加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的探討

趙建偉 青州市財(cái)政局

一、新政府會(huì)計(jì)制度背景

2017年10月24日，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)＜政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表＞的通知》，確定自2019年1月1日起，執(zhí)行本制度的單位，不再執(zhí)行《行政單位會(huì)計(jì)制度》、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》、《醫(yī)院會(huì)計(jì)制度》、《基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)制度》、《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》、《中小學(xué)校會(huì)計(jì)制度》、《科學(xué)事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》、《彩票機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)制度》、《地質(zhì)勘查單位會(huì)計(jì)制度》、《測(cè)繪事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》、《國(guó)有林場(chǎng)與苗圃會(huì)計(jì)制度(暫行)》、《國(guó)有建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度》等制度。

而新政府會(huì)計(jì)制度與以往不同之處主要有三點(diǎn)：首先，就是統(tǒng)一了現(xiàn)行單位的各項(xiàng)會(huì)計(jì)制度；其次，強(qiáng)化了財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的地位，明確了核算會(huì)計(jì)的職責(zé)；最后，完善了原本的報(bào)表體系和結(jié)構(gòu)。新政府會(huì)計(jì)制度的發(fā)布實(shí)施，有利于行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的結(jié)合。

二、資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有關(guān)理論概述

預(yù)算管理的目標(biāo)也帶有其鮮明的專(zhuān)業(yè)色彩，就是在反映資金使用效率與管理情況的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)資金利用的最大化，從而達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益的最大化。從微觀上來(lái)說(shuō)，這一目標(biāo)還可以細(xì)化為三個(gè)方面：首先是對(duì)信息的把控，預(yù)算管理工作人員需要向財(cái)政局國(guó)庫(kù)科反映資金的管理情況，這一觀念延續(xù)了早期預(yù)算管理理念，與受托責(zé)任觀不謀而合。但是隨著政府會(huì)計(jì)的發(fā)展，預(yù)算管理理論也出現(xiàn)了變革，于是“決策有用觀”應(yīng)運(yùn)而生了。其次，預(yù)算管理的目標(biāo)還體現(xiàn)在對(duì)信息的有效利用上，即合理地調(diào)配資金，隨著行政管理水平的不斷提升，這一特征還將更加凸顯。

首先，預(yù)算管理會(huì)受到客觀經(jīng)濟(jì)條件的制約，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展如何，會(huì)直接影響政府資產(chǎn)管理目標(biāo)的性質(zhì)與內(nèi)容，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越深，資產(chǎn)管理目標(biāo)的內(nèi)容就越豐富。在20年代初期，受戰(zhàn)亂影響，全球大多數(shù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)凋敝、物資匱乏，再加上當(dāng)時(shí)政府資產(chǎn)管理剛剛起步，因而資產(chǎn)管理的目標(biāo)主要定在固定資產(chǎn)管理上，以降低成本來(lái)增加政府效益。然而到了20世紀(jì)中期以后，世界總體進(jìn)入和平發(fā)展階段，各國(guó)經(jīng)濟(jì)得到快速的恢復(fù)，再加上科技的進(jìn)步、會(huì)計(jì)理論的完善，資產(chǎn)管理目標(biāo)向更深層次進(jìn)化。除此之外，經(jīng)濟(jì)體制也是資產(chǎn)管理目標(biāo)的一大制約因素。經(jīng)濟(jì)體制的影響力主要源于政府的政策干預(yù)，以我國(guó)為例，過(guò)去我國(guó)實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府多以執(zhí)行國(guó)家指令為主，自主性很有限，即使參與管理，也大多數(shù)集中于生產(chǎn)加工領(lǐng)域。在當(dāng)時(shí)，“預(yù)算管理”一詞在我國(guó)還鮮少有人提及，而實(shí)際的管理措施主要是輔助國(guó)家政策的實(shí)施，起到一個(gè)上傳下達(dá)和監(jiān)督的作用。如今，隨著改革開(kāi)放的不斷深入，預(yù)算管理的發(fā)展日新月異，預(yù)算管理的目標(biāo)也向多元化、深層次發(fā)展。

三、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理在過(guò)去的發(fā)展情況

（一）對(duì)實(shí)有資產(chǎn)的反映程度不夠

在行政事業(yè)單位進(jìn)行無(wú)形資產(chǎn)和固定資產(chǎn)的核算時(shí)，往往會(huì)選擇不對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行折扣處理，這一舉措造成的后果是，固定資產(chǎn)在實(shí)際使用過(guò)程中不斷磨損、消耗，其公允價(jià)值不斷降低，但是這一過(guò)程卻在賬目上幾乎沒(méi)有任何體現(xiàn)，因而無(wú)法反映單位實(shí)有資產(chǎn)的真實(shí)情況。

