認同構(gòu)建與制度轉(zhuǎn)型：中國對外傳播70年的新制度主義研究

周慶安，聶悄語

2019年是新中國成立70周年。對于中國的對外傳播制度研究而言，70年也有著極為重要的里程碑意義。從新中國成立，中國第一個現(xiàn)代意義上的國家正式確立，到當前全球傳播格局中如何講好中國故事，中國的對外傳播變遷本身也成為國家認同構(gòu)建和制度轉(zhuǎn)型的一個重要縮影。

本文嘗試通過歷史制度主義研究的視角，從制度的轉(zhuǎn)型和變遷角度去分析我國對外傳播制度70年來的發(fā)展變化。值得注意的是，傳統(tǒng)的對外傳播研究，主要針對歷史變遷中的人和行為展開，多是關(guān)注某一具體領(lǐng)域或某一特殊歷史時期的專題性研究，如媒介結(jié)構(gòu)的發(fā)展變遷、“文革”期間的外宣史研究等，具有斷代和案例價值，但鮮有從制度史角度研究國家對外傳播的先例。

由于我國對外傳播制度的變化紛繁復(fù)雜，領(lǐng)導(dǎo)機制與機構(gòu)不斷變遷，每一階段外宣機構(gòu)所歸屬的部門、外宣的主要矛盾、操作模式、傳播規(guī)則等均呈現(xiàn)出不同的制度形態(tài)與特點，從制度史角度分析我國的對外傳播制度，有助于清晰地勾勒出我國對外傳播歷史全貌，梳理分析制度的形成過程與內(nèi)在邏輯，使不同歷史時期的對外傳播制度形成完整的鏈條。

一、歷史制度主義與漸進式轉(zhuǎn)型

制度(institution)是制度史研究的核心概念，也是制度主義形成的基礎(chǔ)和邏輯起點。美國新制度經(jīng)濟學(xué)代表人物North(1981)認為，制度是人們制定的一系列規(guī)則、遵守的程序、服從的道德行為規(guī)范，制度能夠約束追求主體福利或希望取得效用最大化利益的個人行為。Hall 和 Taylor(1996)將制度定義為“正式規(guī)則、服從類程序以及模式化的操作流程”，認為這樣的制度構(gòu)建著不同政體或社會群體中行動者的相互關(guān)系。Crawford 和Ostrom(1995)從三個維度上定義制度：理性個人理解偏好與選擇行為基礎(chǔ)上的穩(wěn)定行為方式；一組個體對適宜與不適宜在共同認識基礎(chǔ)上形成的規(guī)范，建立在共同理解上觀察到的互動的規(guī)則?？傮w而言，制度的含義主要包括行為方式、規(guī)則、程序、規(guī)范等。

這些對于制度的基本界定，解決了我們在研究對外傳播中的一個重要問題，那就是對外傳播活動的依據(jù)來源。中國的對外傳播活動，從一開始就形成了一套完整的機構(gòu)、規(guī)則和程序。盡管在不同的時期，因為中國所處的不同國際國內(nèi)環(huán)境，對外傳播的活動勢必也受到各種因素的影響。制度是這些影響因素的集中體現(xiàn)。

值得注意的是，20世紀五六十年代，受科學(xué)主義思潮和反理性思潮影響，行為主義代替了制度研究，逐漸成為政治學(xué)的主流取向。20世紀七八十年代，對行為主義的反思與批判使得西方社會科學(xué)領(lǐng)域“重新發(fā)現(xiàn)制度”，意識到制度分析對解釋現(xiàn)實問題的意義和價值。1983年，James March與Johan Olsen(March &Olsen，1983)的《新制度主義：政治生活中的組織因素》強調(diào)制度在政治生活中的重要作用，提出復(fù)興制度分析，揭開了新制度主義的研究序幕。歷史制度主義、理性選擇主義和社會學(xué)制度主義三者并稱為新制度主義的三個主要范式。目前制度史研究中多采用歷史制度主義的理論，主要關(guān)注歷史演變和制度作用兩方面。在新中國對外傳播制度的變遷過程中，歷史演進往往從制度開始。因此，基于制度的角度看對外傳播，而非簡單的活動，是有一定的范式意義的。

歷史制度主義將目光集中在對國家層面的研究上，對制度的定義是嵌入在政治體制或一定的組織結(jié)構(gòu)中的流程、規(guī)定、習(xí)慣和范例等，并有正式和非正式制度之分。歷史制度主義有四個特征：第一，歷史制度主義在相對廣泛的意義上研究制度與個體行為之間的相關(guān)關(guān)系，即在廣泛的意義上研究制度如何影響個人行為；第二，強調(diào)權(quán)力的不對稱貫穿在制度形成和制度運作的全過程中，認為制度會在各利益群體間不平等地分配權(quán)力，由于不同的集團和利益接近決策過程的機會不同，從而造成某些集團的失利和其他集團的勝出；第三，強調(diào)制度建立和制度發(fā)展過程中的“路徑依賴”和“意外后果”，在進行歷史分析時往往將歷史事件的變化分為持續(xù)時期和被“關(guān)鍵節(jié)點”(critical junctures)打斷的斷裂時期；第四，將制度分析和能夠產(chǎn)生某種政治后果的其他因素進行整合研究，例如強調(diào)“觀念”的重要作用(Hall &Taylor，1996)。

