政府主導(dǎo)下的多元參與： 美國瀕危物種保護對中國農(nóng)業(yè)生物多樣性保護的啟示

邵琛霞

在中國廣大農(nóng)村地區(qū)媒體頻頻報道的各種損害野生物種的事件，雖然事后有關(guān)部門迅速采取了執(zhí)法行動，但一系列事件暴露出中國單純的政府行政管制手段在保護瀕危物種過程中效果不佳的現(xiàn)實。美國在保護瀕危物種過程中多管齊下，政府管制、市場激勵、社會參與等多方面共同作用、相互影響，取得了比較好的效果，一些曾經(jīng)的瀕危物種如國鳥白頭鷹經(jīng)過多年的保護努力已經(jīng)不再瀕危。了解美國在瀕危物種保護上政府、市場和志愿部門的合作機制，對中國生物多樣性保護在廣大農(nóng)村的推進極具借鑒意義。

1 政府管制和引導(dǎo)保護瀕危物種

1973年美國《瀕危物種保護法》是保護瀕危物種最重要的法律，其后修訂了多次。聯(lián)邦內(nèi)政部、商業(yè)部和農(nóng)業(yè)部是瀕危物種的主管部門，其管轄權(quán)限根據(jù)瀕危物種的不同各有分工。聯(lián)邦政府部門都必須努力保護瀕危物種并運用其權(quán)力實現(xiàn)《瀕危物種保護法》的立法宗旨。聯(lián)邦、州和地方政府可以根據(jù)《瀕危物種保護法》、州和地方的其他法律實現(xiàn)對物種和棲息地的保護，其行政管制措施主要是以下幾方面。

1.1 政府管制：強制性制度

1.1.1 確立保護對象：認定瀕危物種、候選物種瀕危物種的認定遵循嚴格的法律程序，內(nèi)政部和商業(yè)部在認定過程中要將有關(guān)的提議和決定等內(nèi)容發(fā)布在《聯(lián)邦公報》上，獲得公眾反饋和相關(guān)信息后做出具體的評定。凡列入瀕危物種名錄的物種，在其全部分布區(qū)予以嚴格的保護，禁止殺害、傷害或其他形式的取得，違反將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。除了名錄上的瀕危物種，還有一類物種稱為候選物種，是處于等待列入名錄的狀態(tài)，這類物種待遇不同瀕危物種，但對其也需相應(yīng)的監(jiān)測，聯(lián)邦政府、州政府和地方政府的其他法律對其予以保護，避免其最終成為瀕危物種。

1.1.2 確立保護方法：制定瀕危物種恢復(fù)計劃和棲息地保護計劃認定瀕危物種的目的是采取措施使其免于滅絕并最終恢復(fù)到一定種群，不再需要《瀕危物種保護法》的保護。為此，政府實施了一系列計劃，其中最主要的是物種恢復(fù)計劃和棲息地保護計劃。對列入瀕危物種名錄的每一個物種，政府都需要為其制訂專門的恢復(fù)計劃，計劃草案公布于《聯(lián)邦公報》上并接受公眾評議。恢復(fù)計劃批準后，必須按照其內(nèi)容采取各種方法和手段恢復(fù)物種，各州對恢復(fù)計劃的實施進行監(jiān)督。

每個瀕危物種在認定的同時，需要為其指定重要棲息地予以保護，其也需公開評議后才能確定，經(jīng)認定后對此地域予以特別的管理和保護。對于私人土地上的瀕危物種，許多情況下聯(lián)邦或州政府會購買或征用瀕危物種棲息地。不過，物種喪失常常與合法行為有關(guān)。幾乎所有的人類活動都會對物種構(gòu)成威脅，偶然或者不經(jīng)意的影響是導(dǎo)致物種滅絕的重要原因。對于合法行為如商業(yè)發(fā)展、工程建設(shè)等可能會對瀕危物種造成的偶然傷害，行為人必須申請偶然取得許可并實施棲息地保護計劃來補償有害影響。此種情形下的棲息地保護計劃的目的是確保合法行為已經(jīng)減小和補償了對瀕危物種的損害。在實施棲息地保護計劃過程中，聯(lián)邦政府建立了數(shù)量眾多的野生生物庇護所。許多庇護所與其他環(huán)境項目相融合，如荒地保護區(qū)項目、國際重要濕地項目等。從20 世紀末開始，棲息地保護計劃向縱深發(fā)展，新型的計劃著眼于整個地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的保護和恢復(fù)，成為一個由政府引導(dǎo)、以地區(qū)為基礎(chǔ)的多主體參與的生態(tài)系統(tǒng)保護計劃。

