新經(jīng)濟(jì)條件下“多規(guī)合一”的法律規(guī)制問題研究

樊 裕

(中央黨校(國家行政學(xué)院) 政法部，北京 100089)

1 引 言

1949年新中國成立以后,仿照蘇聯(lián)模式建立起了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,政府管理領(lǐng)域采取“大政府、小社會”的模式,各部門從履行自身管理職能的角度入手組織編制了不同類型的規(guī)劃,我國規(guī)劃領(lǐng)域呈現(xiàn)出“多規(guī)并立”的局面。不可否認(rèn),經(jīng)過中華人民共和國成立后特別是改革開放40年來的探索實(shí)踐,我國各項(xiàng)規(guī)劃工作取得了巨大成就,在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中譜寫了光輝的篇章。但是,必須清醒地認(rèn)識到,在“多規(guī)并立”的格局下,現(xiàn)行規(guī)劃體系的弊端日益顯現(xiàn),已經(jīng)出現(xiàn)了從“量變”引起“質(zhì)變”的危險(xiǎn)趨勢。如何防范“多規(guī)”之利向“多規(guī)”之弊逆轉(zhuǎn)已成為擺在我國規(guī)劃決策者面前的一道亟待解決的難題。

2 我國現(xiàn)行規(guī)劃體系存在的主要問題

目前我國由政府出臺的規(guī)劃類型有80余種,其中法定規(guī)劃有20余種,[1]較為重要的有國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等。為了研究方便,文章將以上述四種規(guī)劃作為研究對象。通過研究發(fā)現(xiàn),我國現(xiàn)行規(guī)劃體系主要存在以下問題。

2.1 規(guī)劃法制化建設(shè)滯后,規(guī)劃實(shí)施缺乏法制保障

首先,我國規(guī)劃法規(guī)體系尚不完善。不同類型的規(guī)劃編制所依據(jù)的法規(guī)體系存在較大差異。國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃依據(jù)《憲法》編制,但是在該領(lǐng)域缺少基本法為其提供法律依據(jù),配套法和相關(guān)法也處于缺位狀態(tài),法規(guī)體系尚未健全。[2]城鄉(xiāng)規(guī)劃依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》編制,此外在該領(lǐng)域我國還頒布了一系列法規(guī)規(guī)章與之相配套。相對而言,城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系較為完善。土地利用總體規(guī)劃依據(jù)《土地管理法》編制,在該領(lǐng)域同樣有相關(guān)的法規(guī)規(guī)章與之相配套。整體而言,土地利用總體規(guī)劃法規(guī)體系也較為完善。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》編制,除此之外，直接涉及環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的法規(guī)規(guī)章數(shù)量很少,環(huán)境保護(hù)規(guī)劃缺乏完善的法規(guī)體系。綜上所述,我國目前尚未形成統(tǒng)一、完善的規(guī)劃法規(guī)體系。就具體規(guī)劃而言,除了城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃以外,國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的法制建設(shè)進(jìn)程仍較為落后。

其次,我國規(guī)劃法律關(guān)系模糊不清。根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定,城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制。由此可知，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃在我國現(xiàn)行規(guī)劃體系中居于核心地位,具有最高的權(quán)威性和政策性。然而就城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃而言,三類規(guī)劃的法律地位相同,這也就造成了當(dāng)不同規(guī)劃之間出現(xiàn)沖突時(shí)無法從法律層面解決誰服從誰的問題。上述法律對于不同規(guī)劃之間的關(guān)系多采用“相銜接”這樣的詞匯描述,然而具體該如何銜接卻未做說明,導(dǎo)致在很多情況下有關(guān)部門往往空有銜接的意愿但無銜接的具體措施,使得規(guī)劃矛盾難以協(xié)調(diào)。

2.2 現(xiàn)行規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)復(fù)雜,縱向、橫向問題突出

