鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下杭州小城市培育

□杭州市發(fā)展和改革委員會課題組

黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是根據(jù)我國社會主要矛盾發(fā)生變化而作出的重要戰(zhàn)略部署。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指引下，進一步推進小城市培育工作，能夠有效發(fā)揮其溝通城鄉(xiāng)的節(jié)點作用，凸顯其在物資流通、人力流動、信息交流等方面的重要角色，使其在接受中城市輻射的同時，帶動下一級村鎮(zhèn)與農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，對于實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展意義重大。

成效及問題

小城市培育為解決“特大鎮(zhèn)”成長問題作出新探索。小城市培育試點鎮(zhèn)以明晰發(fā)展定位、理順管理體制、完善城鎮(zhèn)功能為重點，破解“小馬拉大車”的體制困局，努力形成與試點鎮(zhèn)人口規(guī)模相適應的發(fā)展空間。2018年，杭州市8個試點鎮(zhèn)行政區(qū)域面積為1300.93平方公里，其中建成區(qū)面積達70.43平方公里。

小城市培育成為助推區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新動力。2018年，8個試點鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)加快轉(zhuǎn)型，圍繞增強塊狀經(jīng)濟競爭力，積極引導加大工業(yè)投入，取得了“GDP增長9.3%、地方財政收增長16.0%、社會消費品零售額增長7.7%”的好成績，也呈現(xiàn)出經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)文明建設互促共進的良好態(tài)勢。

小城市培育成為推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新平臺。小城市培育有力推進了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，大批農(nóng)民實現(xiàn)轉(zhuǎn)移，第三產(chǎn)業(yè)比重加快提升。2018年，8個試點鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)比重為35.9%。城鄉(xiāng)要素利用效率不斷提升，人口城市化與土地城市化基本同步，8個試點鎮(zhèn)建成區(qū)人口密度達7851人/平方公里。

小城市培育成為體制機制創(chuàng)新的新陣地。小城市培育始終堅持以體制機制創(chuàng)新激發(fā)其內(nèi)生動力，2018年，8個試點鎮(zhèn)行政審批服務中心集中辦理部門達150個，辦理事項達16.31萬項。試點鎮(zhèn)積極探索農(nóng)村土地承包權、宅基地用益物權、集體資產(chǎn)股權改革，解決農(nóng)民進城的后顧之憂增強了農(nóng)民進城的動力。

從8個小城市培育試點鎮(zhèn)各項指標的完成情況看，經(jīng)濟社會發(fā)展已達到一定水平，但仍存在著試點鎮(zhèn)對小城市發(fā)展方向和功能定位認識不清、城市功能有待增強人口聚集不足、產(chǎn)業(yè)層次不高轉(zhuǎn)型動力不足、要素制約明顯集約能力不足、體制機制不順公共服務不強等問題，整體發(fā)展水平及效益有待進一步提升。

目標及思路

在浙江省、杭州市確定的小城市培育試點目標的基礎上，結合近年杭州中心鎮(zhèn)發(fā)展和小城市培育的實際，以新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為指引，未來杭州小城市培育的總體目標是：將小城市試點鎮(zhèn)培育成“新型小城”，即把一批中心鎮(zhèn)培育成為鎮(zhèn)級建制、縣級管理權限、具備城市服務功能的“三生”型小城市，有效承接大中城市輻射，有力帶動周邊鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展。

所謂“新型小城”主要是指“三生”型小城市，具體內(nèi)涵為：（1）生活便利的小城市。小城市首先應該是生活場所而不能把它異化成“生產(chǎn)基地”，要避免落入“在小城市發(fā)展生產(chǎn)，到大城市消費生活”的發(fā)展誤區(qū)。小城市應以適宜的規(guī)模尺度、便利的生活設施、溫馨的人際關系、閑適的生活節(jié)奏，增強人口聚居的吸引力。