（二）在單位成本的預(yù)算和運(yùn)行成本上預(yù)估不足，影響了單位的績(jī)效評(píng)價(jià)

在以往的會(huì)計(jì)制度下，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理較為寬松，這就給了一些“好大喜功”的政府官員以可乘之機(jī)，在地方上大興土木，亂修亂建，導(dǎo)致財(cái)政出現(xiàn)大數(shù)額的赤字，最后還需要政府撥款來(lái)填平。此外，由于單位采取的大多是收付實(shí)現(xiàn)制，收入和費(fèi)用的支出以實(shí)際發(fā)生時(shí)間為準(zhǔn)，這一舉措帶來(lái)的收付記賬時(shí)間差，會(huì)影響單位的成本管理工作，不利于單位的績(jī)效評(píng)價(jià)。

（三）財(cái)務(wù)核算能力不足

過(guò)去的財(cái)務(wù)管理方式受原有的會(huì)計(jì)制度影響，因而沒(méi)有統(tǒng)一單位內(nèi)部的各類(lèi)會(huì)計(jì)核算標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致了會(huì)計(jì)核算工作的混亂。此外，原有的會(huì)計(jì)制度也無(wú)法很好地滿(mǎn)足單位的財(cái)務(wù)核算需要，往往使單位的核算工作處于捉襟見(jiàn)肘的尷尬境地，由于原有的制度對(duì)財(cái)務(wù)人員的要求并不高，也在一定程度上放大了這一消極影響，導(dǎo)致了會(huì)計(jì)核算效率的低下。

（四）內(nèi)部控制工作不到位

內(nèi)部控制，通俗一點(diǎn)來(lái)說(shuō)就是單位對(duì)自身展開(kāi)的“監(jiān)督”，是財(cái)務(wù)安全性的必要保證。對(duì)于行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，內(nèi)部控制是我國(guó)實(shí)施廉政建設(shè)的重要手段，內(nèi)部控制的水平直接關(guān)系到單位財(cái)務(wù)的公開(kāi)性與透明性。在原有的會(huì)計(jì)制度下，內(nèi)部控制的效率還有待提升。

（五）缺乏統(tǒng)一的會(huì)計(jì)核算標(biāo)準(zhǔn)

會(huì)計(jì)核算標(biāo)準(zhǔn)是否統(tǒng)一，是單位財(cái)務(wù)管理工作是否能夠有序進(jìn)行的重要指標(biāo)，而在新政府會(huì)計(jì)制度出臺(tái)以前，我國(guó)行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上還是比較混亂的，由于標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，單位的財(cái)務(wù)管理工作也遇到了不小的麻煩。

四、將行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的實(shí)踐

（一）準(zhǔn)確反映實(shí)有資產(chǎn)情況

在會(huì)計(jì)制度的改革下，政府革新了原有的固定資產(chǎn)核算方式，對(duì)固定資產(chǎn)的折舊進(jìn)行及時(shí)的賬目標(biāo)注，對(duì)于無(wú)形資產(chǎn)的客觀損耗，也會(huì)在賬目中有所體現(xiàn)。但最關(guān)鍵的并不是實(shí)有資產(chǎn)管理在賬目中的新變化，而是國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理，在林場(chǎng)、礦山，湖泊、水源地等自然資金的管理上采取了更加嚴(yán)格的清點(diǎn)、核算制度，以最大程度地減少?lài)?guó)有資金的浪費(fèi)，保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，助力于可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。為了轉(zhuǎn)變以往粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和資金開(kāi)發(fā)方式，首先就是要從有關(guān)資金的管理上入手。對(duì)待國(guó)有設(shè)備、儀器等資產(chǎn)，新政府會(huì)計(jì)制度也給出了相當(dāng)明確的核算管理方法，避免設(shè)備的亂買(mǎi)亂用，甚至是報(bào)廢棄用。另外，廢舊的設(shè)備不能隨意進(jìn)行轉(zhuǎn)賣(mài)，而是要送至專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行處理，保障了資產(chǎn)管理的規(guī)范性。