我國現(xiàn)行規(guī)劃體系可以描述為一個(gè)由縱向規(guī)劃層級和橫向規(guī)劃類型交織而成的“條塊分割”的規(guī)劃網(wǎng)絡(luò),導(dǎo)致實(shí)踐中大量問題的產(chǎn)生,可以用“上下不銜接,左右有沖突”來概括。[3]

從縱向上看,一方面,我國規(guī)劃層級間關(guān)系不盡合理。理論上講,不同層級規(guī)劃之間應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出明顯的差異性,上級規(guī)劃側(cè)重于戰(zhàn)略性、政策性而下級規(guī)劃側(cè)重于可操作性、適應(yīng)性。但是目前卻存在著上級規(guī)劃戰(zhàn)略性、政策性不足而下級規(guī)劃簡單模仿上級規(guī)劃導(dǎo)致操作性、適應(yīng)性不強(qiáng)的問題。[4]另一方面,不同層級政府之間的利益沖突會影響到規(guī)劃的實(shí)施。當(dāng)自身利益達(dá)到一定程度足以沖破政府行為規(guī)范約束的時(shí)候,下級政府就會不顧上級政府規(guī)劃而追求自身利益進(jìn)而出現(xiàn)“政策執(zhí)行失真”的現(xiàn)象。[5]所謂“政策執(zhí)行失真”是指公共政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)與政策內(nèi)容不符、偏離政策目標(biāo)、違背政策精神的現(xiàn)象。[6]

從橫向上看,長期以來各部門圍繞各自職責(zé)和管理權(quán)限從事規(guī)劃的編制和實(shí)施。雖然部門分工是專業(yè)化的客觀要求,但是各部門從自身利益出發(fā)爭相編制“自己部門的規(guī)劃”容易因?yàn)槿狈贤▍f(xié)調(diào)而誘發(fā)“孤島現(xiàn)象”。所謂“孤島現(xiàn)象”是指政府機(jī)構(gòu)間在職能、資源、信息、利益等方面因?yàn)椴荒軡M足多元組織主體充分整合、及時(shí)交流、高效利用的一種狀態(tài)。[6]

2.3 規(guī)劃決策缺少公眾參與,規(guī)劃科學(xué)性、民主性不足

首先,我國公眾參與限制性因素較多。從主觀方面看,由于我國由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式向新興的市場經(jīng)濟(jì)體制過渡的時(shí)間較短,公眾的民主意識普遍不高,導(dǎo)致參與規(guī)劃主要是出于個(gè)人興趣而非社會責(zé)任感。除非某一規(guī)劃涉及公民的切身利益,否則很難想象一個(gè)人會為了與自己毫無利害關(guān)系的規(guī)劃而“發(fā)聲”。從客觀方面看,各項(xiàng)規(guī)劃的專業(yè)色彩濃厚而公眾由于缺乏專業(yè)知識難以參與到規(guī)劃的編制過程中。若要提高公眾的參與程度,當(dāng)務(wù)之急是向公眾普及相關(guān)專業(yè)知識使其具備參與規(guī)劃編制的能力。這項(xiàng)工作需要政府部門提供充足的資金支持,對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言無疑是一筆不小的開支。

其次,我國公眾參與缺乏法律保障。目前我國尚無明確的法律規(guī)定保障公民參與規(guī)劃的權(quán)利。法律規(guī)定上的缺失使得公眾參與成為各項(xiàng)規(guī)劃編制過程中的“備選項(xiàng)”而非“必選項(xiàng)”,不僅造成公眾的合法權(quán)益得不到法律保障,一定程度上也影響了規(guī)劃的科學(xué)性與民主性。反觀國外,以英國為例,1990年頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》規(guī)定每一種類型的開發(fā)規(guī)劃從編制、公布、審批到訴訟的程序都有法定的公眾參與內(nèi)容,公眾參與因此被視作英國規(guī)劃法規(guī)體系的“骨架”。[7]

