政府會(huì)計(jì)改革背景下事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)初探

牛秋軍 國(guó)家廣播電視總局機(jī)關(guān)服務(wù)局

一、政府會(huì)計(jì)改革背景和重要意義

以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，主要反映預(yù)算資金的收入支出和結(jié)余情況，資本性支出形成的資產(chǎn)和國(guó)家自然資源等資產(chǎn)在財(cái)務(wù)報(bào)告未能得到反映，不能反映政府資產(chǎn)管理實(shí)況和政府運(yùn)行成本。會(huì)計(jì)制度繁多沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系，各行業(yè)各單位之間會(huì)計(jì)信息可比性、參照性差，與國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和核算基礎(chǔ)不一致，與國(guó)際會(huì)計(jì)信息不具可比性。因此，黨的十八屆三中全會(huì)提出了“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告”重點(diǎn)改革任務(wù)。財(cái)政部陸續(xù)出臺(tái)了新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和會(huì)計(jì)制度，并從2019年1月1日起全面施行。通過(guò)構(gòu)建權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的統(tǒng)一科學(xué)規(guī)范的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系，建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法，適度分離政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)，全面清晰的反映政府財(cái)務(wù)信息和預(yù)算執(zhí)行信息，為開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)防控和績(jī)效監(jiān)督考核，政府財(cái)務(wù)審計(jì)公開(kāi)等提供保障。新政府會(huì)計(jì)體系能夠科學(xué)地反映行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)狀況，披露財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，核算運(yùn)行成本，客觀評(píng)價(jià)績(jī)效。引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)財(cái)務(wù)管理、內(nèi)部審計(jì)、內(nèi)控建設(shè)等管理控制體系高度重視，促成管理觀念的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)全面預(yù)算管理的實(shí)現(xiàn)，引領(lǐng)變革財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)流程，延伸會(huì)計(jì)體系、審計(jì)體系、內(nèi)控體系功能，向管理領(lǐng)域融入滲透，將業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)與財(cái)務(wù)核算密切關(guān)聯(lián)，推動(dòng)業(yè)財(cái)融合一體化發(fā)展，為政府完善綜合治理和績(jī)效信用評(píng)價(jià)創(chuàng)造良好條件。

二、政府會(huì)計(jì)改革的核心內(nèi)容

（一）實(shí)行“準(zhǔn)則+制度”會(huì)計(jì)體系

基本準(zhǔn)則確定會(huì)計(jì)要素概念和會(huì)計(jì)核算構(gòu)架，各項(xiàng)具體準(zhǔn)則規(guī)定了會(huì)計(jì)信息確認(rèn)、計(jì)量和披露等會(huì)計(jì)處理原則。應(yīng)用指南對(duì)具體準(zhǔn)則的應(yīng)用做出操作性規(guī)定。制度規(guī)定了會(huì)計(jì)核算記錄和報(bào)告科目、報(bào)表格式和編制方法。準(zhǔn)則、指南和制度等組成統(tǒng)一適用于行政事業(yè)單位的系統(tǒng)、科學(xué)、規(guī)范、協(xié)凋的政府會(huì)計(jì)制度體系，不再區(qū)分行政單位與事業(yè)單位，不再區(qū)分全額撥款單位與差額撥款單位，消除了會(huì)計(jì)信息差異，提高了會(huì)計(jì)信息的可靠性和可比性，與國(guó)際會(huì)計(jì)接軌，更好的服務(wù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）建立雙功能、雙基礎(chǔ)、雙報(bào)告的會(huì)計(jì)核算模式

政府會(huì)計(jì)由預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)構(gòu)成，二者在具體職能上相互區(qū)別、相互分離又相互銜接。政府預(yù)算會(huì)計(jì)包括預(yù)算收入、預(yù)算支出與預(yù)算結(jié)余，政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)包括資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入和費(fèi)用，各要素間相互協(xié)調(diào)。預(yù)算會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)平行記賬，預(yù)算會(huì)計(jì)實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制。同時(shí)編制決算報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告，分別反映預(yù)算編制及執(zhí)行情況和財(cái)務(wù)信息。預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表與財(cái)務(wù)報(bào)表之間存在勾稽關(guān)系，因收付實(shí)現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制不同基礎(chǔ)產(chǎn)生的盈余數(shù)與結(jié)余數(shù)差異，需要在差異調(diào)節(jié)表中反映和披露，將預(yù)算會(huì)計(jì)信息和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息進(jìn)行有效對(duì)接，揭示財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)的內(nèi)在聯(lián)系，清晰反映政府經(jīng)費(fèi)收支運(yùn)轉(zhuǎn)情況和資金資產(chǎn)管理與使用效率。預(yù)算會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)對(duì)應(yīng)銜接，資金流入對(duì)應(yīng)預(yù)算收入，資金流出對(duì)應(yīng)預(yù)算支出，有資金保障才能安排預(yù)算，所有收入和支出全部納入預(yù)算，從制度上防范虛增預(yù)算、赤字預(yù)算和內(nèi)部負(fù)債，專項(xiàng)資金挪用占用等問(wèn)題，有效管控資金使用和防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、政府會(huì)計(jì)改革為內(nèi)部審計(jì)工作帶來(lái)發(fā)展機(jī)遇

