民營企業(yè)融資難背景下新型政策工具的運用分析

浙江工商大學 彭卓然

改革開放40多年以來，我國民營經濟得到長足發(fā)展，為經濟社會發(fā)展貢獻了50%的稅收、60%的GDP、70%的技術創(chuàng)新成果、80%的就業(yè)、90%的企業(yè)數量。但是，民營企業(yè)一直面臨融資難問題，其中既涉及企業(yè)自身、金融機構和政府之間主體關系的問題，又與新常態(tài)下民營企業(yè)面臨的內部環(huán)境、外部環(huán)境和行業(yè)環(huán)境下的相互交織影響有關。合理運用新型政策工具緩解民營企業(yè)融資難，需要找準關鍵環(huán)節(jié)，推動政策落地見效，以實現政府、銀行和企業(yè)協同發(fā)力、互利共贏的效果。

1 企業(yè)融資理論發(fā)展回顧

民營企業(yè)融資難是世界各國面臨的共同難題。1931年，英國政治家麥克米倫在調研了英國金融體系和企業(yè)后，提交給英國政府一份研究報告——《麥克米倫報告》。該報告指出，中小企業(yè)在籌措其所需的長期資本時，由于信息不對稱等原因，盡管有擔保機制作為支撐，仍存在諸多融資困難，即存在“融資缺口”，需要政府采取某種戰(zhàn)略或措施來彌補與治理這個缺口[1]。

20世紀70年代以后，新資本結構理論引入信息不對稱、代理成本說、融資優(yōu)序理論、控制權理論等，從企業(yè)內部因素展開分析，把融資難題轉化為結構或制度設計問題。Berger and Udell在1998年提出金融成長周期理論。該理論認為，處于不同成長周期的企業(yè)，由于信息約束條件、企業(yè)規(guī)模和資金需求的變化，將直接影響到企業(yè)融資結構的變化。

2 我國中小企業(yè)面臨的現狀

具體到我國而言，在經濟正處于增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”特定階段的內部環(huán)境，國際貿易保護主義抬頭、中美貿易摩擦不確定性大的外部環(huán)境，以及金融監(jiān)管日益深化、民營企業(yè)家對未來信心有所下降的行業(yè)環(huán)境等多重因素交織影響下，民營企業(yè)融資難的問題更為突出。從當前中國金融業(yè)發(fā)展的實際狀況來看，金融業(yè)并沒有使得金融資源流入具有創(chuàng)新性與發(fā)展前景大好的行業(yè)與企業(yè)，而是讓資金在自身行業(yè)體系內空轉[2]。即使流入實體經濟，主要也是流向房地產而沒有流入制造業(yè)，造成了金融資源配置扭曲，實體經濟整體發(fā)展乏力的局面。與此同時，以銀行信貸為主的間接融資占比過高，以資本市場、債權融資等為主的直接融資占比較低，其占社會融資規(guī)模存量的比例由2016年的15.2%下降到2018年的13.5%[3]，導致民營企業(yè)中長期資金需求無法得到充分滿足。習近平總書記就完善金融服務、防范金融風險主持中共中央政治局第十三次集體學習時強調，要深化對國際國內金融形勢的認識，正確把握金融本質，深化金融供給側結構性改革。其核心就是“減少無效、低效的金融供給，通過產品創(chuàng)新、理念轉變、市場結構調整，改善供需結構，提升金融資源配置的效率，滿足金融服務實體經濟需求的能力”。

3 新型政策工具運用的現狀

面對新情況、新特征，一些傳統(tǒng)政策工具表現得“力不從心”。比如，2018年以來的多次定向降準雖然釋放了上萬億資金，提升了商業(yè)銀行的流動性，但是數據表明由于流出渠道受阻，這部分資金并未充分流向實體經濟。傳統(tǒng)的貸款貼息、掛牌獎勵更多是解決融資貴而非融資難問題，風險補償、擔保補貼對金融機構有一定正向激勵作用，但面對金融嚴監(jiān)管下的融資渠道收縮也“鞭長莫及”。對此，各級政府部門應該尊重市場，補齊短板，堅持以“市場化方式+政策性手段”暢通融資渠道。而運用新型政策工具，有利于實現積極財政政策、穩(wěn)健貨幣政策、精準產業(yè)投資政策、普惠金融政策的更優(yōu)組合和更大效果。