在歷史制度主義中有一些更具體的理論，其中制度動力和制度變遷是學(xué)者關(guān)注的一大命題，較有影響力的如“路徑依賴理論”“斷續(xù)性平衡理論”“漸進轉(zhuǎn)型理論”等。其中一個重要理論是制度變遷中的“漸進轉(zhuǎn)型理論”。這一理論由Streeck和Thelen最早在《超越連續(xù)性》一書中提出，關(guān)注機制內(nèi)生性要素和外生性力量對制度的影響。制度的變革原因在于，在內(nèi)生性要素和外生性力量推動下，主流制度開始對環(huán)境產(chǎn)生不適應(yīng)，替代制度不得不慢慢成為主導(dǎo)，引發(fā)制度的變遷。漸進轉(zhuǎn)型的具體形式主要有“置換”“層疊”“漂移”“轉(zhuǎn)換”“衰竭”五種(Streeck &Thelen，2005，p.19)。此種理論關(guān)注主體內(nèi)部的自發(fā)性，通過自我轉(zhuǎn)變的方式完成變遷與成型。之后也有學(xué)者認為，“衰竭”意味著制度的消亡，不符合變遷的路徑，因此漸進式轉(zhuǎn)型更強調(diào)的是前四種形式。

歷史制度主義學(xué)者將導(dǎo)致制度出現(xiàn)漸進式轉(zhuǎn)型的因素分為內(nèi)生性因素和外生性因素。Crouch和Keune(Streeck &Thelen，2005，p.100)指出，內(nèi)生性因素是指行動者在制度復(fù)制機制下產(chǎn)生的制度或制度體系之內(nèi)的各種行為，而歷史制度主義所強調(diào)的外生性沖擊和外部因素往往來自于國際社會的變化，有些是激進的變化，有些則是緩和的變化(Kuhlmann，2006，p.69)。從這個理論視角來看，制度的變革綜合了多種因素，尤其是內(nèi)部和外部兩種因素。

那么，從對外傳播制度史的變遷來看，究竟哪些因素屬于制度的內(nèi)生性因素，哪些因素是外生性因素，而漸進式轉(zhuǎn)型的主要形式又如何體現(xiàn)？本文試圖回答中國對外傳播史的內(nèi)外因素，并從70年的角度看待這種因素的變化，探索制度變遷的基本形態(tài)。

二、國家認同建構(gòu)作為內(nèi)部因素

自1949年新中國成立以來，對外傳播本身就不是一個簡單的對外活動。對外傳播，在中國也長期被稱作對外宣傳，是主權(quán)國家作為行為體的一種國家行為。盡管在很多時候，對外傳播的范圍和角色較為多元化，但是由于新中國成立70年，是在“二戰(zhàn)”之后的大背景下，因此較長時期處于國際傳播為主，并向全球傳播過渡的階段，主權(quán)國家成為對外傳播的根本角色。

因此，對外傳播的內(nèi)部因素，首先是國家認同的建構(gòu)。在中國的歷史上，現(xiàn)代意義的主權(quán)國家概念長期缺乏。近代中國淪為半殖民地半封建社會，中國逐漸理解了國家主權(quán)缺失帶來的制度和社會傷害。因此，作為第一個完整意義上的主權(quán)國家，新中國對于自身認同的構(gòu)建高度重視，并反映在各種制度環(huán)境中。對外傳播制度的建設(shè)，從使命、目標、形態(tài)等多重因素上，實際上都反映了國家認同的構(gòu)建過程。因此，與其說是一種對外傳播制度的建立，不如說是在對外傳播的過程中，不斷調(diào)整、強化或者完善自身的認同，從而形成更加明確的傳播制度。

作為漸進式轉(zhuǎn)型理論的內(nèi)部因素，國家認同的構(gòu)建，具有強烈的身份特征。弗朗西斯·福山(2004/2017)在《國家構(gòu)建：21世紀的國家治理與社會秩序》中就曾經(jīng)以美國和歐洲為例，認為美國的國家身份認同是公民身份構(gòu)建起來的，而歐洲就相對要復(fù)雜得多，包括了文化、宗教、血緣和主權(quán)等。卡贊斯坦(Katzenstein，1996，p.6)也認為，國家認同有兩種基本形式，分別為內(nèi)在身份認同(國家固有的屬性和結(jié)構(gòu))和關(guān)系身份認同(與其他國家互動的過程中產(chǎn)生)。從這個意義上看，在較長的歷史時期中，中國的對外傳播制度，解決的都是國家的內(nèi)在身份認同的問題。這種認同，主要體現(xiàn)為國家身份中制度、合法性、族群等基礎(chǔ)條件的認同。而在新中國的歷史上，制度認同、合法性認同、意識形態(tài)認同、社會認同這幾個層面，也是漸進的。

(1)1949年到1966年，是中國國家認同建構(gòu)的第一個時期，這個時期的特點，是國家制度認同和族群認同的構(gòu)建。隨著第一屆政治協(xié)商會議的召開，國家認同中的各種形式和各種符號也開始不斷確立，主權(quán)國家作為認同的核心開始發(fā)揮作用。反映到對外傳播的制度上，這個階段的國家認同建構(gòu)，主要是排他性的國家概念的對外傳播。