（一）有利于提高內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量

以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核心的政府會(huì)計(jì)體系，統(tǒng)一了事業(yè)單位會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，豐富了會(huì)計(jì)信息結(jié)構(gòu)，建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系，為政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)和公開(kāi)機(jī)制、政府績(jī)效管理等綜合治理實(shí)施夯實(shí)了基礎(chǔ)，為內(nèi)部審計(jì)工作的創(chuàng)新發(fā)展帶來(lái)契機(jī)。新體系推進(jìn)財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)與業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)相結(jié)合，將合同管理、基建管理、科研管理、資產(chǎn)管理、資金管理等業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)核算關(guān)聯(lián)起來(lái)，使事業(yè)單位的財(cái)務(wù)活動(dòng)和業(yè)務(wù)活動(dòng)生成標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)，財(cái)務(wù)連接業(yè)務(wù)流、資金流、信息流，依靠信息技術(shù)，多維度多角度的采集運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)信息與財(cái)務(wù)信息相整合，會(huì)計(jì)信息更加具備完整性、實(shí)時(shí)性。完整全面的會(huì)計(jì)信息，為審計(jì)規(guī)劃、審計(jì)調(diào)研、審計(jì)重點(diǎn)指引了方向，提供極具分析價(jià)值的數(shù)據(jù)資源，幫助內(nèi)部審計(jì)運(yùn)用大量信息數(shù)據(jù)了解事業(yè)單位實(shí)際情況，識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)與問(wèn)題。審計(jì)報(bào)告從管理和效益的視角，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范和管理提出有質(zhì)量可操作創(chuàng)價(jià)值的審計(jì)意見(jiàn)。

（二）有利于延伸內(nèi)部審計(jì)職能

重新審視內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)范圍和職業(yè)定位，思考內(nèi)部監(jiān)督的環(huán)境與需求。內(nèi)部審計(jì)向管理的各個(gè)領(lǐng)域滲透，充分發(fā)揮監(jiān)督、評(píng)價(jià)、完善管理的功能，適當(dāng)進(jìn)行內(nèi)審職能延伸，不僅做財(cái)務(wù)審計(jì)、責(zé)任審計(jì)，還可以開(kāi)展流程審計(jì)、業(yè)務(wù)審計(jì)、內(nèi)控審計(jì)、信息系統(tǒng)審計(jì)等等，查找內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理、運(yùn)營(yíng)效率等方面的問(wèn)題，協(xié)助各部門完善內(nèi)控流程和業(yè)務(wù)流程，從審計(jì)角度發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，從管理角度解決問(wèn)題，為事業(yè)單位完善綜合管理服務(wù)。利用會(huì)計(jì)系統(tǒng)升級(jí)做好審計(jì)信息化監(jiān)督及評(píng)價(jià)，針對(duì)存在的薄弱的、不完善的、存在風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)節(jié)，及時(shí)提出內(nèi)部審計(jì)意見(jiàn)和建議。

（三）有利于改善內(nèi)部審計(jì)環(huán)境

新政府會(huì)計(jì)體系深化了財(cái)務(wù)管理、內(nèi)部控制和內(nèi)部審計(jì)對(duì)管理控制監(jiān)管的重要意義，提升了領(lǐng)導(dǎo)層和工作人員對(duì)財(cái)務(wù)管理和內(nèi)審內(nèi)控的認(rèn)識(shí)。領(lǐng)導(dǎo)層認(rèn)識(shí)到內(nèi)部審計(jì)在管理控制、風(fēng)險(xiǎn)防控和創(chuàng)造價(jià)值諸方面發(fā)揮著重要作用，把審計(jì)部門看作戰(zhàn)略管理機(jī)構(gòu)，注重與內(nèi)部審計(jì)人員溝通并交換意見(jiàn)，賦予內(nèi)部審計(jì)權(quán)威性，激發(fā)內(nèi)審部門的主動(dòng)性和積極性，有助于內(nèi)部審計(jì)參與事業(yè)單位的管理和決策，為內(nèi)部審計(jì)開(kāi)展創(chuàng)造良好的工作環(huán)境。內(nèi)部審計(jì)嵌入業(yè)務(wù)之中，加強(qiáng)與其他部門的溝通和聯(lián)系，增進(jìn)各部門工作人員對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的理解和支持，提高他們認(rèn)知和警醒，進(jìn)一步強(qiáng)化誠(chéng)信守規(guī)的職業(yè)精神。內(nèi)部審計(jì)促進(jìn)內(nèi)部控制體系建設(shè)日趨完善，通過(guò)內(nèi)部審計(jì)進(jìn)行內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)和改進(jìn)，促進(jìn)組織治理的科學(xué)規(guī)范。

