飛地協(xié)議管轄：一個組織法問題的出路

白云鋒

（上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海200030）

1 問題的提出

飛地，是指隸屬于某一行政區(qū)，但卻不與該區(qū)毗連的土地[1]。飛地由誰來管？這是個問題。從行政隸屬關(guān)系角度看，其似乎應(yīng)由飛出地政府管轄；從地理位置上看，由飛入地政府管轄似乎更為高效與經(jīng)濟(jì)；而制度層面，法律規(guī)定往往又不盡詳細(xì)甚或缺失。近年來，飛地管轄問題已逐漸突顯：2011年3月，位于廣東省清遠(yuǎn)市清新區(qū)與肇慶市廣寧縣交界處的一座非法鋁灰廠污水庫發(fā)生潰壩，傾瀉而出的污水污染周邊大面積農(nóng)田。經(jīng)調(diào)查，肇事鋁灰廠位于廣寧縣，但廠房所在的林地卻屬于清新區(qū)白芒村。這塊“飛地”一直處于政府監(jiān)管之外[2]。2013年9月，廣州市鵝掌坦增寶倉庫發(fā)生燃爆事件，據(jù)記者了解，事發(fā)地業(yè)主為荔灣區(qū)西郊村增埗生產(chǎn)社，但行政管理又歸白云區(qū)，這又是一塊處于管轄盲區(qū)的飛地[3]。近年來，全國省際飛地最多的上海市，基于優(yōu)化飛地管理、促進(jìn)飛地發(fā)展的考慮，擬就其在江蘇境內(nèi)的飛地管轄問題與飛地飛入地政府進(jìn)行協(xié)商。但對于這一行為，目前并沒有法律明確加以規(guī)定，這使得兩地政府無法確定就飛地管轄問題該如何依法行政?？梢?，地理位置的特殊性與法律規(guī)定的抽象或缺失導(dǎo)致飛地面臨現(xiàn)時(shí)管轄的失序局面與管轄進(jìn)一步優(yōu)化的阻礙等問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國現(xiàn)有省際飛地30塊，涉及省級行政區(qū)（飛出地與飛入地）20個[4]，省際以下飛地則不計(jì)其數(shù)。飛地的管轄問題不僅關(guān)系飛地居民的行事便利與飛地本身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更關(guān)系區(qū)際關(guān)系的融洽和諧與區(qū)際合作機(jī)制的創(chuàng)新變革。

2 飛地管轄：一個組織法問題

2.1 飛地管轄問題的屬性

“尋找‘合適’的法律規(guī)范的過程受到法律適用者前理解的影響。在開始尋找之前，他就已經(jīng)嘗試將糾紛或事實(shí)歸入特定的法律領(lǐng)域中”[5]，回應(yīng)飛地的管轄問題之前須先明確飛地管轄問題的屬性。

首先，飛地管轄問題具有客觀性和現(xiàn)實(shí)性。作為一個地理實(shí)體，飛地由于地理位置特殊性導(dǎo)致實(shí)際管轄主體在法律解釋上具有多義性。應(yīng)當(dāng)說，這種多義性在很大程度上不是形式意義上，而是實(shí)質(zhì)意義上的。因?yàn)榘凑諊?yán)格的形式推理，飛地法律上的權(quán)力義務(wù)均應(yīng)歸屬于行政上隸屬者，即飛出地政府。但不得不面對的現(xiàn)實(shí)問題是，中國絕大多數(shù)飛地行政建制級別均較低甚至無行政建制，飛地級別的低矮化導(dǎo)致其內(nèi)部管轄不自足，飛地事務(wù)不得不頻繁鏈接至外部上級政府，而在這一過程之中，包括飛地居民在內(nèi)的飛地關(guān)聯(lián)各方均存在著復(fù)雜多變的利益博弈。在博弈過程中，法律條文抽象性的解釋空間成為了各方角力的場所。例如在一起飛地上發(fā)生的耕地違法建房案件中，相對人以行為發(fā)生于飛地內(nèi)為由，拒絕飛入地政府管轄[6]。在另一飛地的教育問題上，當(dāng)該飛地已經(jīng)劃歸為飛入地政府之后，其居民又希望保有飛出地的高考考生身份[7]。面對一處經(jīng)濟(jì)蕭條的飛地，飛出地想放手，飛入地卻不愿接[8]。面對治安問題，飛入地政府又比飛出地政府執(zhí)法機(jī)關(guān)來得更快[9]?？梢?，“形式邏輯在解決法律問題時(shí)只具有相對有限的作用?！盵10]因?yàn)閰^(qū)位造成的影響的客觀存在，不得不承認(rèn)的是，上述以自利為導(dǎo)向的博弈在某種程度上無可非難，即飛地管轄如果嚴(yán)格適用演繹推理推導(dǎo)出的結(jié)果，在某種程度上確實(shí)不具有實(shí)質(zhì)的正義性。