（二）強(qiáng)化單位的預(yù)算管理效能

由于經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，各單位面臨的財(cái)務(wù)環(huán)境也是不一樣的，因此新政府會(huì)計(jì)制度在預(yù)算管理上進(jìn)行了進(jìn)一步的強(qiáng)化，可謂是“松緊結(jié)合，寬嚴(yán)相濟(jì)”。對(duì)于一些連年出現(xiàn)財(cái)政赤字的單位，新制度規(guī)定，要派專(zhuān)業(yè)會(huì)計(jì)人員對(duì)其賬目進(jìn)行詳細(xì)核算，如果費(fèi)用支出明顯不合理，那么就要對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)查，徹底阻斷挪用公款的不法之路；如果的確是建設(shè)需要導(dǎo)致入不敷出，那么國(guó)家應(yīng)該考慮適當(dāng)增加其財(cái)政撥款。在新政府會(huì)計(jì)制度下，各單位都會(huì)對(duì)自身的財(cái)務(wù)預(yù)算情況有一個(gè)更加準(zhǔn)確的估計(jì)。

（三）加強(qiáng)單位的財(cái)務(wù)核算能力

新的政府會(huì)計(jì)制度首創(chuàng)了“雙分錄”的記賬方式，能夠幫助行政事業(yè)單位對(duì)本單位的財(cái)務(wù)工作進(jìn)行更加詳細(xì)的劃分，從而提升財(cái)務(wù)管理的效率。此外，新制度也對(duì)有關(guān)單位的財(cái)務(wù)人員提出了更高的要求，財(cái)務(wù)人員必須加強(qiáng)自身的技能培訓(xùn)，并時(shí)刻更新自身的專(zhuān)業(yè)知識(shí)體系，才能夠達(dá)到新會(huì)計(jì)制度對(duì)單位財(cái)務(wù)管理工作的要求。因此，這一規(guī)定在另一個(gè)層面上推動(dòng)了單位財(cái)務(wù)核算能力的提高。

（四）提升單位內(nèi)部控制水平

前文已經(jīng)提到過(guò)，內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位廉政建設(shè)的試金石，是國(guó)有資金、資產(chǎn)安全性的“防火墻”。由于以往會(huì)計(jì)制度的寬松性，行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制方面的效果并不佳，很多時(shí)候都需要考外部的機(jī)構(gòu)來(lái)輔助進(jìn)行。更嚴(yán)重的情況是，在貪污腐敗事件被揭露時(shí)，往往是由其他單位，例如檢察院、紀(jì)委等監(jiān)察機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行披露，而單位的內(nèi)部控制制度則形同虛設(shè)。在新政府會(huì)計(jì)制度下，單位的內(nèi)部控制有了更規(guī)范的依據(jù)和更加強(qiáng)有力的手段，因此可以反過(guò)來(lái)敦促單位進(jìn)行更加有效的財(cái)務(wù)管理工作，將貪污腐敗的勢(shì)頭遏制并抹殺在單位內(nèi)部，從而促進(jìn)政府廉政建設(shè)水平的提高，提升政府在民眾心目中的形象。

（五）提供統(tǒng)一、規(guī)范的會(huì)計(jì)核算標(biāo)準(zhǔn)

會(huì)計(jì)核算標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作井然有序的重要保證。新政府會(huì)計(jì)制度相比傳統(tǒng)會(huì)計(jì)制度，其重大突破之一就在于為單位提供了統(tǒng)一且規(guī)范的會(huì)計(jì)核算標(biāo)準(zhǔn)，從而給單位的財(cái)務(wù)管理工作確立了一套辦事規(guī)則，這樣才能使財(cái)務(wù)管理真正走上正常的運(yùn)行軌道。在以往，會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的無(wú)序不近體現(xiàn)在單位內(nèi)部，還體現(xiàn)在單位與單位之間，單位內(nèi)部的標(biāo)準(zhǔn)不一會(huì)給單位的財(cái)務(wù)管理工作帶來(lái)混亂，而單位之間的核算標(biāo)準(zhǔn)差異會(huì)給政府的日常工作帶來(lái)極大的不便，因此，可以說(shuō)，新政府會(huì)計(jì)制度的規(guī)定是具有遠(yuǎn)瞻性、實(shí)用性的。

（六）運(yùn)用技巧完成各類(lèi)資產(chǎn)的折舊計(jì)算

根據(jù)資產(chǎn)類(lèi)型的不同，所適用的折舊方法也是不同的，因此，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員在進(jìn)行資產(chǎn)管理時(shí)，可以事先考慮到這一點(diǎn)，并對(duì)原先的折舊方法進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。例如，對(duì)于固定資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)應(yīng)該分別使用怎樣的折舊計(jì)算方法，固定資產(chǎn)應(yīng)使用直線折舊法還是雙倍余額遞減法或是加速折舊法，在固定資產(chǎn)報(bào)廢時(shí)又該進(jìn)行怎樣的賬務(wù)處理?？偠灾?，有許多的籌劃技巧可以幫助政府財(cái)務(wù)人員合理地管理各項(xiàng)資產(chǎn)，關(guān)鍵在于對(duì)政策的了解程度以及財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平。

