三維視角下農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)

劉玉姿

（廈門大學(xué)法學(xué)院，福建 廈門 361005）

對土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的“三權(quán)分置”改造表明現(xiàn)行集體土地產(chǎn)權(quán)改革是在用途管制前提下重構(gòu)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)是“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利” “保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益”的關(guān)鍵。傳統(tǒng)物權(quán)法采取統(tǒng)一所有權(quán)理論，以歸屬為中心，在解釋土地利用中心背景下形成的農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)構(gòu)造上捉襟見肘[1]，難以明確其基本特征，從而也無法設(shè)計出有效的實現(xiàn)路徑。實際上，在政策、理論乃至實踐中，對集體土地產(chǎn)權(quán)改革的言說已經(jīng)逐漸由所有權(quán)話語轉(zhuǎn)向財產(chǎn)權(quán)話語[2]。財產(chǎn)權(quán)話語強調(diào)個體，要求重視農(nóng)民的主體性地位。本文以此為立論基礎(chǔ)，借助愛德華·蘇賈的本體三元論——時間性、社會性和空間性——分析農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)基本特征，探索其實現(xiàn)路徑。

1 一種財產(chǎn)權(quán)三維分析框架的提出

主流觀點一直認為，任何事件、任何活動乃至任何生活都既是歷史性的，也是社會性的。20世紀晚期，不同學(xué)科領(lǐng)域的一些學(xué)者開始強調(diào)空間維度，嘗試打破這種封閉的本體二元論。愛德華·蘇賈完整提出了本體三元論——時間性、社會性、空間性構(gòu)成人類生存的一切具體方面[3]，三者相互交織，不可分割且相互依賴。財產(chǎn)權(quán)是人類生存的一個具體方面，可以運用本體三元論分析[4]。

除了從絕對財產(chǎn)權(quán)向相對財產(chǎn)權(quán)，從財產(chǎn)共有向財產(chǎn)私有的宏大敘事外，時間性分析尤其指向財產(chǎn)權(quán)在特定時刻被創(chuàng)設(shè)或分配給特定人。社會性分析關(guān)注財產(chǎn)權(quán)的社會淵源及其邊界。財產(chǎn)權(quán)只能是特定社會語境中的權(quán)利，個體之間圍繞財產(chǎn)權(quán)客體形成的社會關(guān)系構(gòu)成其社會淵源。財產(chǎn)權(quán)邊界在這種關(guān)系互動中形成，財產(chǎn)權(quán)人的自治并非絕對而是受制于共同體需要，這決定了法律將會如何保護、承認、管制并分配財產(chǎn)權(quán)。空間性分析包括物理空間和社會空間兩方面，財產(chǎn)權(quán)存在于且在物理空間和社會空間中運作并受到限制。物理空間即財產(chǎn)權(quán)客體——財產(chǎn)權(quán)是具體化的存在，總是有一個可以定位的地方。社會空間由社會關(guān)系構(gòu)成，社會關(guān)系決定財產(chǎn)權(quán)邊界。在財產(chǎn)權(quán)邊界內(nèi)，財產(chǎn)權(quán)人擁有單方面改變物理空間，改變財產(chǎn)關(guān)系當(dāng)事人地位的決定權(quán)，但這種決定權(quán)會影響作為財產(chǎn)關(guān)系背景的更大范圍的社會關(guān)系。

本體三元論提供了認識財產(chǎn)權(quán)的基本框架，有助于揭開農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的面紗并洞悉其基本特征，進而循著基本特征勾勒出的軌跡找到契合其本身的實現(xiàn)路徑。

2 時間維度下的農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)