其次，飛地管轄問題是一個組織法問題。飛地管轄問題的癥結(jié)在于實(shí)際管轄主體的確定，這與管轄主體確定之后的權(quán)力行使是兩個層面的問題。眾所周知：“調(diào)整行政機(jī)關(guān)設(shè)置、地位和職責(zé)及相互關(guān)系的法屬于行政組織法，規(guī)范法律主體行為的法律規(guī)范屬于行為法”[11]，行政組織法包含行政組織自身的設(shè)置、職權(quán)配置等問題，亦包含縱向、橫向行政組織之間的關(guān)系問題，屬于內(nèi)部行政領(lǐng)域；行政行為法則主要涉及行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的權(quán)力（利）義務(wù)關(guān)系問題，屬于外部行政領(lǐng)域。具體而言：（1）就管轄失序中飛地關(guān)聯(lián)政府（飛出地政府與飛入地政府）任何一方的管轄而言，地理實(shí)體是一個行政區(qū)的基本構(gòu)成要素，作為一塊地理區(qū)的飛地管轄與其他區(qū)域的管轄問題沒有本質(zhì)區(qū)別。區(qū)域級別的認(rèn)定，區(qū)域行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、職責(zé)的確定、人員編制的核定屬于組織法問題無疑。（2）就管轄優(yōu)化中飛地關(guān)聯(lián)政府雙方有可能的聯(lián)合管轄而言，飛地管轄問題也是一個組織法問題。從單一管轄到聯(lián)合管轄其實(shí)體現(xiàn)為一種舊的由一方或多方并無聯(lián)系的政府對飛地進(jìn)行管轄的單向獨(dú)立管轄模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N新的由多方相互聯(lián)系的主體對飛地進(jìn)行管轄的區(qū)域協(xié)調(diào)管轄模式。其本質(zhì)上改變的是飛出地政府與飛入地政府之間的區(qū)際關(guān)系。這實(shí)際上也只是內(nèi)部行政關(guān)系的變化，而不直接涉及相對人權(quán)益問題，要受到行政組織法調(diào)整。行政行為法調(diào)整的則是管轄權(quán)確定之后的管轄權(quán)具體行使的問題，但這并非基于飛地地理位置特殊性而面臨的值得額外探討的飛地管轄的特殊性問題。

2.2 組織法問題通常的解決方式及其問題

無論是縱向行政組織體系還是橫向行政組織關(guān)系，在以往的組織法問題中，行政命令充當(dāng)著解決問題的主要角色。上下級之間的行政命令習(xí)以為常，同級政府部門的職權(quán)合并或調(diào)整，如相對集中處罰權(quán)的實(shí)施等，也是求諸共同上級的行政命令?！罢顒拥囊豁?xiàng)規(guī)則就是有義務(wù)以避免產(chǎn)生任何混亂的方式來組織和支配公共服務(wù)”[12]，面對飛地管轄的混亂狀況，行政命令卻似乎缺位了。

行政命令貴在效力與效率，上下級之間事務(wù)交織，行政命令保證政令通暢；政府部門之間的職權(quán)合并調(diào)整，對于政府影響直接，行政命令促使目的快捷達(dá)成。可見，縱向行政體系與橫向政府部門間關(guān)系中行政命令的運(yùn)用既在于行政級別的明確清晰，也在于直接的動力驅(qū)動。就飛地而言，地理位置造成法律上的直接關(guān)系者反而是現(xiàn)實(shí)中的間接關(guān)聯(lián)者，法律上的間接關(guān)系者又是現(xiàn)實(shí)中的直接關(guān)聯(lián)者。飛地關(guān)聯(lián)政府非政府部門間的橫向行政關(guān)系，二者作為無隸屬關(guān)系的政府，在很多情況下都無法找到具有現(xiàn)實(shí)緊迫利益驅(qū)動和管轄權(quán)限的直接上級。由此，即便不考慮行政命令本身過度運(yùn)用的合理性，行政命令在飛地問題上其實(shí)也缺乏有所作為的橫向組織法機(jī)制與動力機(jī)制。