在這個階段，對外傳播制度的建設(shè)，圍繞認同構(gòu)建中的國家角色展開。因此，對外傳播制度一開始，就是國家核心制度的專業(yè)化復(fù)制。例如，我國第一代國家領(lǐng)導(dǎo)人毛澤東、周恩來、劉少奇等就直接參與到這段時間的對外傳播制度設(shè)計中，一方面是通過政策制定和指示批示等間接的方式，對對外政治傳播進行方針上的指導(dǎo)；另一方面則是作為對外政治傳播主體，親身參與到對外政治傳播實踐當中。例如，毛澤東在1955年提出的新華社要“把地球管起來”，就直接推動了新華社海外分社網(wǎng)絡(luò)的飛躍式發(fā)展；1957年周恩來在接待新中國成立后第一個來華訪問的美國代表團時，就美國記者訪華問題提出的“機會均等、彼此互惠、有來有往”原則(周恩來，1957，p.209)，也被外交部確立為新中國與外國進行記者交換的重要指導(dǎo)方針。這一方針的核心，是基于國家制度認同的對外交往原則。

在這個階段，國家制度的認同，與對外傳播制度的建設(shè)密不可分。1961年新華社《關(guān)于駐外記者采訪活動的幾點意見》中即明確規(guī)定“在我尚未建交的國家，記者應(yīng)更多擔(dān)負和官方人物聯(lián)系的任務(wù)”(新華社，1961，p.561)。這一點在新華社非洲各分社的建立過程中表現(xiàn)得十分明顯。1958年，周恩來對新華社社長吳冷西提出中國與撒哈拉以南非洲“連一般往來也沒有，與之建交估計還早，派記者可能容易些”，要求新華社“可以派一些記者到那里去，結(jié)交朋友，了解情況”。

因此，對外傳播的內(nèi)容要求，基本上也在制度上被約束為圍繞國家話語的進一步闡釋。1950年1月，新華社在《加強政治事件報道的意見》中提出：“今天我們已掌握全國政權(quán)，登上世界政治舞臺，各種國際國內(nèi)政治大事，都與我們有密切而重大的關(guān)系，我們中國人民再不能不理會不發(fā)言。”(新華社，1950，p.19)同年，新華社在第一次全國社務(wù)會議上正式提出任務(wù)是“代表黨中央、中央人民政府，代表我國人民向全國以至全世界進行新聞報道工作”(吳冷西，1950，p.126)，開始有了在對外政治傳播中扮演重要角色的自覺。新中國成立初期，由于各地報紙不斷發(fā)生違背外交政策的錯誤，新中國決心將涉外的新聞和圖片發(fā)布集中起來，避免涉外報道分散帶來的不良影響。1952年中央決定全部“國際時事宣傳”必須經(jīng)中央審查后，集中由新華社和《人民日報》發(fā)表(中宣部,1952，p.248)。這個制度一直延續(xù)了很長的時間。

(2)1966年之后，國家認同的建構(gòu)，開始出現(xiàn)文化性的因素，意識形態(tài)的認同是政治文化認同的核心。以“文化大革命”為代表，政治文化上的沖突和反復(fù)，其實反映了主流政治文化構(gòu)建中的缺位和再造。由于度過制度認同階段后，新中國必然面臨著主流文化構(gòu)建，并且在這個時期中，思想和意識形態(tài)體系的制度要求逐漸增加，對外傳播的制度建設(shè)出現(xiàn)了“斷裂的平衡”(周慶安、吳月，2017)。制度建設(shè)出現(xiàn)了一些關(guān)鍵的決策點。這些決策點的出現(xiàn)，有人為的痕跡，如1966年“文化大革命”發(fā)動之后向?qū)ν鈧鞑サ拿襟w派出軍宣隊等制度，但更有政治文化認同的需要。

新制度主義本來就高度關(guān)注意識形態(tài)的作用，將意識形態(tài)視為一種克服集體行動困境的機制(羅伯特，2018，p.217)?！拔母铩笔甑囊庾R形態(tài)波動，極大地影響了對外傳播的制度建設(shè)。盡管在這個階段，斷裂的平衡是主要的特征，但是如果把“文革”放在70年的大歷史背景中來看，“有深遠影響的變化通常伴隨著細微變化的累積，這些細微變化往往看似是不重要的制度調(diào)整”(Pierson,2004)。比如在這段時期，臨時性的政策十分頻繁。這些臨時性的政策，本身就帶有意識形態(tài)反復(fù)的痕跡。

“文革”期間的對外傳播制度，已經(jīng)開始深入涉及對意識形態(tài)的認同作用中，在組織機構(gòu)、傳播規(guī)范和外國記者管理等方面都可以看得出來?！拔母铩逼陂g對外傳播的組織機構(gòu)，高度依賴小組制，尤其是1967年之后設(shè)立的主要媒體和中央廣播事業(yè)局的軍管小組，就明確要求“在宣傳工作上，必須高舉毛澤東思想偉大紅旗，把宣傳毛澤東思想作為自己的中心任務(wù)……必須保證毛主席的聲音，在任何時候，任何情況下，都能準確、及時地傳播到……全世界去”(中共中央,1967,p.409)。在編輯規(guī)范方面，以1966年9月外文局就外文期刊亟須解決的編輯方針方面的問題向國務(wù)院外事辦公室提出的請示報告為代表，這份報告中一方面強調(diào)對外傳播與對內(nèi)宣傳存在差異，又強調(diào)“當然也要堅決反對過去以內(nèi)外有別、針對性為借口，不理直氣壯地對外宣傳社會主義革命和右傾保守錯誤”(外文局,1966)，認為“照顧國外讀者”的具體情況和理解能力，強調(diào)針對性等，“必然損害以我為主”；強調(diào)“內(nèi)外有別”勢必不敢高舉毛澤東思想紅旗。這些觀念，都帶來了制度性的影響，多數(shù)媒體開始取消署名制度、實行集體審稿制度。以廣播為例，為保證無差錯，落實毛澤東思想的對外傳播，在“文革”期間中央人民廣播電臺改直播為錄播(胡耀亭,1996)，新華社自1968年開始實施外文稿件的中文定稿制度等(新華社大事記編寫組,1986)。