3.1 紓困基金

去年以來，針對不少民營企業(yè)出現的股權質押等流動性風險，深圳、北京、上海、杭州、重慶、成都等地紛紛宣布組建百億級別的政策性救助基金(紓困基金)。截至2018年12月，各地方政府所設立紓困專項基金規(guī)模合計2825億元，加之保險業(yè)、證券業(yè)、基金業(yè)等金融機構所設立的紓困資金，目前中國紓困基金的總規(guī)模已經超過5000億元(數據來源：wind數據庫)。從資金來源看，主要是地方政府、證券公司和保險資管等牽頭發(fā)起，吸納國有、金融、社會資本等組成紓困基金。從支持對象看，以上市公司和大中型企業(yè)為主，重點幫助區(qū)域內產業(yè)龍頭、就業(yè)大戶、戰(zhàn)略新興行業(yè)等關鍵重點民營企業(yè)紓困。從運作方式上看，依托股權、債權、資產收購等，靈活運用股權投資、優(yōu)先股、可轉債、代股權質押解封再質押、可交換債，以及債權收購、委托貸款、擔保、資產并購等組合工具綜合施策，以滿足不同民營企業(yè)的融資需求。

作為一種政策性、臨時性工具，紓困基金具有方式靈活、投資快速、支持規(guī)模大、見效快等優(yōu)點，但也存在投資門檻較高、風險較大、支持對象面窄、項目落地慢等不足。

3.2 轉貸周轉金

在我國，一年期的流動資金貸款是中小企業(yè)主要融資工具，貸款到期后，企業(yè)必須按時還貸才能續(xù)貸。為了借新還舊，很多企業(yè)通過小貸公司、民間借貸等方式借款還貸，成本和風險都很高。同時，部分企業(yè)還貸后，銀行基于謹慎性原則還可能斷貸縮貸。為此，部分省市通過設立轉貸周轉金，滿足中小企業(yè)短期“過橋”周轉需求。例如，浙江省金華市在推出企業(yè)應急周轉金政策后，僅2015年上半年，全市周轉金總額達到21.2億元，使用3541次，應急保障企業(yè)2034家，轉貸266.1億元(數據來源：《金華日報》2015年8月31日)。2016年，重慶市通過市與區(qū)縣財政、國有平臺出資組建超過10億元的轉貸周轉金，與20余家銀行合作，政府為企業(yè)提供最長7個工作日的低成本轉貸資金，銀行幫助企業(yè)實現續(xù)貸。企業(yè)申請使用單筆轉貸應急周轉資金額度3000萬元，自籌資金比例10%。截至2018年10月，累計為3511家企業(yè)轉貸4408筆，轉貸總額298.6億元，節(jié)約企業(yè)成本8.5億元(數據來源：《重慶日報》2018年12月11日)，有效幫助企業(yè)解決了融資難和轉貸難問題。

轉貸只是提供了一種短期應急資金，更重要的是通過實施轉貸，引導銀行創(chuàng)新開發(fā)“無還本續(xù)貸”“連貸通”等續(xù)貸產品，兩者互補能較好解決企業(yè)續(xù)貸難題。

3.3 知識/商業(yè)價值信用貸款

一直以來，小微企業(yè)因為生產規(guī)模不大、固定資產缺乏、反擔保措施有限等問題，導致金融機構不愿向其貸款。2017年，重慶市在全國率先推出科技型企業(yè)知識價值信用貸款改革試點，以企業(yè)知識產權為核心，通過對研發(fā)投入、人才團隊、創(chuàng)新產品、創(chuàng)新服務等創(chuàng)新要素進行綜合評價，給予A、B、C、D、E5個特定信用等級，對應40萬元到300萬元授信額度。銀行據此以央行同期貸款基準利率向科技型企業(yè)提供貸款，且不收保證金。已有500家科技型企業(yè)獲得貸款13.03億元，企業(yè)融資成本降低約50%(數據來源：《重慶科技報》2019年2月19日)。在此基礎上，重慶市于2018年底啟動中小微企業(yè)商業(yè)價值信用貸款試點，通過打通各部門機構的信息渠道，采集企業(yè)各類數據并建立信用數據庫，建立“4+19+1”的商業(yè)價值評級體系(注：“4”即4個一級基礎指標，包括企業(yè)的創(chuàng)新能力、健康經營能力、品牌影響力和社會責任；“19”即19個二級核心指標；“1”即1張負面清單。通過賦予各項指標不同權重，最終形成量化的評價模型)，進而形成對每戶企業(yè)的信用評價。合作銀行依據評價結果給予符合商業(yè)價值信用貸款條件的企業(yè)300萬元以下的指導授信額度，從而實現不需要抵押、質押，也不需要擔保的信用貸款。

開展知識/商業(yè)價值信用貸款的核心是政府建立了風險補償機制和銀行績效獎勵機制，解決了銀行不愿貸、不敢貸的問題，其難點在于打通跨部門的信息渠道，重點在于全面采集數據信息并形成科學的價值評級，風險點在于企業(yè)違約成本低，因此需要在政府、銀行、擔保公司間形成風險分擔機制。