2.4 權(quán)責(zé)不對等造成規(guī)劃權(quán)力濫用與規(guī)劃責(zé)任缺失

首先,現(xiàn)有法律法規(guī)內(nèi)容不完善。我國相關(guān)法律法規(guī)對政府部門權(quán)力的規(guī)定常常采用高度概括的方式,造成了政府部門權(quán)力內(nèi)容模糊不清、權(quán)力邊界相互交叉,進(jìn)而為政府部門隨意擴(kuò)張權(quán)力提供了可乘之機(jī)。由于實(shí)踐中政府部門掌握了權(quán)力就等同于獲得了利益,因而各部門爭權(quán)現(xiàn)象屢見不鮮,不僅造成了部門之間關(guān)系的緊張,更影響了日常工作的開展。相較于高度概括的政府部門權(quán)力的規(guī)定,相關(guān)法律法規(guī)對政府部門責(zé)任的規(guī)定不僅更為模糊,很多情況下甚至是缺失的,這就造成了現(xiàn)實(shí)中“有權(quán)無責(zé)”的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生,導(dǎo)致規(guī)劃權(quán)力成為各部門競相爭奪的焦點(diǎn)。

其次,規(guī)劃權(quán)力缺乏有效監(jiān)督。規(guī)劃權(quán)力的行使需要來自上級、同級部門以及公眾的監(jiān)督。而就目前情況來看,我國規(guī)劃領(lǐng)域存在著上級監(jiān)督虛化、同級監(jiān)督弱化、公眾監(jiān)督缺失等問題。第一,我國上下級行政機(jī)關(guān)之間是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)主要集中在宏觀方面,對于規(guī)劃編制這樣的具體事務(wù)則關(guān)注較少,這也就造成了上級監(jiān)督虛化,往往流于形式而無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。第二,長期以來各部門將編制規(guī)劃的權(quán)力看成自己的“一畝三分地”,往往不允許其他部門“指手畫腳”。而由于各個(gè)部門之間并不存在隸屬關(guān)系,“互不買賬”造成同級監(jiān)督弱化,無法避免各自為政的現(xiàn)象發(fā)生。第三,由于現(xiàn)行法律未就規(guī)劃編制過程中的公眾參與做出明確規(guī)定,導(dǎo)致各個(gè)部門編制規(guī)劃時(shí)缺乏透明度以及公眾缺少參與規(guī)劃的途徑和機(jī)會。再加上公眾專業(yè)知識匱乏,無法對規(guī)劃編制發(fā)揮監(jiān)督作用造成了規(guī)劃領(lǐng)域公眾監(jiān)督的缺失。

3 “多規(guī)合一”方案的提出與發(fā)展

鑒于我國現(xiàn)行規(guī)劃體系存在的嚴(yán)重問題,“多規(guī)合一”作為解決問題的有效途徑一經(jīng)提出便受到越來越多人的關(guān)注。所謂“多規(guī)合一”是指推動國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃的相互融合,通過將多個(gè)規(guī)劃統(tǒng)一到一張可以明確邊界線的圖紙上,實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖,解決多個(gè)規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問題。[8]縱觀“多規(guī)合一”探索實(shí)踐歷程,按照探索內(nèi)容和規(guī)模的不同,大致可以分為早期探索期(2004年之前)、自發(fā)實(shí)踐期(2005—2012年)、國家推動期(2013年至今)三個(gè)階段。[9]在早期探索期,國家發(fā)展改革委于2004年在江蘇省蘇州市、福建省安溪縣、廣西壯族自治區(qū)欽州市、四川省宜賓市、浙江省寧波市和遼寧省莊河市等6個(gè)地區(qū)開展基于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃合一的試點(diǎn)工作。但是由于缺乏相關(guān)保障,試點(diǎn)工作未能取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,也未能形成一套在全國范圍內(nèi)可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。在自發(fā)實(shí)踐期,相繼出現(xiàn)了以浙江省、上海市、武漢市為代表的“兩規(guī)合一”,以廣州市、太原市為代表的“三規(guī)合一”,以重慶市為代表的“四規(guī)合一”和以北京市為代表的“五規(guī)合一”等一系列改革。這一時(shí)期的改革是在現(xiàn)有規(guī)劃體系日益混亂的狀態(tài)下各地自發(fā)開展的規(guī)劃體系改良活動,在探索過程中積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。在國家推動期,一系列重要會議的召開和相關(guān)文件的出臺為“多規(guī)合一”在各地的推廣打下了基礎(chǔ),“多規(guī)合一”的發(fā)展進(jìn)入了新的階段。隨著試點(diǎn)工作的推廣,“多規(guī)合一”改革的缺陷隨之暴露出來。對此,筆者建議從法學(xué)視角對“多規(guī)合一”改革進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)制。