直到“文革”結(jié)束后，1977年，英中協(xié)會主席、作家費里克斯·格林提出中國是“有巨大消息資源可以提供報道”，但中國外宣“八股調(diào)太重”，并坦率指出“中國的對外宣傳是失敗的”(沈蘇儒,1999,p.111)。格林認為打倒“四人幫”是一個改進對外宣傳工作的契機，可以從整個思想狀態(tài)入手。1977年時任中共中央副主席的鄧小平對格林的談話提出批示，表示“格林的意見都重要，無論宣傳和文風(fēng)等等方面，都值得注意。建議引發(fā)給作宣傳、外事工作的同志看看”。這就是該階段中國外宣史上有重要意義的《中央領(lǐng)導(dǎo)同志對格林意見的批示》?！拔母铩苯Y(jié)束之際的這個批示，實際上從制度上啟示了對外傳播由意識形態(tài)認同轉(zhuǎn)向社會認同的過程。

(3)1978年以來，國家認同進入到社會認同的構(gòu)建階段。改革開放以來，國家認同在兩個層面發(fā)生了較大變化，一是重回法治軌道，國家制度的同一性受到高度重視；二是社會作為一個主體的角色日漸重要，社會認同和個體角色的興起，成為國家認同中的核心敘事。因此，從20世紀80年代開始，制度的重構(gòu)成為一個重要的問題，中央外宣工作小組，以至于90年代以來的國務(wù)院新聞辦公室，都代表了對外傳播制度的進一步規(guī)范化。

在傳播制度的設(shè)計過程中，新的傳播主體在這一階段也日漸增多。社會認同本身的多元化，帶來了對外傳播制度的多元化。在這個階段，對外傳播主體有兩個典型的變化。一個是自上而下的制度設(shè)計，開始全面進入?yún)f(xié)調(diào)階段，專業(yè)主體性的地位開始增加，不同風(fēng)格的對外傳播也開始出現(xiàn)。由于社會認同的出現(xiàn)，對外傳播制度更加關(guān)注社會效果。

1978年，中宣部成立了專門負責(zé)對外宣傳的機構(gòu)——對外宣傳局，統(tǒng)籌外宣工作。1980年4月8日，中共中央正式成立“中央對外宣傳小組”，為正部級單位，負責(zé)協(xié)調(diào)與對外宣傳有關(guān)的業(yè)務(wù)工作。朱穆之等擔(dān)任這個小組的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，中央其他14個部門的對外關(guān)系負責(zé)人參加，其中包括中宣部、外交部、文化部、中聯(lián)部、中央調(diào)查(安全)部、臺辦、外經(jīng)貿(mào)部、僑辦、港澳辦、社會科學(xué)院、總政宣傳部，媒體機構(gòu)包括新華社、人民日報社、廣播事業(yè)局(即后來的廣播電影電視部)、外文局等。小組成員一般由部門的領(lǐng)導(dǎo)正副職擔(dān)任。

1988年，黨的十三屆三中全會后，中宣部對外宣工作的建議中提到：“外宣……要達到以下目的：(一)對我當前經(jīng)濟形勢做出比較客觀和全面的評價，(二)對中國的改革有一個比較正確的估計，讓人們了解中國十年改革取得的巨大成就，為國民經(jīng)濟注入了強大活力，中國一定會堅定不移地將改革進行到底……”(中宣部,1988,pp.857-858)這些基本思路，都影響了這段時間內(nèi)對外傳播制度設(shè)計和安排。

這個特殊階段，中國進入了一個較長的國家形象和國際傳播的修復(fù)期，但制度路徑并沒有發(fā)生根本的變化。總體上來看，隨著中國改革開放的深入，社會認同深刻地影響了對外傳播的制度安排。整個80年代以至于90年代，我國改革的思路主要沿襲對1953年后深受蘇聯(lián)影響的模式的改造，在行政體制的建設(shè)中致力于降低中央集權(quán)程度，突出社會作用。中央對外宣傳小組以工作協(xié)調(diào)機制為主，專門刪去了“領(lǐng)導(dǎo)”二字，此后的具體工作中，作為外宣小組組長的朱穆之也堅持小組的主要功能在協(xié)調(diào)，而非領(lǐng)導(dǎo)①。同時，地方宣傳缺乏外宣意識，對外宣認識不足，地方在進行改革開放過程中大力進行基本建設(shè)，制定新的規(guī)章制度，但少有主動將對外宣傳納入考慮范圍。畢竟作為一個快速改革與開放的社會，社會認同帶來的制度重構(gòu)是一個較為緩慢的過程。因此，到了90年代中期，考慮到制度的瓶頸，以中央外宣辦/國務(wù)院新聞辦為代表的外宣領(lǐng)導(dǎo)部門的成立，再度將對外傳播制度做了有效的提升。

(4)進入21世紀以來，國家認同更逐漸進入到全球?qū)υ挼恼Z境中。由于社交媒體的發(fā)展，以及全球化程度的不斷深入，離開全球語境，單純的國家認同已經(jīng)不能夠適應(yīng)在全球體系中的發(fā)展，因此國家認同的構(gòu)建，更需要回答全球性的角色問題。因此，21世紀以來的傳播制度構(gòu)建，需要回答中國的國際認同的問題，即中國將在世界舞臺扮演什么樣的角色，為什么要扮演這樣的角色。