另外，行政命令的強(qiáng)制性方式，是否適應(yīng)轉(zhuǎn)型社會，是否契合國家治理能力現(xiàn)代化的要求，也值得思考。隨著社會變遷，“公法的基礎(chǔ)不再是命令，而是組織”[12]，比較法角度觀之，美國各州之間存在締結(jié)州際協(xié)定的廣泛實(shí)踐，這些協(xié)定被用以解決邊界紛爭、河流和環(huán)境治理以及商貿(mào)合作等州際事宜[13]。而作為一直以來的單一制國家，法國不僅在橫向行政關(guān)系之中采用行政協(xié)議的方式，甚至縱向的行政機(jī)關(guān)之間也有較廣泛的行政協(xié)議實(shí)踐[14]。另外，在國內(nèi)，“長期的觀察發(fā)現(xiàn)，跨區(qū)域行政事務(wù)不一定都需要共同上級政府的領(lǐng)導(dǎo)”[15]。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化作為中國區(qū)域間最成熟關(guān)系之一，行政協(xié)議在其中已得到較多運(yùn)用。在大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置領(lǐng)域以及江河流域生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域，也有以行政協(xié)議確定政府間權(quán)責(zé)的方式①參見《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》第27～28條，《長江三峽工程建設(shè)移民條例》第16條，《安徽省沿江五市長江流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議》等。。

綜上可見，飛地管轄是一個組織法中的現(xiàn)實(shí)問題，行政命令缺乏有所作為的組織法機(jī)制，也難言契合現(xiàn)代行政的變革要求，作為組織法問題的飛地管轄呼喚著有別于行政命令且更加合理的管轄方式。

3 飛地協(xié)議管轄：基礎(chǔ)與條件

3.1 飛地協(xié)議管轄的基礎(chǔ)

飛地的安定與發(fā)展因行政隸屬紐帶與飛入地政府關(guān)聯(lián)，因地緣紐帶與飛出地政府關(guān)聯(lián)，更因職權(quán)責(zé)任紐帶而與雙方政府同時(shí)關(guān)聯(lián)。飛入地政府與飛出地政府均無權(quán)對飛地見利行事，飛地的發(fā)展需要飛出地政府與飛入地政府共同作用?！皫讉€地方行政區(qū)為了同一個目的而采取聯(lián)合行動，這就有個如何步調(diào)一致的問題?！盵16]面對地理變量與規(guī)范變量造成的管轄失序局面和管轄優(yōu)化阻礙，本文認(rèn)為，區(qū)域協(xié)議管轄是問題的出路。具言之，無論權(quán)責(zé)不明情形下管轄失序局面的緩解還是權(quán)屬清晰基礎(chǔ)上管轄優(yōu)化需求的滿足，其癥結(jié)均在于明確實(shí)踐中具體行使管轄權(quán)的主體。在行政命令并非優(yōu)選方案的背景下，飛地關(guān)聯(lián)政府應(yīng)該搭建飛地管轄問題的協(xié)調(diào)平臺，針對飛地管轄的重要領(lǐng)域與模糊領(lǐng)域進(jìn)行直接溝通、信息共享，在保持飛地區(qū)域整體行政隸屬關(guān)系相對穩(wěn)定的前提下，充分考慮地理位置變量與抽象規(guī)范變量造成的具體事項(xiàng)實(shí)際管轄上的不確定性，以內(nèi)部行政協(xié)議的方式對這種不確定性加以確定。

依循人民主權(quán)理論建立的近現(xiàn)代國家中的公權(quán)力來自于人民的授予，公權(quán)力的權(quán)力范圍與行使程序一般由體現(xiàn)人民意志的法律加以規(guī)范，以保有公權(quán)力存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)，此乃公法領(lǐng)域的職權(quán)法定原則。因此，有必要說明的是，對職權(quán)法定原則的尊重是飛地協(xié)議管轄擁有正當(dāng)性的基礎(chǔ)，以行政協(xié)議形式明確組織法的職權(quán)和責(zé)任并不是對這一原則的突破，而只是一種法治范圍內(nèi)對規(guī)則的細(xì)化。