4 完善“多規(guī)合一”的法律機(jī)制

4.1 加快規(guī)劃法制化建設(shè),建立科學(xué)的規(guī)劃法律體系

現(xiàn)代國家普遍通過立法賦予規(guī)劃充分的權(quán)力或者以立法的方式制定規(guī)劃,因此規(guī)劃制定的過程也被看作“準(zhǔn)立法”的過程。以德國為例,各級政府依據(jù)規(guī)劃法律規(guī)定的職責(zé)按照法定程序編制和實(shí)施規(guī)劃。[10]反觀我國,規(guī)劃工作尚未進(jìn)入成熟的法制化軌道,因此當(dāng)務(wù)之急是加快規(guī)劃法制化建設(shè),建立科學(xué)的規(guī)劃法律體系。

當(dāng)前的“多規(guī)合一”工作仍是一種基于國土空間的協(xié)調(diào)工作,沒有上位法的支撐,“多規(guī)合一”成果的編制、管理與實(shí)施仍面臨法理基礎(chǔ)的困惑。[11]《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》要求強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用,這就需要加強(qiáng)國土空間規(guī)劃的立法工作。在現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》《環(huán)境保護(hù)法》等法律的基礎(chǔ)上,加快制定規(guī)劃主干法——《空間規(guī)劃法》,作為統(tǒng)一的空間規(guī)劃編制實(shí)施的基本法律,理順各類規(guī)劃之間關(guān)系,指導(dǎo)空間規(guī)劃工作。在制定《空間規(guī)劃法》的同時(shí),配套相關(guān)行政法規(guī)以增強(qiáng)其可操作性。由于我國地域遼闊、各地區(qū)差異較大、區(qū)域發(fā)展很不平衡,在遵守國家法律法規(guī)的前提下,地方可以因地制宜制定相應(yīng)的空間規(guī)劃地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章,形成從中央到地方配套銜接的空間規(guī)劃法律保障體系。

此外,應(yīng)組織修訂《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》《環(huán)境保護(hù)法》等法律,使之與《空間規(guī)劃法》在相關(guān)內(nèi)容上協(xié)調(diào)一致,更好地發(fā)揮各項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)有的作用。

