預算改革對地質(zhì)調(diào)查單位財務管理的影響

■ 姜文利/劉君力

（自然資源實物地質(zhì)資料中心，河北 廊坊 065201）

1 十八大以來的財政預算體制改革

1.1 財政預算體制的改革歷程

黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出深化財稅體制改革，要求“改進預算管理制度。實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度?！敝螅瑖蚁嗬^推出一系列財政預算的改革政策，深入推動財政預算改革。

2014年新修訂的《預算法》指出，規(guī)范政府的財政收支行為，硬化預算支出約束，規(guī)范國庫現(xiàn)金管理，實現(xiàn)預算管理方式科學化。建立跨年度預算平衡機制，健全預算績效管理機制，加強結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理。

2014年印發(fā)的《國務院關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》要求，明確實行中期財政規(guī)劃管理、建立跨年度預算平衡機制。加強結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理、規(guī)范國庫資金管理、健全預算績效管理機制、建立權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度等落實措施。

2014年《國務院關(guān)于批轉(zhuǎn)財政部權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案的通知》明確，“通過構(gòu)建統(tǒng)一、科學、規(guī)范的政府會計準則體系，建立健全政府財務報告編制辦法，適度分離政府財務會計與預算會計、政府會計財務報告與決算報告功能……”。

十九大進一步提出“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”的要求。2018年財政部印發(fā)《關(guān)于貫徹實施政府會計準則制度的通知》（財會〔2018〕21號）推動了《政府會計制度》的實施。

國家一系列財政預算管理改革，涉及到部門預算改革、國庫管理制度改革、政府收支分類改革、預算績效管理、政府會計制度改革等，對事業(yè)單位性質(zhì)的地質(zhì)調(diào)查單位的財務管理同樣產(chǎn)生了深遠的影響。

1.2 部門預算改革的主要內(nèi)容

2016年以來實施的部門預算體制改革的主要內(nèi)容包括：

(1)推行中期財政規(guī)劃管理。自2016年起，強化中期財政規(guī)劃對年度預算的約束，中央部門預算實行中期財政規(guī)劃，規(guī)劃期為三年，每年向前延伸一年，時間上實現(xiàn)滾動管理。

(2)建立跨年度預算平衡機制。在預算編制、執(zhí)行、監(jiān)管環(huán)節(jié)實行跨年度合理動態(tài)平衡的制度。中央一般公共預算年度執(zhí)行中如出現(xiàn)超收或短收，通過增減赤字、調(diào)節(jié)基金或限額內(nèi)發(fā)債平衡。

(3)加強結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理。建立結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金定期清理機制，上一年預算的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應當在下一年用于結(jié)轉(zhuǎn)項目的支出；連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應當作為結(jié)余資金管理。建立預算編制與結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理相結(jié)合的機制，細化預算編制，提高年初預算到位率。

(4)規(guī)范國庫資金管理。全面清理整頓財政專戶，各地一律不得新設專項支出財政專戶，細化國庫資金的支付按支出明細進行支付，提高國庫資金收支運行效率。

(5)改革基本支出和項目支出管理。擴大定員定額管理范圍，嚴控新設機構(gòu)和新增財政供養(yǎng)人員，新增資產(chǎn)和政府采購管理等。項目分級分類，規(guī)范項目入庫，加強項目評審和評估清理，推進項目公開。

(6)加強預算評審。優(yōu)化預算編制流程，將預算評審、預算監(jiān)管嵌入預算管理流程。預算評審中心、各地專員辦成為預算編制和管理工作的重要環(huán)節(jié)。

(7)全面推進預算績效管理。逐步將績效管理范圍覆蓋到各級預算單位和所有財政資金，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面。加強績效評價結(jié)果應用，將評價結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財政政策和科學安排預算的重要依據(jù)。

1.3 政府會計制度改革的主要內(nèi)容

自2019年1月1日起，行政單位、事業(yè)單位、行業(yè)事業(yè)單位等11項會計制度停止執(zhí)行，統(tǒng)一執(zhí)行《政府會計制度》。