首先，實(shí)質(zhì)意義上，兩方政府均可對飛地進(jìn)行不同程度的管轄。據(jù)前述，飛地管轄問題的存在具有客觀性與現(xiàn)實(shí)性，必須承認(rèn)由于地理位置的客觀存在，造成的管轄利益的多元與交織。并且某種程度上，由于這種客觀原因，各方的利益訴求不能簡單地以形式邏輯的推導(dǎo)結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行“一刀切”的評判。前述耕地違法建房案例中，各方熱烈討論之后的主流觀點(diǎn)，卻是“這塊‘飛地’宜由所在地（即飛入地）國土部門監(jiān)管”[17]。關(guān)于教育資源享有的事例中，縱然飛地已經(jīng)劃歸為飛入地區(qū)域，飛出地政府卻仍然愿意繼續(xù)給予飛地內(nèi)考生飛出地高考考生身份。而面對經(jīng)濟(jì)問題與治安消防問題，也難言將職責(zé)劃歸為一方就是標(biāo)準(zhǔn)且正義的答案。另外，飛地形成有著復(fù)雜的歷史原因，飛地居民本身的管轄認(rèn)同也不可輕易忽視?！爸卫淼膬r(jià)值仍然在于正義的供給，飛地治理背后反映的制度正義仍然需要格外的關(guān)注?！盵18]基于地理因素的客觀性，按照行政隸屬關(guān)系來確定實(shí)際的管轄權(quán)行使主體不是實(shí)事求是的做法；而基于飛地形成的歷史原因以及飛地居民的管轄認(rèn)同，將飛地統(tǒng)統(tǒng)劃歸飛入地政府管轄也難言妥當(dāng)。在嚴(yán)格的形式法治的意義上，僅飛出地政府有管轄權(quán)，而在實(shí)質(zhì)法治的意義上，兩方政府均有對飛地進(jìn)行管轄的合理理由。

其次，制度層面，在某事項(xiàng)的管理體制與具體管轄部門之間存在一個由地方政府進(jìn)行職權(quán)確定、匹配的環(huán)節(jié)（以下簡稱“職權(quán)確定”）。在部門行政法層面經(jīng)常存在的一個事實(shí)是，法律往往不將（也無法將）職權(quán)確定對應(yīng)到每一個具體的部門，而是在某類事項(xiàng)管理體制與具體管轄部門之間保留一定的由地方政府自主確定的空間。例如《港口法》第6條第一、二款規(guī)定“國務(wù)院交通主管部門主管全國的港口工作。地方人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)港口的管理，按照國務(wù)院關(guān)于港口管理體制的規(guī)定確定?！钡谌顒t規(guī)定到“依照前款確定的港口管理體制，由港口所在地的市、縣人民政府管理的港口，由市、縣人民政府確定一個部門具體實(shí)施對港口的行政管理；由省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理的港口，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定一個部門具體實(shí)施對港口的行政管理?！薄锻恋毓芾矸ā贰豆贩ā贰肚鍧嵣a(chǎn)促進(jìn)法》《海洋環(huán)境法》等法律中亦有類似規(guī)定①參見《土地管理法》第5條、《公路法》第8條、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第5條、《海洋環(huán)境法》第5條等。。國務(wù)院《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第8條第二款前段也要求“地方各級人民政府行政機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)履行職責(zé)的需要，適時(shí)調(diào)整?！币簿褪钦f職權(quán)法定并非意味著法律會將職權(quán)職責(zé)事無巨細(xì)地一一規(guī)定至每一個具體機(jī)關(guān)名下。所謂職權(quán)法定之法本身就賦予了地方政府將職權(quán)匹配到具體行政機(jī)關(guān)并應(yīng)適時(shí)調(diào)整的職責(zé)。政府將職權(quán)確定至某一個具體機(jī)關(guān)既是職權(quán)法定之法本身的要求也是遵守職權(quán)法定原則的體現(xiàn)。

最后，憲法賦予地方政府的自主權(quán)是區(qū)際行政協(xié)調(diào)的根本依據(jù)。中國《憲法》第3條第四款明確規(guī)定“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”，這確立了中國央地關(guān)系的民主集中制原則。其實(shí)質(zhì)上授予了地方在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的自主權(quán)?，F(xiàn)實(shí)中，由于行政事務(wù)的多樣性與行政系統(tǒng)的層次性，“行政要運(yùn)轉(zhuǎn)正常，只能求助于權(quán)力下放?！盵16]“地方政府更容易了解地方偏好，對地方需求具有更加直接的信息和知識，也更有可能提供有針對性的地方性事務(wù)解決方案?！盵19]飛地相關(guān)地方政府在尊重中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)法律的規(guī)定下，就飛地管轄權(quán)進(jìn)行區(qū)際協(xié)商實(shí)際上是地方自主權(quán)行使的具體體現(xiàn)，擁有憲法基礎(chǔ)。