1.1.3 確立資金支持內(nèi)政部最大限度地和各州進行合作保護瀕危物種，向各州提供保護資金，保護范 圍包括瀕危物種、候選物種及其棲息地。為了更加靈活、有效地推進各種保護計劃，除了各級政府的大力投入和保障外，美國充分運用了市場手段。一系列的保護計劃及其靈活的實施機制將各級政府、私營實體、土地所有人等聯(lián)系在一起，形成了瀕危物種的保護網(wǎng)絡(luò)。

1.2 政府引導(dǎo)：稅收優(yōu)惠和補貼

美國的農(nóng)業(yè)法案中對瀕危物種的保護有各種激勵扶持政策。利用稅收這一杠桿，推動私人土地上的瀕危物種保護，在美國的農(nóng)業(yè)法案中推行了多年。如果瀕危物種恢復(fù)計劃中的物種棲息在私人土地上，土地所有人采取了符合恢復(fù)計劃的保護措施且符合稅法的規(guī)定，土地所有人可以減免最高達25%的稅金。通常，恢復(fù)濕地、草地或者恢復(fù)水濱地帶，去除入侵物種等都認為是對瀕危物種有益的保護措施。除了稅收優(yōu)惠，環(huán)境質(zhì)量激勵計劃、保護支持計劃等都涉及對農(nóng)業(yè)用地的生態(tài)環(huán)境保護，農(nóng)牧民自愿參與，可得到各類補貼和技術(shù)支持。

2 市場手段對瀕危物種保護的激勵

2.1 瀕危物種保存銀行（conserva-tion bank）：針對私營實體的激勵機制

商業(yè)發(fā)展、工程建設(shè)等行為必須申請偶然取得許可時，實施棲息地保護計劃的傳統(tǒng)方式是個案自行補償，即自行異地恢復(fù)瀕危物種及其棲息地，但由于把物種棲息地人為地分割，長期保存有很大的失敗風(fēng)險，瀕危物種保存銀行的出現(xiàn)大大減小了這種風(fēng)險。瀕危物種保存銀行是以美國的濕地銀行為模本建立起來的保護瀕危物種的一種交易機制，在美國已經(jīng)開展得比較廣泛。其是一塊包含瀕危物種資源的永久保存和管理的土地，土地使用權(quán)為某實體所持有，此實體負責(zé)施行保存的具體措施，主要是恢復(fù)、強化和保存物種的棲息地，以保存瀕危物種名錄上的物種、候選物種和其他處于危險中的物種，它可以用來抵消產(chǎn)生在非保存銀行土地上的對這些物種的損害。公共部門和私營實體可以在任何非聯(lián)邦土地上營建保存銀行。加利福尼亞州最早開始了保存銀行的實踐，隨后這種物種信用交易逐步在全美國開展。2003年5月，美國漁業(yè)與野生生物局在跟蹤保存銀行實踐近10年的基礎(chǔ)上，出臺了《建立、使用和運作保存銀行導(dǎo)則》。

具體來看，開發(fā)行為若采取了避免減小措施后仍會影響到瀕危物種，必須獲得主管部門的偶然取得許可，并實施棲息地保護計劃。開發(fā)者可以根據(jù)保存銀行的地理服務(wù)范圍從相應(yīng)的保存銀行中購買物種信用，以抵消其行為的負面影響。物種信用是交易的單位標準，代表著在保存銀行中的物種數(shù)量或者棲息地保存價值。其評估非常復(fù)雜，可以根據(jù)物種或棲息地的不同有相應(yīng)評估方法，也可能是廣為適用的棲息地面積法。和濕地銀行類似，保存銀行的營建中，也會有各個部門代表組成的聯(lián)合評估小組，對其建立、運作的整個過程進行監(jiān)管。截至2009年，全美國共有123 個保存銀行累積覆蓋了101158 英畝（1英畝≈0.405 hm2）土地，保護了超過60 余種瀕危物種，每年交易額度達到2 億美元。保存銀行存在著許多生態(tài)不確定性，但其提供了在生物多樣性問題上解決保護和發(fā)展沖突的一個方案。從經(jīng)濟學(xué)角度看，保存銀行可以使私人土地所有人把法律上的保護瀕危物種的責(zé)任轉(zhuǎn)化為有經(jīng)濟價值的資產(chǎn)，提供給土地所有人一種合法的和具有成本效益的土地使用選擇。從生態(tài)學(xué)角度看，因為保存信用的交易，激勵私營實體從事棲息地的恢復(fù)，一定程度上會增加棲息地的總量，而且比分散的保護更能提升棲息地的質(zhì)量，通過保護瀕危物種的健康種群獲得了更好的生態(tài)收益。從環(huán)境目標實現(xiàn)的角度看，保存銀行的保存行為先于偶然取得的破壞行為，可以確保瀕危物種保護的凈收益。