1950年《中華人民共和國土地改革法》廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制。農(nóng)民獲得土地所有權(quán)，包括完整的占有、使用、收益、處分等權(quán)能。緊隨而至的合作化運動逆轉(zhuǎn)了土地制度格局，從臨時性互助組到常年互助組再到初級合作社和高級合作社，以至1958年《關(guān)于農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，農(nóng)民入社，私有的土地轉(zhuǎn)為集體所有。農(nóng)民除了擁有自留地使用權(quán)外，不享有任何其他土地權(quán)利。但到了80年代，中央改弦易調(diào)。1982年中央“一號”文件變公有公用為公有私用，明確賦予農(nóng)民集體土地使用權(quán)；1987年《民法通則》首次提出土地承包經(jīng)營權(quán)概念，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)再次初步形成。2003年《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)人有占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)的權(quán)利。2007年《物權(quán)法》明確了土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的物權(quán)屬性。2008年以來的中央“一號”文件乃至《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》的近期修改，漸進且持續(xù)地強調(diào)確權(quán)頒證、促進流轉(zhuǎn)、擴張權(quán)能（抵押、擔(dān)保），以及“三權(quán)分置”，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)不斷鞏固和完善。

歷史梳理揭示了集體土地所有權(quán)源于入社農(nóng)民的土地私有權(quán)，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)深受國家意志的影響——國家先創(chuàng)設(shè)，再消解，而后又分配給農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)。在時間洪流的不同時刻，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)呈現(xiàn)出不同樣態(tài)，從土地使用權(quán)到土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)再到三權(quán)分置，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)由國家一項又一項地建構(gòu)起來，實際上是農(nóng)民享有的各項具體土地權(quán)利的集合。20世紀80年代以來，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)以土地使用權(quán)為基礎(chǔ)，呈現(xiàn)出開放性結(jié)構(gòu)。首先，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的外延具有開放性，因為土地所有權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)具有開放性，并不局限于占有、使用、收益、處分4項[5]，而農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)是將集體成員與集體土地所有權(quán)權(quán)能對接的結(jié)果。當(dāng)下強調(diào)農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)即是其例。其次，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)內(nèi)具體土地權(quán)利的權(quán)能結(jié)構(gòu)具有開放性，因為在土地權(quán)利從以所有為中心到以利用為中心的發(fā)展背景下，集體土地所有權(quán)退隱，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)走在前臺，各項具體權(quán)利以無限接近于土地所有權(quán)的方式運作，而且集體土地產(chǎn)權(quán)改革趨向于收縮身份屬性影響范圍，強化土地財產(chǎn)屬性。最后，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的創(chuàng)設(shè)方式具有開放性，因為國家主導(dǎo)的集體土地產(chǎn)權(quán)改革，將根據(jù)特定社會經(jīng)濟環(huán)境下的共同體需要按照不同方式增加或減少農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容。例如，在城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)改變、生產(chǎn)技術(shù)發(fā)展的背景下，“三權(quán)分置”實質(zhì)上補充了土地承包經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)能，通過農(nóng)民處分其土地經(jīng)營權(quán)，引入其他主體經(jīng)營土地，實現(xiàn)土地最大效用。

3 社會維度下的農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)

社會性分析提供了理解農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)開放性結(jié)構(gòu)的另一視角。財產(chǎn)權(quán)目的決定財產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，財產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)決定財產(chǎn)權(quán)行使方式。財產(chǎn)權(quán)目的受不同時期國家目標的影響，財產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)取決于具體社會經(jīng)濟環(huán)境，不可避免地具有開放性；行使財產(chǎn)權(quán)將牽動圍繞財產(chǎn)客體形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，個人自治的邊界浮動，受到公共利益的限制。農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)具有關(guān)系性本質(zhì)，服務(wù)于一定社會功能。

3.1 農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的關(guān)系性本質(zhì)