21世紀是全球化的世紀，中國高度參與了全球化的歷史進程，在這個階段，中國自身開始產(chǎn)生獨特的國際認同理念，強調(diào)獨立自主基礎(chǔ)上的全球參與，重視改革而非重構(gòu)世界體系，并逐漸形成“人類命運共同體”等與世界體系相關(guān)的價值觀念?？ㄙ澦固顾枋龅年P(guān)系身份認同，才真正在與其他國家的互動過程中產(chǎn)生。

國際認同在制度中的兩個特點，一是參與全球議題的覆蓋面更加廣泛，從20世紀傳統(tǒng)的戰(zhàn)爭和平議題、權(quán)利議題，到21世紀的環(huán)境議題、健康議題等。議題的覆蓋面，顯示了中國國際認同中的內(nèi)容同一性，這個時候中國的“我”，就不僅再簡單是一個新興主權(quán)國家，而是一個國際單位。直到習(xí)近平提出“人類命運共同體”概念，中國的國際認同有了更加清晰的歸屬。另一方面是對于國際活動的傳播設(shè)計更加明確，重視效果的提升。21世紀以來，無論是2008年北京奧運會，2010年上海世博會，還是對外傳播活動較為活躍的多邊外交、主場外交平臺，這些活動中逐漸形成了中國對外傳播的舞臺。在這個舞臺上，中國開始主動設(shè)計對外傳播的方式和傳播的新內(nèi)容，并高度依賴于媒介技術(shù)的變革，重視傳播制度的現(xiàn)代意義。

21世紀中國的對外傳播制度建設(shè)，高度強化了對外傳播機構(gòu)的專門化角色。這個制度變遷，涵蓋了發(fā)布體系、表達體系和表達場景的專門化。尤其是在21世紀中新聞發(fā)言人制度的建設(shè)，以及對外傳播能力建設(shè)的推進，講好中國故事，打造外宣旗艦等制度安排，這些安排都是中國在國際認同中的關(guān)系體現(xiàn)。關(guān)系認同的構(gòu)建，不再是自說自話，而是強化了對外傳播制度中的渠道的關(guān)注和效果的評估。尤其是黨的十八大以來，習(xí)近平同志提出構(gòu)建融通中外的新話語、新表達，也說明了制度建設(shè)中對于關(guān)系認同的重視。

當代中國國家認同的構(gòu)建，經(jīng)歷了不同的歷史時期。從自身的主體性出發(fā)，到自身主體認同確定后，在國際認同中尋找自己的定位。對外傳播制度作為一種表達和敘事的規(guī)范，勢必也要和不同時期的認同構(gòu)建聯(lián)系在一起。在認同較為統(tǒng)一的時期，對外傳播制度的影響力就比較大；在認同模糊或者出現(xiàn)了爭論的時期，對外傳播制度顯示出來的特征就會比較混亂。

三、作為外生性因素的國際政治情境變遷

除了自身認同構(gòu)建的需求之外，風(fēng)險和責(zé)任感知，是一個國家在國際社會確認自身地位的重要路徑。在新中國成立70年的歷史中，國際政治情境的變化往往帶來了中國國家角色的變化。在奉行獨立自主外交政策的70年時間中，中國經(jīng)歷了朝鮮戰(zhàn)爭、中蘇交惡、中美關(guān)系正常化、“冷戰(zhàn)”結(jié)束、“9·11”事件等重大的歷史事件，這些事件和事件發(fā)生的時代背景，為中國的對外傳播制度演進，提供了重要的情境變化。

政治情境(scenario)作為一種重要的變量，代表了中國所處的國際政治環(huán)境，并涵蓋了中國所遭遇和可能遭遇的不同國際政治思潮，以及思潮影響下的活動。歷史制度主義中的研究關(guān)注“時間”要素，時間的概念通常為兩方面：該歷史時期的世界時間的內(nèi)在聯(lián)系，以及關(guān)鍵節(jié)點。國際政治情境，就是“時間”在國際政治環(huán)境中的體現(xiàn)。對于中國的對外傳播來說，這些政治情境都切實影響了基本制度架構(gòu)。20世紀90年代，美國學(xué)者曾經(jīng)借助情境規(guī)劃的方式研究中國未來的發(fā)展，并形成了一套完整的政治預(yù)測方法(Kuo &Marble,2007)。情境規(guī)劃的基本思路，就是將決策和制度變遷置于潛在的政治情境中進行預(yù)測，從而得出接近相關(guān)發(fā)展趨勢的結(jié)論。

(1)從外生性因素的角度來看，新中國70年的對外傳播歷史，也基本上可以分為四種情境。從1949年到1966年，總體上來看，國際社會尤其是西方社會，對于中國制造了一種對抗情境。這種對抗情境體現(xiàn)在朝鮮戰(zhàn)爭以及之后很長一段時間中國和西方社會之間，在國際政治和輿論上的高度對立。而在這個階段，由于西方媒體的強大作用，以及蘇聯(lián)在中蘇關(guān)系惡化之后，在社會主義陣營與中國展開了意識形態(tài)的爭論，這個階段對外傳播的制度建設(shè)，也同樣充滿了對抗性。

比如在這個階段，盡管1954年日內(nèi)瓦會議后我國政府開始批準資本主義社會國家記者來華。1956年路透社在華設(shè)立分社，成為西方四大通訊社中第一家進駐中國的機構(gòu)。但當時美國政府對記者采取禁令，直到1957年美國政府才放開政策，準許國內(nèi)24家新聞機構(gòu)每家派駐一人到華。但到了50年代末，這個政策實際上執(zhí)行得并不好。在這種情況下，外生性因素也不允許我國對外傳播制度設(shè)計采取開放性的姿態(tài)。