四、事業(yè)單位完善內(nèi)部審計(jì)的具體措施

（一）加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性

保證審計(jì)組織的獨(dú)立性和內(nèi)審工作的客觀性，設(shè)置專門的審計(jì)部門，切實(shí)提升內(nèi)部審計(jì)的地位和作為。將內(nèi)部審計(jì)成果作為領(lǐng)導(dǎo)決策的依據(jù)和完善管理的工具，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督、評(píng)價(jià)、控制的作用。配備專職的內(nèi)審工作人員，與其他部門避免隸屬交叉，熟知了解本單位業(yè)務(wù)活動(dòng)，建立內(nèi)部審計(jì)作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，建立內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系和控制流程，放眼業(yè)務(wù)流程和管理領(lǐng)域，以全局性的審計(jì)視角看待具體問(wèn)題，站在獨(dú)立的角度分析問(wèn)題發(fā)生的原因和動(dòng)機(jī)，提出專業(yè)性審計(jì)建議，為領(lǐng)導(dǎo)層決策提供參謀和支持。

（二）加強(qiáng)審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)

加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)人才培養(yǎng)力度，創(chuàng)造內(nèi)審人才發(fā)展空間。內(nèi)審人員要深入到業(yè)務(wù)流程中去，培養(yǎng)審計(jì)思想，真正懂得業(yè)務(wù)，能夠建立組織內(nèi)溝通和理解渠道，善于與人打交道。充分掌握信息進(jìn)行準(zhǔn)確分析和判斷，并且懂得信息技術(shù)，能打通多種信息通路，推進(jìn)信息平臺(tái)共享共建。內(nèi)部審計(jì)人員能夠堅(jiān)持原則，具有嚴(yán)格的職業(yè)操守，能夠按照審計(jì)法規(guī)制度，開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)工作，敏銳識(shí)別異常和違規(guī)現(xiàn)象。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)與政府審計(jì)聯(lián)動(dòng)

內(nèi)部審計(jì)與政府審共享資源相互借鑒和補(bǔ)充，形成審計(jì)監(jiān)督體系?？茖W(xué)整合審計(jì)人力資源，將內(nèi)部審計(jì)人才納入政府審計(jì)人才庫(kù)，開(kāi)展聯(lián)合審計(jì)和聯(lián)合培訓(xùn)，加強(qiáng)內(nèi)審人才的溝通聯(lián)系，派出本單位內(nèi)部審計(jì)人員參與政府審計(jì)項(xiàng)目，將政府審計(jì)好的經(jīng)驗(yàn)帶回來(lái)。內(nèi)部審計(jì)和政府審計(jì)經(jīng)驗(yàn)互鑒互學(xué)互通，共同提高審計(jì)專業(yè)能力。建立內(nèi)部審計(jì)和政府審計(jì)信息交換平臺(tái)，整合各單位審計(jì)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)關(guān)聯(lián)和問(wèn)題，使審計(jì)數(shù)據(jù)可以循環(huán)使用，發(fā)揮更大效能?？偨Y(jié)分享審計(jì)成果，綜合評(píng)價(jià)內(nèi)部審計(jì)工作質(zhì)量，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和制約控制的功能。

（四）建立內(nèi)部審計(jì)與內(nèi)部控制工作回路

內(nèi)部控制和內(nèi)部審計(jì)相輔相成。內(nèi)部審計(jì)服務(wù)于內(nèi)部控制，為內(nèi)部控制體系建設(shè)提供建議和意見(jiàn)。健全有效的內(nèi)部控制，為內(nèi)部審計(jì)開(kāi)展創(chuàng)造良好的工作環(huán)境，推進(jìn)提高內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量，豐富內(nèi)部審計(jì)成果，延伸內(nèi)部審計(jì)功能。發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在內(nèi)部控制完善中的作用，將審計(jì)成果轉(zhuǎn)為內(nèi)部控制改進(jìn)策略，在內(nèi)部審計(jì)與內(nèi)部控制之間形成良性工作循環(huán)，有效做好監(jiān)督、評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)管理，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)提高效率、防范風(fēng)險(xiǎn)，改善管理績(jī)效的作用。