政府會計制度改革實現(xiàn)了“雙功能”“雙基礎(chǔ)”“雙報告”的核算模式?！半p功能”是指分別設置財務會計科目體系和預算會計科目體系。“雙基礎(chǔ)”是按收付實現(xiàn)制和權(quán)責發(fā)生制不同的基礎(chǔ)進行核算。“雙報告”是提供財務報表和預算會計報表兩種報告。

2 部門預算改革對地質(zhì)調(diào)查單位的影響及對策

2.1 部門預算改革對地質(zhì)調(diào)查單位財務管理的影響

(1)要求地質(zhì)調(diào)查單位業(yè)務發(fā)展必須有明確的定位和長遠的規(guī)劃。中期財政規(guī)劃管理要求地質(zhì)調(diào)查單位對自身的發(fā)展必須有明確的業(yè)務定位，才能在中期財政規(guī)劃中確定地質(zhì)調(diào)查單位業(yè)務范圍。同時中期財政規(guī)劃管理要求地質(zhì)調(diào)查單位有長期的業(yè)務規(guī)劃，才能在中期財政規(guī)劃中確定項目工作的內(nèi)容和發(fā)展方向。

(2)要求建立全面統(tǒng)籌的預算管理體系。部門預算改革涉及項目管理、資金管理、人員管理、資產(chǎn)設備管理、政府采購管理、績效管理等各方面，通過部門預算的編制實施，要求地質(zhì)調(diào)查單位必須建立一個全面統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、分工明確的預算管理體系來實現(xiàn)。

(3)項目和資金管理的精細化。部門預算改革中要求細化國庫資金管理，按項目劃分進行國庫資金的支付。加強對結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余管理，對結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金及時清理。

(4)要求加強項目庫建設。依據(jù)財政部門設立的一級項目申請二級項目立項，要求地質(zhì)調(diào)查單位加強項目庫的建設和儲備，了解一級項目的立項原則及內(nèi)容，確定設立二級項目的內(nèi)容，協(xié)調(diào)對接好項目中的各方關(guān)系。

(5)要求改變預算的評價標準。全面推進預算績效管理，對地質(zhì)調(diào)查單位支出的所有預算，特別是項目預算開展預算績效評價，改變過去對項目評價的標準，同時對地質(zhì)調(diào)查單位支出的全部預算也全面開展績效評價。

2.2 部門預算改革對地質(zhì)調(diào)查單位財務管理的要求

自2019年起，中國地質(zhì)調(diào)查局的預算管理級次由原來自然資源部的二級預算單位調(diào)整為一級預算管理單位。預算管理級次的變更影響到預算管理體制機制、地質(zhì)調(diào)查項目管理、財務管理、地質(zhì)調(diào)查裝備、基地建設與管理、信息平臺建設與管理等各個方面。主要包括：

(1)要求地質(zhì)調(diào)查單位各業(yè)務部門與調(diào)整后的部門管理職責進行對接。預算級次的調(diào)整必定引起預算管理體制機制的變更，需要地質(zhì)調(diào)查單位及時梳理各項業(yè)務和管理部門職責，及時做好預算級次調(diào)整后的對接關(guān)系。

(2)要求完善地質(zhì)調(diào)查單位的業(yè)務規(guī)劃和項目庫建設。一是要求地質(zhì)調(diào)查單位按其職責優(yōu)化完善項目管理，制定地質(zhì)調(diào)查中長期發(fā)展規(guī)劃，編制一級項目實施方案，完善項目庫建設；二是調(diào)整完善單位的業(yè)務規(guī)劃，按調(diào)整后的一級項目要求調(diào)整完善本單位項目申請范圍和項目庫的建設。

(3)要求完善地質(zhì)調(diào)查單位技術(shù)標準和預算標準。根據(jù)加強預算管理的精細化的要求，擴大定額核定和審核的內(nèi)容和范圍。健全、修訂地質(zhì)調(diào)查技術(shù)規(guī)范和完善預算標準體系，加快制定實物地質(zhì)資料相關(guān)技術(shù)標準。