4 新型政策工具在運用中存在的問題

總體來看，新型政策工具在緩解民營企業(yè)融資難方面的作用值得肯定。紓困基金作為一種政策性、臨時性工具，在緩解民營企業(yè)流動性風險方面具有方式靈活、投資快速、支持規(guī)模大等優(yōu)點，備受中大型民營企業(yè)特別是上市公司青睞。轉貸周轉金以其應急性、低成本、短平快的特點，在幫助中小企業(yè)“過橋續(xù)貸”上作用明顯。知識/商業(yè)價值信用貸款通過運用大數據等技術手段，整合工商、稅務、銀行、水電、不動產等各行各業(yè)數據資源，形成企業(yè)信用評價，較好解決了銀行和企業(yè)間信息不對稱問題，讓優(yōu)質小微企業(yè)能夠更好獲得銀行貸款。各級政府創(chuàng)新舉措，加大投入，實施各類新型政策工具紓解民營企業(yè)融資難問題，對整個市場無疑是重大利好。但也應注意到，運用新型政策工具還面臨三個方面的難題。

4.1 項目落地難

以紓困基金為例，目前各地公告的認繳規(guī)模累計已超5000億元，但形成實質性投資的案例還不多，資金大規(guī)模落地還需要較長過程。究其原因，一是資金募集難度加大。中央對地方政府債務、政府投資基金的監(jiān)管有明確要求，而資管新規(guī)下對金融機構的監(jiān)管趨嚴，導致紓困基金募資渠道變窄。二是項目篩選不易。優(yōu)質標的占比小，大部分需要紓困的項目或多或少存在瑕疵與風險，需要基金管理人進行充分的盡職調查。不同企業(yè)的特征、需求差別大，使得在“一企一策”做好產品結構化設計上要花費更多精力。三是投資決策關注點沖突。不同出資人的政策目的有差異，政府更偏重于政策性導向和社會效益，而金融機構、社會資本還要關注穩(wěn)健的財務回報，各方在投資決策中需要找到一個利益平衡點。

4.2 風險管控難

民營企業(yè)分布廣泛，領域復雜多樣，新型政策工具面臨的風險點較多，在加強監(jiān)管防范風險上還需完善工作機制。一是市場風險。在全球經貿投資規(guī)則和標準變化、新一輪技術革命變化加速、“三期疊加”帶來經濟轉型陣痛以及金融環(huán)境新常態(tài)等因素的影響下，民營企業(yè)依然面臨較大的內外部市場風險和變數。從行業(yè)領域看，傳統(tǒng)行業(yè)面臨的融資難和流動性風險大于新興行業(yè)，快速擴張企業(yè)面臨的融資風險大于穩(wěn)健型企業(yè)。如何有效甄別行業(yè)風險和市場變化情況，進一步完善新型政策工具的監(jiān)管體系和應對策略是一個難題。二是信息不對稱風險。由于信息不對稱的存在，政府和金融機構短時間內難以準確判斷企業(yè)真實狀況，在利用紓困基金、轉貸周轉金、商業(yè)價值信用貸款等政策工具時，需要防范因信息不對稱帶來的企業(yè)投機、隱性債務等風險。三是退出風險。無論是紓困基金或轉貸資金，都是政府提供的一種臨時、短期救助，不應成為企業(yè)長期依賴的政策工具。如何在快速投資的同時，建立完善有效的退出通道是值得關注的問題。

4.3 政策協同難

緩解民營企業(yè)融資難，關鍵在于處理好“政銀企”三端關系，通過政府創(chuàng)新政策工具，加強協同聯動，引導資金供給方(金融機構)和需求方(民營企業(yè))有效對接。但從實際情況看，政策協同還不夠暢通。從政府端看，單純依靠政府有限的資金資源無法滿足民營企業(yè)龐大的融資需求，出臺的政策工具更多還是一種引導、征信和撬動的作用。從金融機構端看，這些新型政策工具固然可以在一定程度上刺激其加大信貸投放，但在金融嚴監(jiān)管和國有資產保值增值的考核壓力下，金融機構的內生動力還未從根本上激發(fā)，參與的積極性主動性還不夠高。從企業(yè)端看，公司治理問題較為普遍，例如所有權和經營權沒有實現分離，財務管理和內部控制模式不健全，激勵約束機制不完善、企業(yè)信用觀念不強、整體抗風險能力不足等，都使得新型政策工具落地難度增大。

5 提高新型政策工具效用的建議

5.1 明確標準條件加快項目庫建設

企業(yè)篩選標準體系不健全，項目庫建設滯后是影響政策落地的重要因素。在幫扶對象的選取上，紓困基金和轉貸周轉金要堅持“有市場、有前景、有競爭力”的基本條件，堅持“救急不救窮”，“扶先進不扶落后”的政策初衷，建立各方認可的投資標準和項目庫，并明確負面清單。對屬于過剩產能的行業(yè)不宜參與救助，更多依靠市場手段推動破產重組或者自然退出；對存在環(huán)保、安全等重大隱患的行業(yè)加強研判、審慎投資；對快速擴張企業(yè)的經營能力和投資方向進行重點調查，找準潛在風險點。而知識/商業(yè)價值信用貸款作為純粹依賴企業(yè)信用獲取貸款的政策工具，更需要明確項目的基本條件和門檻，通過多方面信用信息的采集、分析，構建精準管用的信用評價體系，并建立對企業(yè)所有者的約束綁定機制，在源頭上降低標的風險。