2.2 瀕危物種恢復(fù)信用體系（re-covery credit system）：針對 聯(lián)邦政府部門的激勵機制

2008年，美國漁業(yè)與野生生物局發(fā)布了《瀕危物種恢復(fù)信用導(dǎo)則》，創(chuàng)立了一個瀕危物種恢復(fù)信用體系新機制，促進聯(lián)邦政府各部門保護在非聯(lián)邦土地上的瀕危物種。在這個體系中，聯(lián)邦政府部門的行為給聯(lián)邦土地上的瀕危物種帶來的影響，可以通過在非聯(lián)邦土地上的短期或永久性的保護行為發(fā)展和存蓄保護瀕危物種的信用，以便抵消其現(xiàn)在或?qū)淼男袨榻o瀕危物種帶來的影響?！稙l危物種保護法》規(guī)定了聯(lián)邦政府各部門保護瀕危物種的義務(wù)，新機制的目的是更加靈活地履行義務(wù)且實現(xiàn)瀕危物種的凈收益，所謂凈收益主要指能夠增加物種種群數(shù)量或棲息地強化、恢復(fù)和保護的行為。此體系基于聯(lián)邦政府部門的自愿參與，鼓勵政府部門與私人土地所有人的合作，因為大多數(shù)瀕危物種棲息在私人土地上，私人的參與對恢復(fù)瀕危物種具有重要意義。美國得克薩斯州FORT HOOD軍事基地是一個試點項目，其所在地是瀕危物種金頰鶯的主要繁育地域，國防部通過在基地以外的其他地域保護瀕危物種、增加棲息地面積，抵消軍事基地對金頰鶯的影響，到2007年參與這個項目的私人土地達到1400 英畝。

瀕危物種恢復(fù)信用體系的信用與保存銀行的信用并不一樣?；謴?fù)信用可以是永久性的信用，也可以是短期信用。許多物種在恢復(fù)過程中需要棲息地的良好管理、相關(guān)研究和不受干擾，因此，有一些恢復(fù)信用可以是短期的就能滿足恢復(fù)物種的需要。短期信用只能用來抵消在短期時間內(nèi)的負面影響，如交通項目的開展需要短期的工作地點，這些地點會在項目結(jié)束后恢復(fù)原狀。交通部門可以在非聯(lián)邦土地上通過長期或短期的保護棲息地的行為獲得信用，以補償交通項目給物種棲息地帶來的短期影響。瀕危物種恢復(fù)信用體系也受到許多質(zhì)疑，主要是認為聯(lián)邦政府把保護瀕危物種的責(zé)任轉(zhuǎn)移到了私人土地所有人上。當然，其可以更好地把聯(lián)邦政府的行動與恢復(fù)計劃結(jié)合起來，更具有成本效益，也使政府部門間的磋商更為流暢和高效，增加了各方行為的可預(yù)見性。盡管存在諸多爭議和實踐中的困難，到2009年，已經(jīng)有13858 英畝的私人土地加入到這個項目。

2.3 自愿的棲息地信用交易（ Voluntary habitatcredit trading）：針對個體的激勵 機制

自愿的棲息地信用交易是一個比較寬泛的術(shù)語，指的是美國漁業(yè)與野生生物局批準的所有基于市場手段的保護項目。雖然瀕危物種保存銀行和恢復(fù)信用體系適用于大部分的瀕危物種及其棲息地，不過不斷創(chuàng)新的市場手段保護瀕危物種仍然很有必要，尤其利于保護非瀕危物種名錄上的但已處于危險中的物種。比如哥法地鼠龜保護項目，其棲息地域?qū)儆诙鄠€土地所有人，通過簽訂協(xié)議，土地所有人保護棲息地獲得信用，可以將其出售給政府部門或私營實體等有需求的主體。這種方式有效地實現(xiàn)了保護目標，也利于土地所有人以更靈活的方式履行自己的法定義務(wù)。對于非瀕危物種而言，建立這樣的交易體系降低了交易成本，同時保存了更多的棲息地。