沃爾德倫認為，法律關(guān)系必須是人與人之間的關(guān)系，財產(chǎn)權(quán)是人與人之間的復(fù)雜關(guān)系束[6]。農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上亦然，典型地如土地承包經(jīng)營權(quán)通過農(nóng)民集體與農(nóng)民締結(jié)合同而產(chǎn)生。初始層次上，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)涉及農(nóng)民、農(nóng)民集體與國家之間的關(guān)系。農(nóng)民是農(nóng)民集體的成員，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)派生自集體土地所有權(quán)，但自土地承包經(jīng)營制度確立以來，農(nóng)民越來越直接地與國家發(fā)生關(guān)聯(lián)[7]，國家權(quán)力構(gòu)造了農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。以完全財產(chǎn)權(quán)或所有權(quán)為參照點，那些沒有賦予給農(nóng)民的土地權(quán)利或者權(quán)能，實質(zhì)上由國家“保留”。國家“保留”的權(quán)利或權(quán)能中有一部分賦予農(nóng)民集體?！敖粔驀业?、留足集體的、剩下的都是自己的”表達了國家、集體、農(nóng)民三者在土地收益權(quán)上的分配格局，正是初始層次關(guān)系的表現(xiàn)。

次級層次上，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)涉及農(nóng)民、農(nóng)民集體、其他經(jīng)營主體之間的關(guān)系。通常認為當(dāng)前集體土地產(chǎn)權(quán)的改革趨勢是“弱化集體土地所有權(quán)，強化土地使用權(quán)”，這實際上誤解了農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)與集體土地所有權(quán)的關(guān)系。兩者相互獨立但又內(nèi)在關(guān)聯(lián)。集體土地所有權(quán)為集體成員利益（尤其是生存保障）而存在，是實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的工具；集體土地所有權(quán)只能通過具體化的農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)，強化后者也就是強化前者。因集體土地的身份屬性，農(nóng)民與其他經(jīng)營主體的土地財產(chǎn)權(quán)關(guān)系原受嚴格限制，但“三權(quán)分置”放松了限制。土地承包經(jīng)營權(quán)人可以轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)給其他經(jīng)營主體。農(nóng)民既面向集體，也面向其他經(jīng)營主體，“集體土地所有權(quán)——土地承包經(jīng)營權(quán)——土地經(jīng)營權(quán)”結(jié)構(gòu)準確表達了“三權(quán)分置”中的雙向關(guān)系，而主張農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)后僅剩下土地承包權(quán)則只看到了農(nóng)民與農(nóng)民集體的關(guān)系。

初始層次涉及公法關(guān)系，次級層次主要涉及私法關(guān)系。公法關(guān)系易受社會經(jīng)濟變遷的影響，進而會波及農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)可以運作的私法關(guān)系范圍。農(nóng)民與農(nóng)民集體的關(guān)系實際上處于公法與私法的中間地帶，因為農(nóng)民集體本身具有公私法混合屬性。相對于農(nóng)民，農(nóng)民集體處于管理人地位，或者作為國家權(quán)力的延伸，或者基于所有權(quán)主體地位，分配并監(jiān)督農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的行使，但同時集體土地所有權(quán)與農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)受物權(quán)法平等保護，農(nóng)民集體應(yīng)尊重農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)。

3.2 農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的社會功能

法律關(guān)系的設(shè)計最終是一個正義和政策問題[8]。國家對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的建構(gòu)依循功能導(dǎo)向，并受不同時期社會經(jīng)濟環(huán)境的影響。農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)“不單單是一種私法層面的權(quán)利架構(gòu)，而是糅合著私人權(quán)利、各階層的利益分配以及國家規(guī)制目的的混合產(chǎn)物”[9]。關(guān)系性本質(zhì)決定了農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的設(shè)計需要考慮農(nóng)民與其他主體之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)及其背后的利益沖突。農(nóng)民在農(nóng)民集體共同體中，也在國家共同體中，社會共同體生活不允許不當(dāng)使用財產(chǎn)權(quán)，追求個人利益的同時也應(yīng)符合公共利益[10]。