5.2 堅持在穩(wěn)增長基礎上識別和預防風險

通過運用新型政策工具支持民營企業(yè)穩(wěn)增長，推動金融供給側結構性改革和實體經濟高質量發(fā)展，是防范風險的前提與基礎。面對各類風險，關鍵在于如何識別和有效防范。針對市場風險，各類政策工具應以推動企業(yè)加快轉型升級和技術創(chuàng)新步伐為根本，發(fā)揮政府和金融機構的資源優(yōu)勢，在提供財務救助的同時，也能更多為民營企業(yè)拓展業(yè)務提供信息和渠道幫助，以增強核心競爭力應對各類市場潛在風險。針對信息不對稱風險，在實施大額投資前，有必要做好項目盡職調查，引入第三方法律或審計機構，全面了解企業(yè)經營狀況，防范隱形債務和風險。在投資決策中，要引入專業(yè)管理團隊進行市場化決策，避免政府過度干預；在投資完成后，要對已投資項目做好跟蹤管理和信息披露，確保實時把控項目運作情況。針對退出風險，紓困基金應通過投資協議約定退出方式和期限，并對大股東形成責任約束；轉貸周轉金應當通過銀行封閉運行，政府實時監(jiān)控，避免企業(yè)因直接占用發(fā)生違約風險。

5.3 完善風險共擔機制

在做好風險防范的同時，還應進一步完善“政銀企”風險分擔機制，充分調動各方積極性。對各級政府而言，可通過完善風險補償、擔保補貼等配套政策，為新型政策工具的推行“保駕護航”。如財政出資設立風險補償資金池，對銀行在知識/商業(yè)價值信用貸款中發(fā)生的損失給予一定比例補償，對擔保機構為小微企業(yè)提供融資擔保按新增擔保額給予補貼等。對金融機構而言，應當做好與政府新型政策工具的配套政策設計，加強協同聯動，實現互利共贏。如針對不同行業(yè)、類型、規(guī)模的民營企業(yè)，開發(fā)與之經營周期相適的不同金融產品，實施差別化信貸方案，提供量身定制的融資服務。此外，要充分發(fā)揮保險、證券、擔保等金融機構作用，通過政策性擔保、信用保險等緩釋銀行風險。對民營企業(yè)而言，要樹立風險主體責任意識，加強自我管理，堅持依法規(guī)范、審慎穩(wěn)健經營，健全財務管理和內控制度，增強產品技術能力和抗風險能力，使企業(yè)符合新型政策工具的支持標準，提高自身對金融機構的吸引力。

5.4 構建激勵和容錯糾錯機制

一方面，進一步優(yōu)化金融機構內部業(yè)績考核、評價和激勵機制。把銀行業(yè)績考核同民營企業(yè)信貸投放掛鉤，提高民營企業(yè)業(yè)績權重，構建一套權責清晰、指標細化、操作性強的新型考核體系，重點對服務企業(yè)數量和信貸質量進行綜合考核。各級政府應出臺引導激勵制度，對金融機構為民營企業(yè)貸款取得的利息收入在一定時間內可加大稅費減免力度，對紓困基金、轉貸周轉金中政府出資實現的收益，可通過讓利、獎勵等形式反哺給金融機構。另一方面，建立合理的民營企業(yè)貸款容錯糾錯機制，如適當提高貸存比指標容忍度，對小微企業(yè)貸款不良率容忍度可比平均貸款不良率容忍度高出1～2個百分點。落實小微企業(yè)授信盡職免責制度，明確基層銀行和一線員工的盡職免責條件和認定標準，從內部構建“敢貸、能貸、愿貸”的良好環(huán)境。

6 結語

(1)面對民營企業(yè)融資難的新情況、新特點，各級政府探索運用紓困基金、轉貸周轉金、知識/商業(yè)價值信用貸款等新型政策工具，在緩解民營企業(yè)融資難上發(fā)揮了積極作用。

(2)新型政策工具在實踐運用中，還存在項目落地難、風險管控難、政策協同難等現實問題。

(3)提高新型政策工具的效用，需要在穩(wěn)增長基礎上，明確項目篩選標準、加強項目庫建設、針對性防范化解幾類風險，還要完善“政銀企”風險分擔機制，構建激勵和容錯糾錯機制，充分調動各方積極性，讓政策落地更實、更準、更有效。