3.2 飛地協(xié)議管轄的條件

協(xié)議方式的正當(dāng)性并不表明協(xié)議可不受任何約束，與外部協(xié)議相同的準(zhǔn)則是，“應(yīng)當(dāng)將合同方式的適法性與合同內(nèi)容的適法性區(qū)分開來”[20]。就管轄協(xié)議的具體內(nèi)容和步驟而言，其應(yīng)遵守如下基本的條件。

3.2.1 實(shí)體性條件

首先，所協(xié)定之內(nèi)容不得觸及飛地內(nèi)行政機(jī)關(guān)最終決定權(quán)事項(xiàng)。一般而言，飛地內(nèi)事務(wù)應(yīng)由飛地內(nèi)機(jī)關(guān)或相關(guān)主體自行解決的應(yīng)交由其自行解決，當(dāng)事務(wù)必須涉及飛地外部行政機(jī)關(guān)時(shí)，可就管轄的權(quán)責(zé)進(jìn)行明確，即所簽之協(xié)議不涉及沒有協(xié)議余地的飛地內(nèi)最終決定權(quán)事項(xiàng)。如某地為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級飛地，則法律規(guī)定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人民政府可為最終決定者，不能通過協(xié)議改變這一規(guī)則。

其次，飛地管轄協(xié)議的協(xié)商要區(qū)分飛地行政建制的有無。有行政建制飛地，即縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級飛地，就其內(nèi)部事務(wù)的管理而言，一般情況下是自足的。在縣級飛地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級飛地的行政事務(wù)鏈接至外部政府的過程中，其中由于地理位置變量造成的解釋空間是應(yīng)該被壓縮的。即其外部鏈接政府一般而言只能是其行政上隸屬之政府，協(xié)議管轄?wèi)?yīng)為例外之選擇。一般僅當(dāng)同時(shí)滿足以下三個條件時(shí)可進(jìn)行協(xié)議管轄：（1）飛地內(nèi)部行政機(jī)關(guān)不能實(shí)現(xiàn)管轄自足；（2）事務(wù)本身對效率要求高；（3）由飛入地政府管轄效率更高?？傮w而言，對于有行政建制的飛地，應(yīng)該遵循飛地行政級別越高，協(xié)議管轄的協(xié)商空間越窄的原則。而對于無行政建制的飛地，其行政事務(wù)的管轄一般都不自足，因此應(yīng)給予協(xié)議管轄更大的空間。

最后，有標(biāo)準(zhǔn)地兼顧各方利益訴求，杜絕管轄盲區(qū)。據(jù)筆者研究團(tuán)隊(duì)調(diào)研了解，在S市位于J省的一塊飛地中，新建的樓房竟沒有一方政府的消防機(jī)關(guān)進(jìn)行消防驗(yàn)收，出現(xiàn)了管轄盲區(qū)。應(yīng)該說，管轄問題利益交織，既存在飛出地政府與飛入地政府基于管轄的政治與經(jīng)濟(jì)等利益，也存在飛地內(nèi)主體的生存和發(fā)展利益，各方訴求均應(yīng)給予考量，但是否在協(xié)議中照顧、允諾某一利益訴求，則應(yīng)有標(biāo)準(zhǔn)。公平、效率、經(jīng)濟(jì)、便利等標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)納入考量范疇，但合法性原則是最基本的底線。即無論基于何種標(biāo)準(zhǔn)，在最終形成的協(xié)議管轄方案中，最基本的要求是不應(yīng)存在管轄盲區(qū)。

3.2.2 程序性條件

首先，飛地協(xié)議須由飛地所跨區(qū)域內(nèi)級別最高的關(guān)聯(lián)政府最終決定，但協(xié)商權(quán)與決定權(quán)可適度分離。由于飛地的職權(quán)確定涉及區(qū)際各方政府，因此，這種確定不能由一方政府掌握決定權(quán)。為體現(xiàn)職權(quán)法定原則并保證協(xié)議的執(zhí)行，應(yīng)由飛地所跨區(qū)域內(nèi)級別最高的相互平行的關(guān)聯(lián)政府掌握協(xié)議簽訂的最終決定權(quán)，即省際飛地應(yīng)由飛出地省級政府與飛入地省級政府最終決定是否達(dá)成管轄協(xié)議。但飛地本身的級別與飛地跨越行政區(qū)域的級別并非一個概念，二者之間有一定的級差。飛地本身可能是級別很小甚至無級別的，而所跨區(qū)域可能是級別較高的。這存在的問題是，如果是一個省際的村級飛地，直接由省級政府之間就其管轄問題展開協(xié)商，一者成本較高，二者省級政府也并非最了解協(xié)議管轄需求者。根據(jù)效率原則與輔助性原則，飛地管轄協(xié)議的最終決定權(quán)與協(xié)議內(nèi)容的協(xié)商權(quán)可以適度分離。飛地協(xié)議內(nèi)容的具體協(xié)商工作可在飛地的有完整行政建制的直接管轄上級政府之間展開。如就省際鄉(xiāng)鎮(zhèn)級飛地而言，其可由飛地關(guān)聯(lián)各方的縣級政府就協(xié)議管轄具體事項(xiàng)展開協(xié)商，而由飛地關(guān)聯(lián)省級政府最終決定。其他類型的飛地協(xié)議管轄依照前述原則確定即可。