4.2 理順不同層級、類型規(guī)劃間關(guān)系,建立規(guī)劃沖突的調(diào)諧機(jī)制

鑒于規(guī)劃的“準(zhǔn)立法”性質(zhì),在處理不同層級規(guī)劃間的關(guān)系時(shí)可以參考上位法與下位法間關(guān)系的原理。上位法與下位法的概念源自《立法法》,《立法法》確立了上位法優(yōu)于下位法適用的規(guī)則。而如果下位法的制定是根據(jù)上位法的授權(quán)或者下位法是對上位法的實(shí)施性規(guī)定且沒有違反上位法的內(nèi)容則會出現(xiàn)上位法優(yōu)于下位法適用規(guī)則的例外——下位法優(yōu)于上位法適用。其理論根據(jù)在于以上位法為依據(jù)制定的下位法,是為實(shí)施上位法應(yīng)運(yùn)而生的,是上位法內(nèi)容與精神的具體化,比前者更具有明確性、可操作性和可預(yù)見性。優(yōu)先適用上位法將使得下位法的制定毫無意義。[12]就不同層級規(guī)劃之間的關(guān)系而言,上位規(guī)劃對下位規(guī)劃具有拘束力,是下位規(guī)劃的依據(jù)和基礎(chǔ)。下位規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合上位規(guī)劃的設(shè)計(jì),是上位規(guī)劃的執(zhí)行和延伸。雖然不同層級規(guī)劃間的關(guān)系并不能完全等同于上位法與下位法間的關(guān)系,但是對于上位規(guī)劃的內(nèi)容特別是其中的強(qiáng)制性內(nèi)容下位規(guī)劃不得違反。如果下位規(guī)劃與上位規(guī)劃在某些強(qiáng)制性內(nèi)容上相抵觸,下位規(guī)劃必須做出相應(yīng)的調(diào)整,否則就要承擔(dān)因抵觸上位規(guī)劃所造成的不利后果。而與此同時(shí),相對于上位規(guī)劃而言,下位規(guī)劃要保持足夠的獨(dú)立性和自主性,上位規(guī)劃要避免對下位規(guī)劃的過度干預(yù),為下位規(guī)劃留下一定的空間。因此,在不與上位規(guī)劃相抵觸的情況下,下位規(guī)劃可以自由適用。這可以看成上位規(guī)劃優(yōu)于下位規(guī)劃的例外。為了確保上位規(guī)劃優(yōu)于下位規(guī)劃適用,應(yīng)當(dāng)建立完善的規(guī)劃備案審查制度。參照規(guī)范性文件的備案審查制度,鑒于規(guī)劃編制工作的專業(yè)性,筆者建議由上級行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使備案權(quán)。我國備案機(jī)關(guān)的審查方式分為主動審查和被動審查兩種。主動審查由有關(guān)部門依職權(quán)啟動,其優(yōu)勢在于審查程序具有強(qiáng)制性,審查內(nèi)容較為全面。但是主動審查也存在著審查數(shù)量和審查效果難以平衡以及審查程度相對有限等缺點(diǎn)。因此應(yīng)當(dāng)由審查機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況事先確定并公布主動審查的規(guī)劃類型,在此基礎(chǔ)上對其進(jìn)行深入審查。被動審查由有關(guān)部門依申請啟動,其優(yōu)勢在于因涉及直接或間接的利害關(guān)系主體對個(gè)別條文提出的某些具體的異議而具有更強(qiáng)的針對性,因此可以作為主要的審查方式。建立規(guī)劃備案審查制度后還需要相應(yīng)的反饋機(jī)制和問責(zé)機(jī)制保障其運(yùn)行。就反饋機(jī)制而言,備案審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布規(guī)劃審查的結(jié)果,這無疑將提高規(guī)劃備案審查工作的透明度。就問責(zé)機(jī)制而言,目前立法層面尚無對于違反報(bào)備義務(wù)的問責(zé)機(jī)制,而相關(guān)法規(guī)規(guī)章的規(guī)定并不統(tǒng)一。因此一方面應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對報(bào)備行為的管理,另一方面則應(yīng)當(dāng)提高相關(guān)主體對報(bào)備行為的認(rèn)識,督促其按要求及時(shí)履行好報(bào)備義務(wù)。