土地公有制決定了農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)具有公共性。初始層次上，國家在建構(gòu)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)時植入國家目標，通過調(diào)整農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容及具體權(quán)利權(quán)能結(jié)構(gòu)來發(fā)揮其社會功能。例如，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)始終內(nèi)置明確的身份限制，尤其如嚴格限制處分權(quán)，主要為了發(fā)揮土地對農(nóng)民的生存保障功能。但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，一方面，農(nóng)民進城務(wù)工現(xiàn)象普遍，土地收益相較杯水車薪，另一方面，農(nóng)民耕作低效甚至選擇放棄經(jīng)營權(quán)利無助于土地規(guī)模經(jīng)營以致影響糧食安全，國家遂開始調(diào)整將農(nóng)民束縛在土地上的制度設(shè)計，賦予土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保功能，允許通過流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營主體以獲取收益。

國家抽象地構(gòu)造農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民集體具體地分配農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)。在次級層次，農(nóng)民個體不可分割地、平等地享有集體土地所有權(quán)。農(nóng)民集體首先應(yīng)按照公平原則分配土地權(quán)利，而在“三權(quán)分置”下農(nóng)民進而可以向其他經(jīng)營主體讓渡土地經(jīng)營權(quán)并從中獲取收益。作為實際使用者，除了合理利用土地的法定義務(wù)外，農(nóng)民和其他經(jīng)營主體還必須遵守土地承包經(jīng)營權(quán)合同或土地經(jīng)營權(quán)合同的約定義務(wù)。而且集體土地所有權(quán)含有管理權(quán)能[11]，農(nóng)民集體有權(quán)監(jiān)督并制止不當(dāng)利用土地的行為，切實踐行農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的社會功能，從而維護公共利益。

4 空間維度下的農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)

農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的社會性影響其空間特征。不同社會經(jīng)濟環(huán)境下，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的行使、國家權(quán)力的介入會塑造或改變土地存在形態(tài)，觸發(fā)或建構(gòu)土地上的社會關(guān)系。土地構(gòu)成農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的物理空間基礎(chǔ)；農(nóng)民與其他主體圍繞土地形成的社會關(guān)系構(gòu)成其社會空間基礎(chǔ)。

4.1 從物理空間到社會空間

農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)可以解構(gòu)為客體和關(guān)系兩方面[12]。農(nóng)民主體的身份特殊性與土地客體的特殊性導(dǎo)致農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)具有雙重復(fù)雜性。物理空間的復(fù)雜性體現(xiàn)為土地客體的復(fù)合屬性。土地的不可移動性和不可再生性決定了農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)具有限定性和封閉性，但物理空間在社會關(guān)系互動中延展，同時具有動態(tài)性和公共性。首先，國家對土地實施用途管制，空間上分割為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，并在此之上構(gòu)造不同的農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)；其次，土地兼具資源屬性和財產(chǎn)屬性，前者要求土地利用遵循土地倫理——合理利用以及可持續(xù)發(fā)展，后者注重財產(chǎn)權(quán)人利用土地的自由范圍，故在不同社會經(jīng)濟條件下，國家需要協(xié)調(diào)兩種屬性之間的沖突。例如，當(dāng)土地承包經(jīng)營權(quán)確立時，土地的財產(chǎn)屬性始受關(guān)注，但同時受到資源屬性的嚴格限制，處分權(quán)能缺失；后來伴隨著城市化進程稀釋了農(nóng)民與土地的關(guān)系，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)變化，國家愈加重視土地財產(chǎn)屬性，削弱資源屬性的束縛，充實土地承包經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)能，允許抵押、擔(dān)保。

物理空間會影響圍繞土地形成的社會關(guān)系，加之具體社會經(jīng)濟條件的塑造，形成了農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的社會空間。通常而言，財產(chǎn)權(quán)就像一個信號工具，傳遞了權(quán)利邊界信息，形塑了人們之間對權(quán)利義務(wù)的理解[13]。但農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)與一般私有財產(chǎn)權(quán)不同，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)內(nèi)各項具體土地權(quán)利權(quán)能結(jié)構(gòu)并不完整，國家在建構(gòu)土地權(quán)利時“保留”的那些權(quán)能形成公共領(lǐng)域，由于缺乏不同主體可以理解的邊界，政府、農(nóng)民集體、農(nóng)民以及其他經(jīng)營主體利益混戰(zhàn)，處于弱勢地位的農(nóng)民往往被邊緣化。在組織層面，農(nóng)民與農(nóng)民集體之間的關(guān)系缺乏有效界定，農(nóng)民的主體性地位常被忽視，而在與國家的關(guān)系中，農(nóng)民集體有時也遺忘作為農(nóng)民利益代表的地位，加劇了社會空間的復(fù)雜性，進而附加土地客體更為復(fù)雜的屬性。除了自然屬性外，土地還具有社會屬性、政策屬性，作為國家保障農(nóng)民生存利益，維護城鄉(xiāng)秩序，推進城鎮(zhèn)化，保證糧食安全等公共政策的工具。