在這個階段，對外傳播制度中的對抗性，同樣體現(xiàn)在主體意識的高度突出上。對外傳播往往需要強化國家的符號；其次，制度設(shè)計和制度規(guī)劃中的策略性環(huán)節(jié)比較集中，策略多以抗衡為主。在2012年以來解密的我國外交檔案中，我們經(jīng)?？梢钥吹较嚓P(guān)部門對于前方使領(lǐng)館、駐外媒體如何與西方輿論對華報道進行直接反駁的指示。這些指示匯集成一種重要的制度思想，即中國處于一個對抗性較強的情境中，必須時時對西方的批評做出反應(yīng)。

(2)1966—1976年，是中國“文化大革命”的歷史階段。在國際社會中，由于民族國家獨立解放運動、反戰(zhàn)運動帶來的國際政治的復(fù)雜變革，也給20世紀70年代帶來了多樣性。在20世紀70年代，西方世界遭遇了一次經(jīng)濟危機，歐美國家同樣面臨社會挑戰(zhàn)。同時，隨著尼克松訪華，中美關(guān)系逐漸改善并進入正?；h(huán)節(jié)。中美關(guān)系的正?；?，對于整個國際政治情境都帶來了積極的態(tài)勢。

這個階段國際政治的情境，帶有很強的解構(gòu)特征。對外傳播的制度變遷，一方面受到國內(nèi)政治局面的影響，另一方面也更加重視參與到國際政治情境的對話中去。尤其值得注意的是，這個階段在對外傳播中的輸出革命意識，使得制度設(shè)計上更加強化了政治性，減少了傳播上的專業(yè)性。由于這個時期國際政治情境的變化比較劇烈，制度設(shè)計往往也產(chǎn)生較大的起伏。因此內(nèi)外政治性的疊加，帶來制度史上較為“斷裂”的一段時期。

這時候的對外傳播制度，多數(shù)通過臨時性，或者小組式的方式進行，給外界帶來的印象，往往是政策變動調(diào)整幅度較大。外生性因素給制度帶來的往往是對內(nèi)生性因素的確認。由于“文革”中國內(nèi)制度和認同被不斷打破，因此外生的因素，也常常被選擇性地放在了制度設(shè)計中。這個時期，主要領(lǐng)導(dǎo)人、外交外事、“文革”領(lǐng)導(dǎo)小組、我國各媒體的“革委會”或者軍宣隊等，都頻繁給對外傳播的制度設(shè)計下發(fā)批示。

(3)1978年到20世紀末，中國的外生性因素是修復(fù)性的。這個階段中國開始逐漸深化改革開放，其國際政治情境也開始發(fā)生變化。尤其是我國對西方世界打開國門，西方主流媒體的記者逐漸制度性駐華并開始發(fā)揮影響力。在這個階段，國際社會的變動中主要圍繞著“冷戰(zhàn)”后期美蘇的對抗，以及“冷戰(zhàn)”體系的逐漸瓦解展開。國際政治情境在“冷戰(zhàn)”后制度重建、高科技發(fā)展，以及西方世界的話語優(yōu)勢凸顯這幾方面，產(chǎn)生了一些變化。

在這個階段，國際政治情境逐漸修復(fù)中國與外界的緊張關(guān)系。具體來說，隨著改革開放的深入，中國與全球體系的對話開始加大，中美關(guān)系進入了一個比較好的階段，同時這個時期中國與蘇聯(lián)關(guān)系逐漸正常化。這個時期的前半部分，中國的國際情境是相對比較好的。當然，在蘇聯(lián)解體之后，中國面臨一個更加具有挑戰(zhàn)性的國際情境，多個政治和安全議題反復(fù)在中國的外交事務(wù)中出現(xiàn)。但當時中國從維護國家安全、修復(fù)國家形象的角度出發(fā)，并沒有采取對抗式的政策，而是進一步調(diào)整對外政策，改善國際情境，直至21世紀初中國加入世界貿(mào)易組織。

所以，這個階段的制度設(shè)計，受到外部因素的影響較大。外生性因素一方面體現(xiàn)為外來的經(jīng)驗、觀念甚至是制度對于我國的管理變革影響。八九十年代這種影響相對集中，不僅在經(jīng)濟領(lǐng)域，也出現(xiàn)在對外傳播制度領(lǐng)域。例如全國人大新聞發(fā)布會向港澳臺記者開放，領(lǐng)導(dǎo)人出席新聞發(fā)布會或者在國事訪問期間接受國際媒體專訪等形式，都和國際政治傳播的一些觀念逐漸趨同。另一方面，對話性的傳播制度，也得益于外生性因素的建立。由于傳播渠道日漸暢通，中國記者駐外數(shù)量和外國記者駐華數(shù)量都在增加，中國更直接地獲取了國際媒體的報道和行業(yè)規(guī)范。80年代開始，我國的國際傳播研究也開始逐漸興起，以復(fù)旦大學(xué)、中國社科院新聞所、中國外文局等為代表的一批高校和科研機構(gòu)，在對外傳播的研究中開始發(fā)力。