其次，須構(gòu)建其考量飛地內(nèi)部主體既得權(quán)益與信賴?yán)娴膮⑴c機(jī)制。在飛地管轄協(xié)議的協(xié)商過程中，存在上級管轄主體為自身的行政利益而忽視飛地內(nèi)主體利益的可能。以教育領(lǐng)域?yàn)槔?，若飛地居民原本是受關(guān)聯(lián)政府中教育資源更優(yōu)厚一方政府管轄，而該方政府基于管轄便利欲將其管轄權(quán)協(xié)議由另一方政府管轄，則有侵害飛地內(nèi)考生權(quán)益之虞。由此，必須在管轄協(xié)議的協(xié)商過程中建立飛地內(nèi)主體的參與、表達(dá)機(jī)制，并須切實(shí)保證參與主體各項(xiàng)參與權(quán)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。

4 飛地協(xié)議管轄：權(quán)利與義務(wù)

“在法律性質(zhì)上，行政協(xié)議屬于對等性的公法契約，因此，行政協(xié)議具有一般契約的基本特征”[21]。飛地管轄協(xié)議中有關(guān)權(quán)利義務(wù)的約定須遵循平等、自愿、誠實(shí)信用等契約法的基本原則。以下，本文從主權(quán)利義務(wù)與隨附權(quán)利義務(wù)兩分的角度來探討飛地管轄協(xié)議中的飛出地政府與飛入地政府之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

4.1 主權(quán)利義務(wù)：事務(wù)管轄與權(quán)益補(bǔ)償

飛地之所以被稱為飛地，即其行政隸屬關(guān)系歸屬飛出地政府。本文所謂協(xié)議管轄方式以保持行政隸屬關(guān)系的相對穩(wěn)定為前提，以不進(jìn)行區(qū)劃變更為限定?；诖?，在飛地管轄協(xié)議中認(rèn)定權(quán)利義務(wù)方的基本前提是明確飛出地政府作為飛地行政隸屬的上級，是飛地事權(quán)、財(cái)權(quán)的歸屬主體，應(yīng)該對飛地管轄負(fù)有最終的責(zé)任。歸結(jié)到法律屬性上，飛地管轄協(xié)議本質(zhì)上是由飛入地政府將飛地內(nèi)行政事務(wù)委托飛入地政府管轄，飛地管轄協(xié)議屬于行政機(jī)關(guān)間的管轄權(quán)委托協(xié)議。由此，關(guān)于飛地管轄協(xié)議主權(quán)利義務(wù)，在協(xié)議雙方之間有以下最基本的認(rèn)定與分配。

首先，就一般事權(quán)而言，若在協(xié)議中將對飛地的部分管轄權(quán)約定由飛入地政府行使，則就這一約定而言，飛入地政府是代飛出地政府行使對飛地的部分事權(quán)。飛出地政府是權(quán)利方，飛入地政府是義務(wù)方。若飛地管轄權(quán)仍保留由飛出地政府行使，則與行政隸屬所確認(rèn)的關(guān)系一致。這一約定只是以協(xié)議的形式將這一管轄權(quán)在雙方之間進(jìn)行明確與重申，以避免實(shí)踐中由于地理變量與規(guī)范變量造成的飛地管轄的真空或重疊局面，并非通過協(xié)議在雙方建立起的新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