3 社會自我管制與公眾參與的推動

美國瀕危物種的保護除了政府、市場的參與，還表現(xiàn)出自愿性和公益取向性的社會自我管制的特征。美國土地的私有制使得物種的保護非常需要土地所有人的行動。環(huán)境目標的實現(xiàn)除了管制措施外，私人和政府的合作是更為效率的方式。為了促進在私人土地上的物種保護，政府積極推進與土地所有人達成《候選物種保護擔(dān)保協(xié)議》。土地所有人簽訂了這份協(xié)議，對其土地上的候選物種采取可行的保護措施，即使將來此物種被列入瀕危物種，政府保證不會采取超出協(xié)議所規(guī)定的內(nèi)容限制土地所有人對土地資源的利用。類似的還有《安全港協(xié)議》，政府部門與土地所有人簽訂協(xié)議，如果土地所有人同意恢復(fù)、強化或者為瀕危物種提供棲息地，即使將來物種數(shù)量或分布范圍增加，其在《瀕危物種保護法》下必須承擔(dān)的法律責(zé)任仍凍結(jié)在現(xiàn)有水平。

發(fā)達國家公眾環(huán)境意識的提高使得企業(yè)更為重視自身的環(huán)境表現(xiàn)，美國企業(yè)主動采取措施對保護物種棲息地也起到了一定的促進作用。沃爾瑪提出“為美國的每一英畝”自愿履行計劃，對其發(fā)展占用的每一英畝土地沃爾瑪補償相應(yīng)面積永久保護的物種棲息地。雖然，被占用的土地所受到的損害并未具體評估，補償對象受損物種或棲息地也不明確，但沃爾瑪給予一筆價值相當?shù)馁浛钣诜菭I利性組織和政府部門，以實現(xiàn)物種棲息地保護計劃。截至2009年，沃爾瑪已經(jīng)保存了41.2 萬英畝的土地。

非營利性組織或者說非政府組織是美國環(huán)保事業(yè)的重要力量，在瀕危物種保護方面也發(fā)揮了重要作用。美國有大量的從事環(huán)境資源保護的基金會組織，募集資金從事環(huán)境資源的保護，著名的如大自然保護協(xié)會，其主要的活動是購買生物生存的重要棲息地，進行有效的經(jīng)營管理。接受沃爾瑪捐款的美國國家漁業(yè)和野生動物基金會致力于保護魚類、野生動植物及其棲息地，其與沃爾瑪合作接受捐贈并將贈款用于5 個重要棲息地保護項目。非營利性組織許多時候還會接管保存銀行信用全部售出后的長期維護工作。

《瀕危物種保護法》授權(quán)任何人都可對瀕危物種名錄提出增補或刪除的請求，并為這種請求規(guī)定了程序，著名的塞拉俱樂部就瀕危物種的認定多次提起訴訟。美國的公民訴訟制度也保障了公民保護瀕危物種的權(quán)利。公眾參與體現(xiàn)在瀕危物種保護的幾乎所有活動中，除了法律的評議，瀕危物種的認定和棲息地的指定、獲取、恢復(fù)等，公眾都可以積極介入并有相應(yīng)的制度保障。

4 美國實踐對中國農(nóng)業(yè)生物多樣性保護的啟示

中國農(nóng)業(yè)部將生物多樣性保護納入農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略與計劃中，先后成立了多個部門機構(gòu)以加強農(nóng)業(yè)生物多樣性保護。2011年，中國頒布了《中國生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃（2011—2030年）》，其中明確提出推動建立生物多樣性保護伙伴關(guān)系，“建立部門間生物多樣性保護合作伙伴關(guān)系”和“建立地方、社區(qū)和國內(nèi)非政府組織的生物多樣性伙伴關(guān)系”。不過長期以來中國在農(nóng)業(yè)生物多樣性保護領(lǐng)域，采取的主要方式是以行政命令為主的自上而下的管制模式，當農(nóng)民面臨發(fā)展和保護時往往出現(xiàn)較多的利益沖突。美國在瀕危物種保護過程中的政府部門間合作、政府和私人合作等各種制度和手段的靈活運用，對中國廣大農(nóng)村地區(qū)開展農(nóng)業(yè)生物多樣性保護以有效落實有關(guān)計劃具有積極啟示。雖然美國這種制度架構(gòu)的建立并非一蹴而就，歷經(jīng)幾十年的實踐并逐步完善，其政策制定、法律頒行、行政執(zhí)行力、行業(yè)發(fā)展支撐和學(xué)術(shù)支持等中國與其存在較大差距。