(4)自20世紀末至今，我國的外部情境主要出現(xiàn)了第四種情境，這種情境被學(xué)者們用很多種方式進行描述，比如“妖魔化”“西方話語中心”“西強我弱的傳播格局”等，但總體上說，這是一種崛起情境。全球主要媒體都看到了中國的快速崛起，并且為這種快速崛起提供了不同的解釋。21世紀以來，尤其是2003年以來，我國的國際政治情境變得更加清晰。新興市場國家的崛起，對于國際情境產(chǎn)生了直接影響。2001年的“9·11”事件，2008年的全球金融危機，都沖擊了西方世界的話語權(quán)。在這種情境之下，中國的對外傳播制度設(shè)計，更加符合國家崛起的需要。

外生性因素在這個階段，多數(shù)時間體現(xiàn)為對中國的需求和關(guān)注的增加。尤其是在2008年金融危機之后，金磚國家、G20等概念的出現(xiàn)，都在一定程度上為中國的對外傳播制度構(gòu)建提供了概念性的平臺。對外傳播的制度不再滿足于小范圍的改動，而需要結(jié)構(gòu)性的改革。而從制度的角度來看，全流程的重新設(shè)計是這個時期的特點。一方面在重大國際活動如奧運會、世博會、主場外交中，形成了中宣部/外交部部門牽頭、外宣媒體配合、地方組織協(xié)助的機制；另一方面也從奧運會之后開始，大力推進國際傳播能力建設(shè)，打造主流媒體的海外平臺、外宣旗艦、外宣人才隊伍等機制。

同時，還應(yīng)當注意到這個階段，國際新媒體環(huán)境也深刻地影響了這個階段的對外傳播。隨著Twitter、Facebook乃至YouTube等社交媒體的興起，在社交媒體上進行對外傳播努力，也成為制度決策的重要環(huán)節(jié)。2013年以來，我國主要外宣媒體開始大力打造海外社交媒體平臺，我國部分主流媒體的Twitter賬號粉絲數(shù)量達到千萬級別。甚至在2015年，我國接受《赫芬頓郵報》派駐了一名駐華記者。這種制度化的對外傳播建設(shè)和安排，基本上是基于外生性因素實現(xiàn)的。

從對抗、解構(gòu)、修復(fù)再到崛起，盡管國際政治情境還沒有出現(xiàn)重構(gòu)的跡象，但是這些情境對于中國如何適應(yīng)國際體系，并且調(diào)整對外傳播的制度安排有很大的影響。值得一提的是，在2016年之后，這種外生性因素發(fā)生了一定的變化，直到近期中美貿(mào)易摩擦的升級，外生因素中的挑戰(zhàn)變得越來越大。

四、對外傳播制度中的漸進轉(zhuǎn)型

當然，內(nèi)部因素和外部因素的關(guān)系是非常復(fù)雜的。內(nèi)部因素能夠為外部沖擊引發(fā)的重大變革奠定基礎(chǔ)。一旦中國的國家認同明確而鞏固，那么國際政治情境的感知，就不會給對外傳播制度帶來斷裂。但一種社會體系的內(nèi)部因素演化可能產(chǎn)生重大變革的潛能，當有關(guān)各方為應(yīng)對變化的外部因素而激發(fā)出潛能，便提供了新的行為邏輯的基礎(chǔ)。

之所以產(chǎn)生這種歷史制度主義的視角，其根本原因在于對外傳播制度，既有一定的特殊性，又有很強的連續(xù)性。從根本上看，在中國對外傳播制度的發(fā)展史上，制度轉(zhuǎn)型受到的內(nèi)外共同影響是較大的。如果國內(nèi)高度強調(diào)國家認同的投射，同時又面對國際情境的對抗性，那么在1949年到1966年的十余年時間中，制度的確立和變遷，就高度依賴于自身對于認同和外部對抗的感知。比如在朝鮮戰(zhàn)爭期間，制度的對抗性比較強，外交部的解密文件顯示，我國對于駐外使館工作人員遇到敏感問題和挑釁提問應(yīng)當如何回答，都有具體的回避要求。而1956年，由于日內(nèi)瓦談判的順利進行，外生性因素出現(xiàn)好轉(zhuǎn)的跡象，內(nèi)生的國家認同也處在一個相對比較好的階段，這個年份我國對外傳播的制度創(chuàng)新就比較多。甚至當時較為敏感的空中拍攝、街頭拍攝問題，也形成了“能看就能拍”的制度開放。一些歐美記者也在這個時期申請來華。

到了“文化大革命”的十年時間中，對外傳播制度雖然也遭遇到巨大的沖擊，但是有限的傳播規(guī)則證明，內(nèi)部的意識形態(tài)爭論和外部情境的復(fù)雜化，甚至是中美關(guān)系改善的情況下，對外傳播制度就無法形成有效的體系，因而遭遇到被外交政策和意識形態(tài)重點“置換”的制度變遷。以意大利導(dǎo)演安東尼奧尼來華拍攝《中國》為例，盡管從對外傳播制度上形成了一種歡迎拍攝的姿態(tài)，但是“文革”中的意識形態(tài)壓力又使得我國對外傳播領(lǐng)域無法接受《中國》的效果。

改革開放之后，對外傳播制度所處的制度環(huán)境逐漸成熟。隨著我國國家治理法治化、治理體系現(xiàn)代化的歷史進程，對外傳播的內(nèi)生性因素也逐漸從對國家制度的單一服從，轉(zhuǎn)向?qū)倚袨楹蜕鐣袨榈娜嬲J同建設(shè)，而總體上我國的國際政治情境也相對好轉(zhuǎn)，國際社會以一種接納式的情境來看待中國的發(fā)展。在雙重影響之下，對外傳播的制度開始逐漸進入一個多元化的環(huán)境。最集中的體現(xiàn)，是受眾在制度中被強調(diào)，傳播效果的研究從觀念性轉(zhuǎn)向制度性，最終成為確定對外傳播制度的核心因素。因此，可以認為，中國的對外傳播制度，仍然是一種漸進式變遷的形態(tài)。這種漸進式的變遷，基于認同的不斷深化，以及國際政治情境的改善，總體上呈現(xiàn)出一種政治性向?qū)I(yè)性的轉(zhuǎn)變。