4.2 空間互動中的利益平衡

農(nóng)民獲得土地財產(chǎn)權(quán)也就獲得了對土地某種程度的控制，確立了個人自治的邊界。在邊界之內(nèi)，農(nóng)民有權(quán)決定如何行使土地財產(chǎn)權(quán)，但這不僅會影響相鄰?fù)恋刎敭a(chǎn)權(quán)人、農(nóng)民集體的權(quán)利行使，也會影響集體外更大范圍的社會成員。農(nóng)民個體自治的范圍應(yīng)受到限制，否則，鑒于農(nóng)民土地經(jīng)營分散且經(jīng)營能力受限，很容易導(dǎo)致反公地悲劇或公地悲劇，甚至嚴重損害確保糧食安全、推進城鎮(zhèn)化、節(jié)約和合理利用土地等公共利益。國家主要通過三種方式平衡農(nóng)民個體自治利益與公共利益之間的關(guān)系。在國家創(chuàng)設(shè)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)之時，具體土地權(quán)利權(quán)能結(jié)構(gòu)缺失，農(nóng)民自始享有的只不過是有限的個體自治；在權(quán)利行使之時，農(nóng)民并不享有如一般私有財產(chǎn)權(quán)人一樣的自由度，一則須履行合理利用土地的法定義務(wù)，受國家土地管理權(quán)制約，二則當(dāng)實現(xiàn)公共利益確實需要時，向國家征收權(quán)讓步。

農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)在不同社會經(jīng)濟語境下動態(tài)發(fā)展，個體自治利益與公共利益此消彼長，相互關(guān)系有所不同。改革開放初期，受到嚴格限制的農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民個體生存利益與糧食安全、公共秩序等公共利益綜合平衡的結(jié)果。賦予農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)是土地政策性功能使然。保障農(nóng)民個體生存利益雖指向農(nóng)民生存權(quán)，但其與其他公共利益根本上一致，都是國家履行職責(zé)的體現(xiàn)，基本上不具有自由權(quán)意涵，無法完全有效對抗國家權(quán)力[14]。農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)是一種公共利益建構(gòu)，是國家給付的結(jié)果。伴隨著科學(xué)技術(shù)的進步，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)大幅提升，農(nóng)村剩余勞動力大量涌入城市，農(nóng)民對土地的依賴性削弱，但脫離土地的社會保障體系尚未建立的背景下，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)所受限制漸趨削弱，處分權(quán)能不斷補足，尤其“三權(quán)分置”打破了通過勞動力與土地結(jié)合獲取保障的方式，更多地將土地承包經(jīng)營權(quán)作為一項純粹的財產(chǎn)權(quán)看待，農(nóng)民可以自由地決定從中拿出一部分權(quán)利轉(zhuǎn)讓給其他經(jīng)營主體。于農(nóng)民個體而言，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的身份束縛放松，土地本身的生存權(quán)屬性削弱，自由權(quán)屬性愈加明顯。

5 農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)路徑

三維分析表明，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)是一張圍繞土地形成的開放的、動態(tài)的利益關(guān)系網(wǎng)，初始層次上直接接受國家權(quán)力的規(guī)訓(xùn)，次級層次上既依賴農(nóng)民集體又獨立于農(nóng)民集體。構(gòu)建農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)路徑，首先，應(yīng)從公法視角正確認識農(nóng)民與國家的關(guān)系，為物理空間和社會空間的利益平衡確定基調(diào)；其次，應(yīng)在私法上充分肯定農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的獨立地位，確立農(nóng)民與農(nóng)民集體各得其所的配套制度。