4.1 完善地方政府生物多樣性 保護的主導(dǎo)功能和部門合作機制

生態(tài)環(huán)境是一種典型的公共利益，維護全體社會成員的這種共同利益不可能主要靠企業(yè)和個人來實現(xiàn)，地方政府有職責(zé)和能力在物種保護工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用，并加強政府部門之間的合作。美國瀕危物種保護的各種制度設(shè)計中就呈現(xiàn)了多樣化的態(tài)勢，瀕危物種恢復(fù)信用體系是促進聯(lián)邦政府各部門保護瀕危物種的項目，保存銀行的監(jiān)管也涉及多個部門，取得了較好的效果。中國生物多樣性保護涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)部門等，但存在管理力量分散、協(xié)調(diào)困難等問題。地方政府部門需克服部門利益的桎梏，加強合作與協(xié)助，特別是農(nóng)業(yè)部門與林業(yè)部門、漁業(yè)部門等的合作機制對于農(nóng)業(yè)生物多樣性保護具有重要意義。

4.2 逐步建立農(nóng)村經(jīng)營實體和農(nóng)民參與的多樣化生物多樣性保護機制

美國的瀕危物種保護，政府、私營實體、非營利性組織、土地所有人等都有參與，尤其重視激勵私人的參與。多主體的參與，與之形成相應(yīng)的多樣化的參與保護機制，保護資金的來源途徑也多樣化。多主體的共同合作實現(xiàn)了保護和發(fā)展的雙贏。中國瀕危物種的主要保護方式是建立自然保護區(qū)，保護方式比較單一，對于非瀕危物種的保護手段很有限，農(nóng)民、單位參與生物多樣性保護的途徑非常缺乏。實踐中，農(nóng)民的保護積極性沒有調(diào)動起來，農(nóng)民因為貧困而成為地方政府生物多樣性保護的阻力，常引起較大的環(huán)境利益沖突事件?！度珖镂锓N資源保護與利用規(guī)劃綱要》規(guī)定，“鼓勵單位和個人參與生物物種資源保護與可持續(xù)利用”，農(nóng)村經(jīng)營實體和農(nóng)民參與的多樣化生物多樣性保護機制的建立是長遠發(fā)展趨勢。

4.3 保護應(yīng)考慮多方面的利益，特別是農(nóng)民的權(quán)利要求

毫無疑問，瀕危物種的保護是對公共利益和私人利益、經(jīng)濟利益和環(huán)境利益間的一種平衡和協(xié)調(diào)，在美國更多體現(xiàn)為對私人土地的利用給予一定的限制。這種限制的實現(xiàn)需要考慮土地所有人的需求，所以常常是通過自愿協(xié)商的機制，以合作來實現(xiàn)保護目標。自愿參與較好維護了土地所有權(quán)人的利益，利益尊重值得學(xué)習(xí)。中國農(nóng)業(yè)生物多樣性的保護，政府部門、土地權(quán)利人和受影響的農(nóng)民都應(yīng)該有表達自己合理權(quán)益的途徑，這種合理權(quán)益理應(yīng)得到尊重并在程序上予以保障。許多情況下強制性的命令和管制模式的實施效果遠不如恰當?shù)慕?jīng)濟刺激措施，農(nóng)村物種保護項目的開展需要與當?shù)剞r(nóng)民行為的改變相配合。所以，在農(nóng)村建立生物多樣性的協(xié)商機制應(yīng)該是今后努力的方向。

4.4 建立農(nóng)民自愿參與合作機制，全面保護物種和棲息地

生物多樣性保護是對物種的全面保護而不僅僅是瀕危物種的保護，對普通物種的忽略，從長遠看會導(dǎo)致更多的普通物種轉(zhuǎn)為瀕危物種，增加保護的成本。美國的許多項目都涉及候選物種的保護，其棲息地保護計劃致力于長期的聯(lián)邦列出的和沒有列出的物種的保護，新型的棲息地保護計劃更是致力于地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的保護。這些經(jīng)驗非常值得中國農(nóng)業(yè)生物多樣性保護借鑒。中國在優(yōu)先保護瀕危物種的同時，要重視對其他野生物種資源的保護，通過各種措施限制土地的占用及土地、水資源的過度利用，給物種留下生存的空間，并逐步拓展到對典型地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的保護，這些都需要農(nóng)民的長期支持和配合，因此，建立農(nóng)民自愿參與合作機制，全面保護物種和棲息地是一種發(fā)展方向。?

（摘自《世界農(nóng)業(yè)》2017年第4期）