在這個過程中，制度變遷的模式有兩種體現(xiàn)得較為明顯。第一種模式是“置換”(displacement)，主要是推動新的規(guī)則凌駕或者并行于既有規(guī)則而引發(fā)變化(蓋伊，2011，p.82)。這一形式的變遷可能是內(nèi)生性的，通過重新發(fā)現(xiàn)或激活之前壓制或暫停的可能性；也可能是外生性的，源于外國制度的“入侵”，外國制度和實踐取代原有的制度或與本國制度融合(Streeck &Thelen，2005，p.21)。我國對外傳播制度的置換形態(tài)，主要是隨著內(nèi)生和外生兩方面變遷的出現(xiàn)，不斷從頂層開始，進行制度的置換。這種置換一方面往往體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)人通過新的對外傳播批示或者工作小組的設(shè)計，引導(dǎo)規(guī)則的變化；另一方面也體現(xiàn)在新的機構(gòu)和規(guī)則與舊有規(guī)則之間的并行。在幾個重要的歷史階段，我國的對外傳播制度，都是建立在內(nèi)生性變遷因素的基礎(chǔ)上，由于同時感知到外界的影響，而發(fā)生制度的變化。

在1981年我國頒布了含14條內(nèi)容的《中華人民共和國關(guān)于管理外國新聞機構(gòu)常駐記者的暫行規(guī)定》，在1990年國務(wù)院頒布新的《外國記者和外國常駐新聞機構(gòu)管理條例》前，駐華記者皆受此規(guī)定約束。規(guī)定中最值得注意的要求是，常駐記者的采訪活動必須要向相關(guān)部門提出申請，通過后才能進行；常駐記者在京業(yè)務(wù)活動不能超過正常報道的范圍等。由于認同的變化和情境的變化，導(dǎo)致了對外傳播制度的變遷，使得對外傳播制度的置換更加頻繁。例如在80年代初，開始出現(xiàn)新聞發(fā)言人的活動，一直到2003年年末開始構(gòu)建新聞發(fā)布制度。這個跨度達20多年的制度建立過程，伴隨著對外國記者的管理，逐漸形成了一定的置換。到了2004年之后，新聞發(fā)言人制度作為滿足記者信息需求的一種形態(tài)開始全面發(fā)力。但在1983年至2003年的20年時間中，發(fā)言人制度和其他外國記者管理制度一度并行，直到2003年之后，發(fā)言人制度開始走到前臺，外國記者管理的制度開始成為基礎(chǔ)性制度。

第二種典型情況是，在國際政治情境發(fā)生快速變動，如20世紀70年代初，80年代末等特殊的歷史階段，制度的“漂移”開始快速出現(xiàn)。所謂制度“漂移”(drift)，是指制度主義中，一旦機構(gòu)的內(nèi)在偏好發(fā)生了變化，或者是為了應(yīng)對短期的內(nèi)外生性變化而發(fā)生的變化(Streeck &Thelen,2005)。在這幾個階段中，制度都突然出現(xiàn)了斷裂或者重建。在1966—1968年的小組制時期，或者是70年代初的對外傳播功能恢復(fù)時期，還是1992年的國務(wù)院新聞辦成立，這些制度的出現(xiàn)，其實都代表了一種內(nèi)在偏好的變化，或者是應(yīng)對當時國際政治情境的特殊狀況，如中美關(guān)系正?；取ν鈧鞑ブ贫绕浦?，如果內(nèi)生性因素沒有發(fā)生根本的變化。那么制度將會長期保持穩(wěn)定，而如果內(nèi)生性因素如國家認同重點發(fā)生了變化，那么制度也會隨之發(fā)生變化。

因此，理解70年時間的對外傳播制度漸進式轉(zhuǎn)型，其實應(yīng)當理解這個制度就像是中國國家認同的鏡像，投射了中國人對自身的看法；也像是中國國際政治情境的杠桿，連接了中國外交政策和話語體系表達的變化。正如羅納德·杰普森所說：“制度是這樣一些社會模式:一旦經(jīng)過緩慢而長期的復(fù)制，它們就能夠通過相對而言的自我激活過程(self-activating process)而幸存下來?！?詹姆斯、凱瑟林，2017,p.31)在內(nèi)外生因素相互作用的情況下，我國70年的對外傳播制度總體上呈現(xiàn)出緩慢的演進過程，而同時其發(fā)展歷程也受到專業(yè)化程度的影響。皮爾森和西達·斯考切波早就認為，對“制度與過程的聯(lián)合效應(yīng)”展開推測性研究比“僅僅考察某個時間點的制度或過程”更重要(詹姆斯、凱瑟林，2017，p.33)。因此，加強對于對外傳播制度脈絡(luò)的研究，還需要更加完整的歷史進程回顧和全面反思。

本論文系2015年教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金15YJA860022“新中國對外傳播制度史研究”階段性成果。

注釋

① 參考對中國外文局前副總編輯、《對外傳播》雜志主編林良旗的口述歷史訪談，訪談中林良旗講述了對外宣傳小組建立的過程，并對朱穆之個人工作風(fēng)格進行回憶。