在處理不同類型規(guī)劃間的關(guān)系時(shí)可以通過整合規(guī)劃編制管理職能、加強(qiáng)規(guī)劃編制前的評估和規(guī)劃編制過程中的溝通協(xié)調(diào)消除潛在沖突。《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》將原屬于住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃以及原國土資源部的土地利用規(guī)劃等空間規(guī)劃編制管理職能進(jìn)行整合,劃給新組建的自然資源部,由其負(fù)責(zé)建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施。這樣就減少了規(guī)劃編制部門,降低了不同部門之間因?yàn)橐?guī)劃編制發(fā)生潛在沖突的風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)劃編制前的評估工作應(yīng)當(dāng)由規(guī)劃編制部門負(fù)責(zé)牽頭,同時(shí)邀請其他有關(guān)部門共同參與。評估可以采用聽證會、論證會、座談會等多種形式確保有關(guān)各方充分交換意見。評估內(nèi)容涉及相關(guān)規(guī)劃的合法性及合理性等問題。通過開展評估工作不僅可以使有關(guān)各方對規(guī)劃內(nèi)容達(dá)成一致意見,更可以避免因?yàn)椴煌块T間各自為政造成的規(guī)劃沖突。在規(guī)劃編制過程中,由于各個(gè)部門的法律地位大致相同,就同一事項(xiàng)的不同規(guī)定容易誘發(fā)不同規(guī)劃間的沖突。為了防止或解決潛在的沖突更應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)部門間的溝通協(xié)調(diào),消除意見分歧并就有關(guān)規(guī)劃的內(nèi)容達(dá)成共識。對此可以通過確立規(guī)劃信息的通報(bào)和共享機(jī)制、聽取意見機(jī)制、共同對話機(jī)制等制度實(shí)現(xiàn)有效的溝通協(xié)調(diào)。[13]

4.3 加強(qiáng)規(guī)劃信息公開,提高規(guī)劃決策公眾參與程度

根據(jù)《政府信息公開條例》,所謂“政府信息”是指“行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的,以一定形式記錄、保存的信息”。就規(guī)劃而言,有關(guān)部門依據(jù)相關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定從履行自身職責(zé)的角度入手編制的各項(xiàng)規(guī)劃符合《政府信息公開條例》第2條對政府信息的定義,因此應(yīng)當(dāng)受其調(diào)整并根據(jù)第6條的規(guī)定“及時(shí)、準(zhǔn)確地公開”。由于各項(xiàng)規(guī)劃的具體內(nèi)容“涉及公民、法人或者其他組織切身利益”“需要社會公眾廣泛知曉或者參與”,因此依據(jù)第9條的規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動向社會公開。第10條進(jìn)一步規(guī)定了“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及相關(guān)政策”屬于縣級以上各級人民政府及其部門重點(diǎn)公開的政府信息。同時(shí),有關(guān)部門還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不依法公開相關(guān)規(guī)劃信息的法律后果。第17條規(guī)定了由制作、保存以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)相關(guān)政府信息的公開工作。第33條賦予了公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行政府信息公開義務(wù)有向上級行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者政府信息公開工作主管部門舉報(bào)以及認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利。

規(guī)劃信息公開是規(guī)劃決策公眾參與的基礎(chǔ),提高規(guī)劃決策公眾參與程度必須加強(qiáng)規(guī)劃信息公開,對此可以借鑒國外“陽光規(guī)劃”的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)?！瓣柟庖?guī)劃”全面強(qiáng)調(diào)公眾對于規(guī)劃的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)以及事前—事中—事后的全過程參與。其中事前參與主要保障公眾的知情權(quán),有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)向公眾提供相關(guān)規(guī)劃的信息。事中參與主要保障公眾的參與權(quán)和表達(dá)權(quán),有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)公眾為規(guī)劃方案積極獻(xiàn)言獻(xiàn)策。事后參與主要保障公眾的監(jiān)督權(quán),對于公眾反應(yīng)強(qiáng)烈的違背公共利益的規(guī)劃予以及時(shí)處理并對利益受到損害的公眾提供救濟(jì)?！瓣柟庖?guī)劃”相對于我國目前的規(guī)劃決策公眾參與而言具有覆蓋面廣、風(fēng)險(xiǎn)低、科學(xué)性強(qiáng)、透明度高等優(yōu)勢。

除此之外還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)相關(guān)立法工作。除了制定《空間規(guī)劃法》明確規(guī)劃決策公眾參與的法律地位以外,在修訂《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》《環(huán)境保護(hù)法》時(shí)也要增加相關(guān)內(nèi)容。只有賦予規(guī)劃決策公眾參與的法律地位,才能使公眾真正參與到規(guī)劃決策的過程中來,發(fā)揮“陽光規(guī)劃”的優(yōu)勢,提高規(guī)劃質(zhì)量。