（2）生產(chǎn)高效的小城市。以推進小城市人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、功能集成、要素集約為目標，建設高效、有序的生產(chǎn)性服務和生活性服務體系，加強服務管理，加速體制創(chuàng)新，提升小城市公共服務水平，進一步提升小城市在城鄉(xiāng)區(qū)域空間格局及經(jīng)濟分工協(xié)作中的職能及地位。

（3）生態(tài)優(yōu)良的小城市。優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境是小城市最寶貴的資源財富，也是小城市的立身之本，在小城市培育過程中應充分認識到保護生態(tài)、節(jié)約資源的重要性和緊迫性。立足于現(xiàn)有資源環(huán)境條件，綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展需求，合理確定人口規(guī)模和空間布局，形成小城市發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護良性互動的新格局。

根據(jù)小城市培育總體目標，結合杭州發(fā)展實際，確定小城市培育的基本思路為：以建設“新型小城”為目標，繼續(xù)大力推進小城市培育試點，從完善城市發(fā)展規(guī)劃、大力發(fā)展城市產(chǎn)業(yè)、加快集聚城市人口、著力提升城市功能、切實優(yōu)化城市生態(tài)、全面提升城市管理水平等方面落實試點工作；依據(jù)中心鎮(zhèn)的基礎與類型，遵循分類施策的原則，進行分類指導、針對性培育；從區(qū)劃調(diào)整、機構設置、要素保障、財政體制、稅費優(yōu)惠等方面加大體制機制創(chuàng)新和政策支持力度，推動小城市培育試點鎮(zhèn)率先發(fā)展，使之成為既能主動承接大中城市梯度轉(zhuǎn)移、又能有效輻射周邊鄉(xiāng)村地區(qū)的區(qū)域中心。

培育舉措

“機制育城”：深化體制創(chuàng)新，完善政策體系。把深化體制改革作為小城市培育的強大動力，著眼于機制創(chuàng)新以釋放試點鎮(zhèn)的發(fā)展活力。進一步推進小城市培育的體制機制改革創(chuàng)新，出臺并落實配套政策體系，繼續(xù)推進權力下放、給小城市松綁放權，為試點鎮(zhèn)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)營造良好環(huán)境。具體包括：推進行政管理體制改革，落實強鎮(zhèn)擴權政策；深化財政體制改革，保證小城市培育的資金投入；繼續(xù)推進投融資體制改革，形成多元化投資格局；深化用地制度改革，增加小城市土地管理權限；強化協(xié)調(diào)配合機制，推進協(xié)同開發(fā)共建；深化“最多跑一次”改革，全面提升政府服務質(zhì)量。

“規(guī)劃引城”：細化各類規(guī)劃，提升持續(xù)發(fā)展能力。構建布局合理、適應市場經(jīng)濟的城鎮(zhèn)體系，高標準、高起點編制規(guī)劃是關鍵。注重規(guī)劃先行，為小城市發(fā)展制定總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃，保障小城市管理能力與城市規(guī)模相匹配。政府要承擔起小城市發(fā)展的規(guī)劃任務，積極變更、應用新的規(guī)劃理念，如混合開發(fā)、生態(tài)保護、公交優(yōu)先等,防止“城市病”在小城市出現(xiàn)。具體措施包括：優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)劃體系，完善小城市布局及定位；修編完善總體規(guī)劃，有序推進小城市建設；編制完善專項規(guī)劃，明晰發(fā)展方向與重點；推進規(guī)劃體制改革，促進資源要素有效配置。