5.1 實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的公法路徑

時間性分析尤其揭示了農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的基本權(quán)利地位。農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)關(guān)系農(nóng)民的生存與發(fā)展，確立土地承包經(jīng)營權(quán)旨在滿足農(nóng)民的基本生活需要。伴隨著社會空間的主要矛盾從“人民日益增長的物質(zhì)文化需要和落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)同時承載了發(fā)展權(quán)內(nèi)容，“三權(quán)分置”應(yīng)運而生。社會性和空間性分析提示了正確認識農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的基本權(quán)利地位，首先應(yīng)凸顯農(nóng)民的主體性，其次要肯定其社會功能。農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)具有防御權(quán)功能、受益權(quán)功能、客觀價值秩序功能，分別對應(yīng)國家的消極義務(wù)、給付義務(wù)和保護義務(wù)[15]。這意味著：（1）國家不得恣意干涉農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)，除非為了公共利益且確有必要；（2）農(nóng)民可以請求國家給付物質(zhì)上、經(jīng)濟上、法律上的救濟和幫助；（3）為了實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)，國家需提供制度保障并保護農(nóng)民免受第三方的侵害。由此出發(fā)，可以明確實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的公法路徑。

首先，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)屬于法律保留范疇。國家只能通過全國人大及其常委會制定法律的方式確立農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容與限制，例如諸項具體土地權(quán)利的權(quán)能結(jié)構(gòu)、集體土地征收制度等。而在土地改革如火如荼的今日，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)立法尤其要接受合憲性審查。其次，國家權(quán)力對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的干涉應(yīng)以特定社會經(jīng)濟條件下的公共利益需求為前提條件，且遵循比例原則——權(quán)力的行使應(yīng)能實現(xiàn)公共利益，農(nóng)民遭受的財產(chǎn)權(quán)損害以必要為限，且不得為了較小的公共利益嚴重限制農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)。再次，國家可提供合理的行政指導(dǎo)或物質(zhì)經(jīng)濟投入，提升農(nóng)民土地經(jīng)營能力，促進經(jīng)營方式多樣化，并為那些合法財產(chǎn)權(quán)益受到侵害的農(nóng)民提供司法救濟。最后，國家應(yīng)健全農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記制度、抵押擔(dān)保制度、集體組織制度、司法救濟制度等配套制度，為農(nóng)民打造抵御集體、政府、第三人侵害的堡壘，助推農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)。

5.2 實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的私法路徑

三維分析確證了農(nóng)民以其對作為生存資源的土地的依賴結(jié)成農(nóng)民集體，農(nóng)民集體是農(nóng)民的整體結(jié)合，既不凌駕于農(nóng)民之上，也不抽象于農(nóng)民之外[16]。農(nóng)民與農(nóng)民集體的關(guān)系明確，但由于缺乏對應(yīng)的制度構(gòu)造，導(dǎo)致出現(xiàn)農(nóng)民集體凌駕于農(nóng)民之上的定位偏差，以及人人都是權(quán)利主體但人人都無權(quán)行使權(quán)利的悖論。要促進農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)在私法上的實現(xiàn)，一是要充分理解農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的獨立性，二是在此基礎(chǔ)上構(gòu)造集體成員制度。