4.4 推進(jìn)依法行政,加強(qiáng)規(guī)劃權(quán)力、責(zé)任、監(jiān)督體系建設(shè)

依法行政就是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力、管理公共事務(wù)必須由法律授權(quán)并依據(jù)法律規(guī)定。[14]規(guī)劃編制實(shí)施作為行政機(jī)關(guān)履行的重要職能之一應(yīng)當(dāng)受到依法行政原則的調(diào)整。就規(guī)劃的編制實(shí)施而言,堅(jiān)持依法行政原則就必須堅(jiān)持“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督”的理論。

“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督”理論要求行政機(jī)關(guān)必須依法行使規(guī)劃權(quán)力。根據(jù)規(guī)定,行政機(jī)關(guān)擁有哪些規(guī)劃權(quán)力以及規(guī)劃權(quán)力的運(yùn)行程序都必須確定下來。根據(jù)“法定職責(zé)必須為”的原則,對于列舉的規(guī)劃權(quán)力,行政機(jī)關(guān)必須依法履行,同時(shí)根據(jù)“法無授權(quán)不可為”的原則,對于沒有列舉的事項(xiàng),行政機(jī)關(guān)即不得實(shí)施。

“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督”理論要求行政機(jī)關(guān)行使規(guī)劃權(quán)力必須承擔(dān)相應(yīng)的規(guī)劃責(zé)任。完善配套的責(zé)任機(jī)制對于規(guī)范行政機(jī)關(guān)行使規(guī)劃權(quán)力具有重要意義。對行政機(jī)關(guān)而言,要正確認(rèn)識自己的權(quán)力邊界,在合法合理的范圍內(nèi)行使規(guī)劃權(quán)力,同時(shí)明確需要承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任,確保規(guī)劃權(quán)力與規(guī)劃責(zé)任相統(tǒng)一。通過完善配套的責(zé)任機(jī)制可以對規(guī)劃權(quán)力的行使起到規(guī)范約束的作用,保證規(guī)劃的正當(dāng)性和合法性。

“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督”理論要求行政機(jī)關(guān)行使規(guī)劃權(quán)力必須受到監(jiān)督。依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可以將監(jiān)督劃分為不同類型。從監(jiān)督的階段來看,監(jiān)督可以分為事中監(jiān)督和事后監(jiān)督。事中監(jiān)督強(qiáng)調(diào)對規(guī)劃編制過程進(jìn)行監(jiān)督而事后監(jiān)督則強(qiáng)調(diào)對規(guī)劃實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督。從監(jiān)督的主體來看,監(jiān)督包括行政監(jiān)督、立法監(jiān)督、司法監(jiān)督和公眾監(jiān)督。行政監(jiān)督分為上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)以及同級人民政府對所屬職能部門的監(jiān)督,有助于克服規(guī)劃編制實(shí)施過程中的短期行為和投機(jī)行為,提高規(guī)劃效率和質(zhì)量。立法監(jiān)督主要通過加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域立法工作實(shí)現(xiàn),既要加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)體法的立法工作使規(guī)劃編制實(shí)施有法可依，同時(shí)也要加強(qiáng)規(guī)劃程序法的立法工作規(guī)范規(guī)劃編制實(shí)施程序。司法監(jiān)督的途徑是賦予合法權(quán)利受到規(guī)劃侵害的公民向人民法院提起訴訟的權(quán)利,借助司法的力量監(jiān)督行政機(jī)關(guān)規(guī)劃權(quán)力的行使。公眾監(jiān)督應(yīng)當(dāng)覆蓋規(guī)劃編制實(shí)施的整個(gè)過程,通過公眾的理性彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)專業(yè)視角的不足,提高規(guī)劃質(zhì)量。只有建立強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制才能確保規(guī)劃權(quán)力的正確行使。