（七）結(jié)合稅收政策調(diào)整稅收理念

要做好財(cái)務(wù)管理工作，首先，就需要深入了解經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的有關(guān)內(nèi)容，召開(kāi)相關(guān)的會(huì)議，明確工作的中心思想，以及在理念上采取重大轉(zhuǎn)變的決心；其次，政府要敦促內(nèi)部的財(cái)務(wù)人員抓緊學(xué)習(xí)會(huì)計(jì)改革后的納稅條款，以全新的理念來(lái)看待稅收這項(xiàng)工作，并且要開(kāi)展定期學(xué)習(xí)，時(shí)刻了解國(guó)家稅收政策的動(dòng)態(tài)，以便根據(jù)這些變化及時(shí)做出反應(yīng)，然后進(jìn)行相應(yīng)的理念調(diào)整，以此來(lái)適應(yīng)單位的納稅工作。要想為經(jīng)濟(jì)發(fā)展卸下重?fù)?dān)，給財(cái)務(wù)工作減輕壓力，更重要的是減輕財(cái)務(wù)管理人員工作上的壓力。那么這一目標(biāo)就可以借助政策的力量，通過(guò)關(guān)聯(lián)交易來(lái)實(shí)現(xiàn)。

（八）依托關(guān)聯(lián)交易降低財(cái)務(wù)管理壓力

財(cái)務(wù)工作人員的壓力，一部分來(lái)自管理層的期望，一部分來(lái)自業(yè)務(wù)量的繁重，還有一部分來(lái)自自身。要想為財(cái)務(wù)管理人員卸下重?fù)?dān)，減輕壓力，不僅需要管理層確立合理的期望值，更重要的是減輕財(cái)務(wù)管理人員工作上的壓力。那么這一目標(biāo)就可以借助關(guān)聯(lián)交易來(lái)實(shí)現(xiàn)。政府單位有許多存在著上下游生產(chǎn)關(guān)系的合作伙伴，在進(jìn)行交易時(shí)，政府可以通過(guò)關(guān)聯(lián)交易方出示的憑證來(lái)減少財(cái)務(wù)人員的工作量，換一種說(shuō)法就是，政府可以借助關(guān)聯(lián)交易來(lái)去除上一環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)接的資金業(yè)務(wù)以及下一環(huán)節(jié)需要提交的資金業(yè)務(wù)，只專(zhuān)注于本單位這一環(huán)節(jié)的資產(chǎn)管理和預(yù)算管理。

（九）豐富預(yù)算管理和資產(chǎn)管理的方式

與以往單一的財(cái)務(wù)管理方式不同，在新的會(huì)計(jì)政策下，政府的財(cái)務(wù)管理有了更大的發(fā)揮空間，因此應(yīng)該采用更加多元化的處理方式。多元化可以是內(nèi)容的多元，也可以是形式的多元。在內(nèi)容上，可以通過(guò)改變采購(gòu)數(shù)量及種類(lèi)來(lái)合理節(jié)約單位開(kāi)支；在形式上，既可以采用書(shū)面報(bào)告或?qū)嵉卣{(diào)查的形式，也可以采用網(wǎng)絡(luò)信息化處理的方式。值得注意的是，在信息化時(shí)代，會(huì)計(jì)電算化可以成為財(cái)務(wù)工作人員的有力工具，還可以利用計(jì)算機(jī)創(chuàng)造出更多全新的預(yù)算管理和資產(chǎn)管理方式。不管財(cái)務(wù)管理的方式怎樣多變，其最終目的都是幫助政府提高行政效能，將群眾利益最大化，無(wú)論哪種資產(chǎn)管理和預(yù)算管理方式，都必須在合理、合法、合規(guī)的條件下進(jìn)行，這樣才符合財(cái)務(wù)管理的本來(lái)意義。

五、結(jié)語(yǔ)

在新政府會(huì)計(jì)制度下，行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理工作有了統(tǒng)一的核算標(biāo)準(zhǔn)，核算能力得到提高，預(yù)算管理效能得到加強(qiáng)，內(nèi)部控制水平也顯著提升，更重要的是，國(guó)有資產(chǎn)的安全性也得到保障。時(shí)代是不斷變化發(fā)展的，但實(shí)踐始終證明，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，而做好行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理工作，就是在為國(guó)家的建設(shè)夯實(shí)基礎(chǔ)。