(4)要求加強財政預算政策的研究，提高各項業(yè)務對接能力。一級預算單位的各項業(yè)務需直接與財政部銜接，必須加強對財政預算政策的研究，完善預算管理、財務管理、資產(chǎn)管理、政府采購管理、地質(zhì)調(diào)查裝備、基地建設與管理、績效管理等相關(guān)工作內(nèi)容和機制。加強對人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、工資福利、社會保障及離退休經(jīng)費等相關(guān)政策的跟蹤研究。地質(zhì)調(diào)查單位必須做好與上級主管部門的溝通，保證政策的充分運用和執(zhí)行。

(5)要求加強信息平臺建設與管理。調(diào)整為一級預算單位后原有的管理信息系統(tǒng)，包括項目庫系統(tǒng)、預算編制系統(tǒng)、預算績效運行監(jiān)管系統(tǒng)、國庫集中支付系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)、預算執(zhí)行統(tǒng)計系統(tǒng)、國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)、決算報表系統(tǒng)、票據(jù)管理系統(tǒng)、網(wǎng)上信息監(jiān)管系統(tǒng)等，需要進一步做好銜接工作，升級和開發(fā)滿足地質(zhì)調(diào)查單位改革和發(fā)展需要的信息管理系統(tǒng)。

2.3 地質(zhì)調(diào)查單位應對部門預算改革的對策

(1)必須明確單位的職責定位。

(2)適應部門預算改革，修訂完善單位業(yè)務規(guī)劃。

(3)完善以預算為核心的全面預算管理體系。

(4)提升管理人員能力，加強財政預算政策的研究，適應項目和資金管理的精細化要求。

(5)加強對部局一級項目的研究，擴大項目來源渠道，加強項目庫的建設和管理。

(6)加強地質(zhì)調(diào)查業(yè)務技術(shù)標準和預算標準的研究，充實和完善項目立項依據(jù)。

(7)進一步加強地質(zhì)調(diào)查業(yè)務信息平臺的建設、創(chuàng)新與管理。

3 政府會計制度改革對地質(zhì)調(diào)查單位的影響及對策

3.1 政府會計制度改革對財務管理的影響

(1)對財務管理提出更高要求。新制度“雙功能”“雙基礎(chǔ)”“雙報告”使會計核算和賬務處理更加復雜，工作量倍增，對財務管理提出了更高要求。

(2)對經(jīng)濟業(yè)務管理和分工協(xié)作提出更高要求。新制度財務會計核算對收入和費用的確認、資產(chǎn)的初始及后續(xù)計量和處置等有了新的規(guī)定，對單位經(jīng)濟業(yè)務管理和部門間的分工協(xié)作提出了更高的要求。

(3)要求管理制度及時修訂以適應管理新需求。新制度的會計核算基礎(chǔ)、會計要素和賬務處理方法等發(fā)生了重大變化，相關(guān)的經(jīng)濟業(yè)務管理也將隨之發(fā)生變化。要求單位內(nèi)部管理制度必須及時跟進。如財務管理、資產(chǎn)管理、存貨管理、合同管理、內(nèi)部控制等相關(guān)制度辦法必須及時更新。

(4)要求財務信息系統(tǒng)提供保障。新制度需要實現(xiàn)預算管理、財務管理、資產(chǎn)管理、項目管理、存貨出入庫等信息管理系統(tǒng)的銜接，財務會計核算需要單位其他部門提供大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料，需要業(yè)務信息系統(tǒng)與會計信息系統(tǒng)有效對接，以提高工作效率，降低工作強度和人為差錯率。