其次，就財(cái)稅權(quán)而言，由于協(xié)議約定的事權(quán)并非法律重新分配的事權(quán)，故不能依據(jù)事權(quán)財(cái)權(quán)匹配原則當(dāng)然將財(cái)權(quán)隨事權(quán)移轉(zhuǎn)。另外，飛地管轄協(xié)議作為對等契約，應(yīng)遵循契約平等原則。飛入地政府對飛地進(jìn)行管轄屬于履行協(xié)議約定的義務(wù)，因此，其理應(yīng)獲得與其義務(wù)相稱的對待給付?；谝陨?，在飛地協(xié)議管轄中，有必要明確對飛入地政府管轄的補(bǔ)償機(jī)制：協(xié)議由飛入地政府管轄的事務(wù)，應(yīng)由飛出地政府給予飛入地政府公平的補(bǔ)償。當(dāng)然，補(bǔ)償?shù)男问娇梢允嵌鄻拥模梢酝聶?quán)一樣對財(cái)權(quán)的分配進(jìn)行約定，直接以財(cái)權(quán)的部分移轉(zhuǎn)作為事權(quán)的對價(jià)，也可以通過財(cái)權(quán)之外的獨(dú)立支付渠道對飛入地政府進(jìn)行費(fèi)用補(bǔ)償。就這一問題，“飛地經(jīng)濟(jì)”模式中的相關(guān)制度與實(shí)踐可供參考，例如可通過稅收共享機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)償，也可以通過飛地內(nèi)的投資合作收益分成進(jìn)行補(bǔ)償，還可以在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)方式上進(jìn)行權(quán)益分配等。

4.2 附隨權(quán)利義務(wù)：管轄協(xié)助與規(guī)劃協(xié)同

附隨權(quán)利義務(wù)概念有不同的解說[22]，其核心內(nèi)涵在于為促使協(xié)議主權(quán)利義務(wù)的圓滿實(shí)現(xiàn)，而賦予的協(xié)議雙方除協(xié)議約定的給付權(quán)利義務(wù)以外的其他權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在飛地管轄協(xié)議中，除主權(quán)利義務(wù)之外，為了使協(xié)議目的“對飛地合法、高效的管理”——圓滿實(shí)現(xiàn)，在協(xié)議雙方之間也產(chǎn)生附隨權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

4.2.1 一方管轄，另一方的必要協(xié)助義務(wù)

關(guān)于一般層面的行政協(xié)助義務(wù)，有關(guān)國家和地區(qū)已有實(shí)定法作出規(guī)定，如《聯(lián)邦德國行政程序法》第4條規(guī)定：“應(yīng)其他機(jī)關(guān)請求，任何行政機(jī)關(guān)應(yīng)提供輔助性幫助?！薄段靼嘌拦残姓C(jī)關(guān)及共同的行政程序法》《韓國行政程序法》和中國臺灣地區(qū)《行政程序法》等也有相關(guān)規(guī)定①參見《德國聯(lián)邦行政程序法》第4、5、6、7、8條，《西班牙公共行政機(jī)關(guān)及共同的行政程序法》第6、7、8、9、10條、《韓國行政程序法》第7、8、54條，中國臺灣地區(qū)《行政程序法》第19條。。中國目前尚無中央行政程序法層面關(guān)于行政協(xié)助的規(guī)定，但可在部分組織法、單行法與地方程序性規(guī)定之中找到相關(guān)條款②參見《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第67條，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第 52 條第 1款，《稅收征收管理規(guī)定》 第 5 條第 3 款，《湖南省行政程序規(guī)定》第17條等。。行政協(xié)助的統(tǒng)一制度化可以解決包括協(xié)議和非協(xié)議情境在內(nèi)的一般層面的行政機(jī)關(guān)之間的執(zhí)法協(xié)調(diào)問題。但即使沒有一般層面的明確規(guī)定，在行政協(xié)議之中，基于為使主協(xié)議目的圓滿達(dá)成的附隨義務(wù)的要求，締約各方行政機(jī)關(guān)也理應(yīng)基于協(xié)議目的展開行政協(xié)助。

作為附隨義務(wù)的管轄協(xié)助，要求無論行政協(xié)議約定飛地行政職權(quán)由哪一地政府具體行使，則當(dāng)其行權(quán)目的的順利達(dá)成建立在另一方政府配合、支持的基礎(chǔ)上時(shí)，另一方政府有義務(wù)提供必要的協(xié)助。如飛地管轄協(xié)議約定飛地的土地測量工作歸飛入地政府負(fù)責(zé)，但土地的原始名冊信息由飛出地土地管理部門掌握，則此時(shí)飛出地政府有義務(wù)提供土地原始狀況的相關(guān)信息。就一般行政協(xié)助而言：“協(xié)助方在克減某些發(fā)展利益時(shí)，只有能分享其他更多的發(fā)展利益，才會有協(xié)助積極性或動力”[23]。但作為行政協(xié)議附隨義務(wù)的行政協(xié)助“不得以額外的經(jīng)濟(jì)對價(jià)為前提”[24]，不過因協(xié)助產(chǎn)生的必要費(fèi)用應(yīng)該由受益方承擔(dān)。