“產(chǎn)業(yè)興城”：培育特色產(chǎn)業(yè)，提高聚集發(fā)展能力。特色產(chǎn)業(yè)培育是小城市崛起及發(fā)揮帶動作用的關鍵所在，要加大對特色產(chǎn)業(yè)的扶持力度，推進產(chǎn)業(yè)平臺高質(zhì)量發(fā)展，建立現(xiàn)代經(jīng)濟體系，引領產(chǎn)業(yè)能級提升和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。具體措施包括：推進產(chǎn)業(yè)平臺建設，構建“產(chǎn)業(yè)基地—產(chǎn)業(yè)園區(qū)—特色小鎮(zhèn)—產(chǎn)業(yè)社區(qū)”的產(chǎn)業(yè)平臺空間布局體系，推進特色產(chǎn)業(yè)集聚；培育引進龍頭企業(yè)，鼓勵其加強產(chǎn)品研發(fā)、加大市場開拓、加快轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模效應；強化產(chǎn)業(yè)平臺優(yōu)勢，加快研發(fā)中心、信息中心、設計中心、物流中心等公共服務平臺建設，提升產(chǎn)業(yè)層次與效率；加快產(chǎn)業(yè)融合，推進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能，建設區(qū)域性特色農(nóng)業(yè)強鎮(zhèn)。

“功能強城”：完善公共設施，提升服務功能。進一步調(diào)整行政區(qū)劃，根據(jù)小城市與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的經(jīng)濟聯(lián)系，結合中心村合并、危舊房改造工程，合理推進行政區(qū)劃調(diào)整，增強小城市人口集聚功能。按小城市標準建設城鎮(zhèn)道路、給排水、電力、通訊、污水處理等基礎設施，實施城市天然氣利用工程過境段工程，推進城市管道燃氣向試點鎮(zhèn)延伸，提升小城市的綜合承載能力。運用城市治理的理念和模式，創(chuàng)新小城市社會管理工作，加快建立公共服務、矛盾化解、應急管理的“三位一體”體系。加快農(nóng)村公共服務建設，深化城鄉(xiāng)醫(yī)聯(lián)體建設，強化醫(yī)療資源共享；組建縣域醫(yī)療衛(wèi)生服務共同體，提升鄉(xiāng)村基本醫(yī)療服務能力；實施教育“新共同體”項目，促進城鄉(xiāng)教育的均衡發(fā)展。

“生態(tài)美城”：重視人居環(huán)境，打造美麗城鎮(zhèn)。很多小城市依山傍水且歷史悠久，擁有良好的自然景觀和豐厚的歷史文化資源，且由于規(guī)模較小，城鎮(zhèn)格局和特色易于被感知和關注。為防止小城市的特色消失，要積極開展城市設計，加強空間環(huán)境設計和景觀風貌控制，保護小城鎮(zhèn)獨有的空間特色和城市文化，打造宜居的山水城市、田園城市、美麗城市。具體措施包括：科學確定小城市人居環(huán)境建設定位，做到城市現(xiàn)代化生活方式與田園風光的完美結合；切實加強小城市環(huán)境保護與生態(tài)建設，全面推進生態(tài)鎮(zhèn)創(chuàng)建工作；著眼于“生態(tài)宜居”，強化小城市綠色發(fā)展；推進美麗城鎮(zhèn)建設，打造美麗城鎮(zhèn)典范。

“考核驗城”：完善評估機制，激發(fā)小城市潛力。強化協(xié)同聯(lián)動機制，保證相關政策的落實。各級發(fā)改、建設、財政、國土、環(huán)保、交通等部門從各自職責出發(fā)，相互配合，建立層層聯(lián)動工作機制，促進市、縣、鎮(zhèn)三級聯(lián)動，保證小城市培育的各項政策措施落到實處。細化目標，優(yōu)化考核評價機制。修改完善《杭州市中心鎮(zhèn)綜合改革工作考核辦法》，綜合評價和考核小城市的經(jīng)濟社會發(fā)展總體情況、改革發(fā)展情況；科學確定中心鎮(zhèn)與小城市綜合改革專項資金獎勵等次，激發(fā)各中心鎮(zhèn)與小城市爭先創(chuàng)優(yōu)的動力；將小城市培育列入有關單位年度考核工作目標。市級有關部門要落實對小城市培育的各項扶持政策，建立工作信息交流和統(tǒng)計資料報送公布制度，對小城市的年度經(jīng)濟社會發(fā)展情況、改革情況進行動態(tài)評價和監(jiān)測。