(5)改變單位業(yè)務層面原有的管理方式。一是項目管理部門、職能管理部門、后勤服務部門等有關(guān)部門需要建立項目、技術(shù)服務、經(jīng)營業(yè)務等臺賬，定期確認合同工作量完成進度，及時提供財務部門作為確認當期收入和沖銷預收賬款的依據(jù)。二是項目管理部門應建立委托業(yè)務工作進度臺賬，定期確認并登記工作量完成情況；財務部門應建立委托業(yè)務費臺賬，記錄委托業(yè)務費支付等情況。三是人事管理部門、資產(chǎn)管理部門、后勤部門和資產(chǎn)及車輛管理部門、存貨管理部門等必須根據(jù)執(zhí)行政府會計制度的需要，對業(yè)務層面的管理工作進行分析，建立起與之相應的管理層次、管理制度、管理方式等以適應改革和發(fā)展的要求。四是發(fā)生往來款項的部門應配合財務部門按單位或個人建立往來賬款管理臺賬和輔助賬簿，定期分析清理、催收和付款，按期確定收入和費用等，并沖銷相關(guān)往來賬款，期末配合財務部門確計提壞賬準備等提供依據(jù)。五是合同管理部門應配合財務部門在合同臺賬的基礎(chǔ)上建立經(jīng)濟業(yè)務合同臺賬，作為財務部門按期確認會計核算的依據(jù)。經(jīng)濟業(yè)務合同和收入、費用、資產(chǎn)、往來賬款等密切相關(guān)，有關(guān)部門應定期對賬，確保實施新制度后的會計信息真實、完整、準確、可靠。

3.2 地質(zhì)調(diào)查事業(yè)單位應對政府會計制度改革的對策

(1)加強政府會計制度改革的組織實施。領(lǐng)導重視是推進實施政府會計制度的關(guān)鍵。單位負責人和分管領(lǐng)導應加強領(lǐng)導組織協(xié)調(diào)，制定詳細的實施方案，確保認識到位、組織到位、人員到位、工作到位。

(2)加強政府會計制度宣傳培訓。這次政府會計改革是一次根本性的變革，需要相關(guān)人員跟上改革步伐。單位負責人和分管領(lǐng)導應了解改革重要性及對單位管理的影響；管理和業(yè)務人員應了解改革對管理和業(yè)務工作的影響和新要求；財務人員需全面掌握政府會計準則和會計制度各項規(guī)定和具體要求，推動制度的貫徹落實。

(3)加強部門間分工協(xié)作。政府會計制度改革變化大、涉及面廣、技術(shù)難度高、政策性強，非財務部門一己之力所能完成，很多經(jīng)濟業(yè)務事項需要單位內(nèi)部相關(guān)部門配合才能完成。應加強內(nèi)部部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，重新梳理經(jīng)濟業(yè)務流程、明確部門職責分工、加強各部門與財務部門的配合。充實財務隊伍、調(diào)整優(yōu)化財務崗位職責和分工、為政府會計準則制度實施提供有力保障。

(4)扎實做好新舊制度銜接。全面開展往來款項專項清理和賬齡分析，做好壞賬準備計提等相關(guān)工作；清理核實和歸類統(tǒng)計資產(chǎn)數(shù)據(jù)，為準確計提折舊、攤銷費用、確定權(quán)益等提供基礎(chǔ)信息；清理基本建設會計賬務，及時辦理基本建設項目竣工財務決算手續(xù)，為納入單位會計“大賬”做好準備；將單位控制的資產(chǎn)及受托資產(chǎn)登記入賬，確保國有資產(chǎn)信息全面完整。

(5)加強制度的銜接協(xié)調(diào)。各地質(zhì)調(diào)查單位應結(jié)合新制度和本單位實際情況，及時修訂會計核算制度和財務管理制度。涉及到單位業(yè)務流程、管理職能、管理要求等變化的，要梳理現(xiàn)有管理制度，按部門職責分工分別修訂。如內(nèi)部控制制度、資產(chǎn)管理辦法、存貨管理辦法和合同管理辦法等。

(6)加強政府會計制度信息化建設。各地質(zhì)調(diào)查單位要根據(jù)政府會計制度改革的需要，結(jié)合實際情況，及時提出需求，在中國地質(zhì)調(diào)查局相關(guān)軟件系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，盡早聯(lián)系軟件開發(fā)商調(diào)整更新、優(yōu)化完善業(yè)務管理和財務管理信息系統(tǒng)，推動經(jīng)濟業(yè)務與會計管理的深度融合發(fā)展。