4.2.2 飛地關(guān)聯(lián)政府國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃的協(xié)同義務(wù)

2005年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》要求，省級總體規(guī)劃草案在送本級人民政府審定前，應(yīng)由其發(fā)展改革部門送相關(guān)的相鄰?。▍^(qū)、市）人民政府發(fā)展改革部門與其總體規(guī)劃進(jìn)行銜接；相鄰地區(qū)間規(guī)劃銜接不能達(dá)成一致意見的，可由國務(wù)院發(fā)展改革部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，重大事項(xiàng)報(bào)國務(wù)院決定。由于地理位置造成的多方位聯(lián)系性以及規(guī)劃的預(yù)測性、開放性特征，地方政府的規(guī)劃無疑會對相鄰政府產(chǎn)生影響。這在環(huán)境保護(hù)、自然資源利用等領(lǐng)域尤為突顯。

飛出地政府與飛入地政府由于飛地的連接，也形成了相鄰政府的關(guān)系，因此，飛出地政府的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃涉及飛地的部分也將對飛入地政府產(chǎn)生影響，反之亦然。例如，飛出地政府規(guī)劃在飛地內(nèi)投資建設(shè)一個可能產(chǎn)生大氣污染、水污染的企業(yè)，則其將對飛入地政府的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生直接影響?；诖朔N考慮，無論飛出地政府還是飛入地政府，其區(qū)域發(fā)展規(guī)劃均應(yīng)征求和聽取對方政府的意見，尤其應(yīng)就可能對對方行政區(qū)產(chǎn)生負(fù)影響的部分進(jìn)行充分溝通協(xié)調(diào)，并達(dá)成一致意見。

需進(jìn)一步說明的是，飛地管轄協(xié)議簽訂之后，無論是主權(quán)利義務(wù)還是附隨權(quán)利義務(wù)，協(xié)議雙方均應(yīng)該遵守協(xié)議履行的一般原則，忠實(shí)而全面的履行協(xié)議約定的管轄義務(wù)。就其履行義務(wù)中的違約情形，另一方政府應(yīng)當(dāng)具有責(zé)任追究的權(quán)利，但飛地管轄協(xié)議作為一種組織法上的內(nèi)部管轄權(quán)委托協(xié)議，在目前的糾紛解決機(jī)制體系中，很少能進(jìn)入外部訴訟渠道[25]。比較可行的方式是請求有權(quán)機(jī)關(guān)裁決，這也是中國內(nèi)部行政協(xié)議糾紛的一般解決路徑[26]。

5 結(jié)語

飛地管轄問題是一個組織法問題，此問題有這樣幾層面向：第一，行政隸屬關(guān)系決定了飛出地政府應(yīng)該對飛地進(jìn)行管轄，但不相毗連的地理位置使得其對飛地的管轄并不高效、經(jīng)濟(jì)；第二，飛地并不隸屬于飛入地政府，但地理位置的毗鄰使得飛入地政府進(jìn)行管轄更加有效、便利；第三，飛地內(nèi)的主體，基于利益考量，會在不同事項(xiàng)上存在不同的管轄認(rèn)同；第四，由于中國飛地絕大多數(shù)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級以下飛地，而行政事務(wù)的決定權(quán)很多情況下僅被授權(quán)至縣級以上政府，由此并結(jié)合前述三點(diǎn)，法律上并不復(fù)雜或?qū)挸ǖ慕忉尶臻g成為飛地關(guān)聯(lián)各方博弈的場所，這種博弈造成飛地管轄的問題局面；第五，地理位置的特殊性客觀上會造成部分并非形式法治期待的博弈結(jié)果在實(shí)質(zhì)上卻具有可接受性，否認(rèn)問題的現(xiàn)實(shí)性，完全依照或背離形式推導(dǎo)結(jié)果解決問題的方案均不可行；第六，行政命令在飛地問題上缺乏有所作為的橫向組織法機(jī)制與包容性，亦不盡符合治理方式現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的要求。

綜上，本文提出飛地協(xié)議管轄的解決方案，其要求飛地關(guān)聯(lián)各方依照實(shí)際管轄狀況，并遵循一定管轄目的和條件，就管轄權(quán)問題所涉及的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)并達(dá)成一致意見，其尊重行政隸屬關(guān)系，但也考量問題的現(xiàn)實(shí)性。