農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的開放性結(jié)構(gòu)在社會空間中不斷延展?！段餀?quán)法》確立土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的物權(quán)屬性，《土地管理法》（修改建議稿）規(guī)定農(nóng)民土地增值分享權(quán)，均凸顯了農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的獨立民事權(quán)利地位。時間性分析表明了農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的國家建構(gòu)性，其得喪變更取決于法律規(guī)定，而非由農(nóng)民集體決定。盡管理論上集體土地所有權(quán)派生農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)，但“土地一旦從共有轉(zhuǎn)化為一種個人土地財產(chǎn)權(quán)，就構(gòu)成高度排他性的獨立權(quán)利，不能再以國家或其他任何共有的名義來輕易消滅這種狀態(tài)”[17]。強調(diào)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的獨立性不會背離土地公有制。集體土地所有權(quán)為農(nóng)民利益存在，實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)就是實現(xiàn)集體土地所有權(quán)，反之亦然。集體土地所有權(quán)主要通過歸屬和利用方式實現(xiàn)。當(dāng)前土地制度改革整合了這兩種方式——以確保農(nóng)民集體掌握土地支配權(quán)為基礎(chǔ)，聚焦土地使用權(quán)的分配和流轉(zhuǎn)。集體土地所有權(quán)通常保持功能性、名義性存在，但當(dāng)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)行使出現(xiàn)問題時，其既可以憑借彈力性恢復(fù)真身，也可以依據(jù)管理權(quán)能，維護集體土地秩序。

農(nóng)民與農(nóng)民集體的這種關(guān)系可以制度化為集體成員與集體的關(guān)系——集體是特定社區(qū)范圍內(nèi)的集體成員整體。作為集體成員的農(nóng)民既享有成員權(quán)利，也負有成員義務(wù)。成員權(quán)利主要包括參與權(quán)與財產(chǎn)權(quán)，即農(nóng)民有權(quán)參與集體事項決策與資產(chǎn)管理，并獲得公平分配的財產(chǎn)份額——可以是從集體收益中分配的利益，也可以是土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等具體土地權(quán)利。農(nóng)民可以通過行使參與權(quán)保障在集體土地權(quán)利分配上獲得平等對待。成員義務(wù)既包括對集體所負社會功能的分擔(dān)，也包括對集體的義務(wù)，尤其如合理利用土地的義務(wù)、不得損害集體和其他集體成員利益的義務(wù)等。集體成員行使集體土地分配請求權(quán)獲得土地財產(chǎn)權(quán)，一旦分配，集體成員有權(quán)獨立自主地行使土地財產(chǎn)權(quán)，但同時應(yīng)遵守法定義務(wù)和合同義務(wù)，集體以及其他集體成員對個體成員行使權(quán)利和履行義務(wù)的情況有監(jiān)督權(quán)利。

確立農(nóng)民的集體成員地位有助于人地分離，促進“土地換保障”現(xiàn)狀的改變；明確成員權(quán)利有利于實現(xiàn)土地權(quán)利公共領(lǐng)域的利益分配。更為重要的是，集體成員制度擺正了集體在國家與農(nóng)民之間的地位——集體首先為集體成員利益而存在，“集體組織是集體土地所有權(quán)的形式主體，農(nóng)民是集體土地所有權(quán)的實質(zhì)主體”[18]，可以促進農(nóng)民與農(nóng)民集體的關(guān)系對接，有效實現(xiàn)兩者雙向互動。

6 結(jié)論

當(dāng)下圍繞農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的土地改革更關(guān)注如何在國家、集體和個人（農(nóng)民和其他主體）之間安排具體土地權(quán)利，總體上偏重強化農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的自由權(quán)屬性——要么補充具體土地權(quán)利的權(quán)能，擴大農(nóng)民個體自治范圍，要么削弱農(nóng)民與土地的直接關(guān)聯(lián)，賦予農(nóng)民更多實現(xiàn)財產(chǎn)利益的途徑，凸顯了“穩(wěn)定土地承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”的政策要求。雙重實現(xiàn)路徑符合這種趨勢，但卻有所不同。公法路徑設(shè)置了國家通過立法形成和行政介入干預(yù)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的空間，私法路徑同時強調(diào)成員義務(wù)，從而將個體自治與社會功能糅合在一起，有利于通過從國家到農(nóng)民集體與從集體成員到農(nóng)民集體的方式“落實集體所有權(quán)”。