chǎn)保值增值的考核壓力下，金融機構(gòu)的內(nèi)生動力還未從根本上激發(fā)，參與的積極性主動性還不夠高。從企業(yè)端看，公司治理問題較為普遍，例如所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)沒有實現(xiàn)分離，財務(wù)管理和內(nèi)部控制模式不健全，激勵約束機制不完善、企業(yè)信用觀念不強、整體抗風(fēng)險能力不足等，都使得新型政策工具落地難度增大。

5 提高新型政策工具效用的建議

5.1 明確標準條件加快項目庫建設(shè)

企業(yè)篩選標準體系不健全，項目庫建設(shè)滯后是影響政策落地的重要因素。在幫扶對象的選取上，紓困基金和轉(zhuǎn)貸周轉(zhuǎn)金要堅持“有市場、有前景、有競爭力”的基本條件，堅持“救急不救窮”，“扶先進不扶落后”的政策初衷，建立各方認可的投資標準和項目庫，并明確負面清單。對屬于過剩產(chǎn)能的行業(yè)不宜參與救助，更多依靠市場手段推動破產(chǎn)重組或者自然退出；對存在環(huán)保、安全等重大隱患的行業(yè)加強研判、審慎投資；對快速擴張企業(yè)的經(jīng)營能力和投資方向進行重點調(diào)查，找準潛在風(fēng)險點。而知識/商業(yè)價值信用貸款作為純粹依賴企業(yè)信用獲取貸款的政策工具，更需要明確項目的基本條件和門檻，通過多方面信用信息的采集、分析，構(gòu)建精準管用的信用評價體系，并建立對企業(yè)所有者的約束綁定機制，在源頭上降低標的風(fēng)險。

5.2 堅持在穩(wěn)增長基礎(chǔ)上識別和預(yù)防風(fēng)險

通過運用新型政策工具支持民營企業(yè)穩(wěn)增長，推動金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，是防范風(fēng)險的前提與基礎(chǔ)。面對各類風(fēng)險，關(guān)鍵在于如何識別和有效防范。針對市場風(fēng)險，各類政策工具應(yīng)以推動企業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級和技術(shù)創(chuàng)新步伐為根本，發(fā)揮政府和金融機構(gòu)的資源優(yōu)勢，在提供財務(wù)救助的同時，也能更多為民營企業(yè)拓展業(yè)務(wù)提供信息和渠道幫助，以增強核心競爭力應(yīng)對各類市場潛在風(fēng)險。針對信息不對稱風(fēng)險，在實施大額投資前，有必要做好項目盡職調(diào)查，引入第三方法律或?qū)徲嫏C構(gòu)，全面了解企業(yè)經(jīng)營狀況，防范隱形債務(wù)和風(fēng)險。在投資決策中，要引入專業(yè)管理團隊進行市場化決策，避免政府過度干預(yù)；在投資完成后，要對已投資項目做好跟蹤管理和信息披露，確保實時把控項目運作情況。針對退出風(fēng)險，紓困基金應(yīng)通過投資協(xié)議約定退出方式和期限，并對大股東形成責(zé)任約束；轉(zhuǎn)貸周轉(zhuǎn)金應(yīng)當通過銀行封閉運行，政府實時監(jiān)控，避免企業(yè)因直接占用發(fā)生違約風(fēng)險。

5.3 完善風(fēng)險共擔機制

在做好風(fēng)險防范的同時，還應(yīng)進一步完善“政銀企”風(fēng)險分擔機制，充分調(diào)動各方積極性。對各級政府而言，可通過完善風(fēng)險補償、擔保補貼等配套政策，為新型政策工具的推行“保駕護航”。如財政出資設(shè)立風(fēng)險補償資金池，對銀行在知識/商業(yè)價值信用貸款中發(fā)生的損失給予一定比例補償，對擔保機構(gòu)為小微企業(yè)提供融資擔保按新增擔保額給予補貼等。對金融機構(gòu)而言，應(yīng)當做好與政府新型政策工具的配套政策設(shè)計，加強協(xié)同聯(lián)動，實現(xiàn)互利共贏。如針對不同行業(yè)、類型、規(guī)模的民營企業(yè)，開發(fā)與之經(jīng)營周期相適的不同金融產(chǎn)品，實施差別化信貸方案，提供量身定制的融資服務(wù)。此外，要充分發(fā)揮保險、證券、擔保等金融機構(gòu)作用，通過政策性擔保、信用保險等緩釋銀行風(fēng)險。對民營企業(yè)而言，要樹立風(fēng)險主體責(zé)任意識，加強自我管理，堅持依法規(guī)范、審慎穩(wěn)健經(jīng)營，健全財務(wù)管理和內(nèi)控制度，增強產(chǎn)品技術(shù)能力和抗風(fēng)險能力，使企業(yè)符合新型政策工具的支持標準，提高自身對金融機構(gòu)的吸引力。

5.4 構(gòu)建激勵和容錯糾錯機制

一方面，進一步優(yōu)化金融機構(gòu)內(nèi)部業(yè)績考核、評價和激勵機制。把銀行業(yè)績考核同民營企業(yè)信貸投放掛鉤，提高民營企業(yè)業(yè)績權(quán)重，構(gòu)建一套權(quán)責(zé)清晰、指標細化、操作性強的新型考核體系，重點對服務(wù)企業(yè)數(shù)量和信貸質(zhì)量進行綜合考核。各級政府應(yīng)出臺引導(dǎo)激勵制度，對金融機構(gòu)為民營企業(yè)貸款取得的利息收入在一定時間內(nèi)可加大稅費減免力度，對紓困基金、轉(zhuǎn)貸周轉(zhuǎn)金中政府出資實現(xiàn)的收益，可通過讓利、獎勵等形式反哺給金融機構(gòu)。另一方面，建立合理的民營企業(yè)貸款容錯糾錯機制，如適當提高貸存比指標容忍度，對小微企業(yè)貸款不良率容忍度可比平均貸款不良率容忍度高出1～2個百分點。落實小微企業(yè)授信盡職免責(zé)制度，明確基層銀行和一線員工的盡職免責(zé)條件和認定標準，從內(nèi)部構(gòu)建“敢貸、能貸、愿貸”的良好環(huán)境。

6 結(jié)語

(1)面對民營企業(yè)融資難的新情況、新特點，各級政府探索運用紓困基金、轉(zhuǎn)貸周轉(zhuǎn)金、知識/商業(yè)價值信用貸款等新型政策工具，在緩解民營企業(yè)融資難上發(fā)揮了積極作用。

(2)新型政策工具在實踐運用中，還存在項目落地難、風(fēng)險管控難、政策協(xié)同難等現(xiàn)實問題。

(3)提高新型政策工具的效用，需要在穩(wěn)增長基礎(chǔ)上，明確項目篩選標準、加強項目庫建設(shè)、針對性防范化解幾類風(fēng)險，還要完善“政銀企”風(fēng)險分擔機制，構(gòu)建激勵和容錯糾錯機制，充分調(diào)動各方積極性，讓政策落地更實、更準、更有效。