農(nóng)村宅基地制度改革的思考

□楊博野

土地是財(cái)富之母、農(nóng)業(yè)之本、農(nóng)民之根。土地制度是一個(gè)國(guó)家最為重要的生產(chǎn)關(guān)系安排，是一切制度中最為基礎(chǔ)的制度。浙江正處在新時(shí)代城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新起點(diǎn)。完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置成為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心任務(wù)，而宅基地制度改革則是關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)。

農(nóng)民產(chǎn)權(quán)主要包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)。其中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)制度已形成階段性成果。2018年12月29日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉的決定》，農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置以法律的形式明確下來，且承包期內(nèi)“增人不增地、減人不減地”。2018年10月16日，浙江省正式發(fā)布《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)管理暫行辦法》，正式落實(shí)集體資產(chǎn)股權(quán)“權(quán)跟人（戶）走、生不增、死不減、可繼承”的靜態(tài)管理思想。

宅基地使用權(quán)成為農(nóng)民產(chǎn)權(quán)制度的短板。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門在第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議上匯報(bào)時(shí)也明確指出，宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)尚未形成可復(fù)制、可推廣的制度經(jīng)驗(yàn)，建議待形成比較成熟的制度經(jīng)驗(yàn)后再進(jìn)行立法規(guī)范。宅基地“三權(quán)分置”改革成為農(nóng)村土地制度改革三大試點(diǎn)中唯一沒有明確修法建議的試點(diǎn)。雖然農(nóng)戶擁有權(quán)屬清晰的農(nóng)房所有權(quán)，但囿于我國(guó)“房地一體”的立法模式，宅基地和農(nóng)房這兩大農(nóng)民主要財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)對(duì)價(jià)難以有效實(shí)現(xiàn)。

浙江城鄉(xiāng)融合發(fā)展呈現(xiàn)三個(gè)均衡特征：一是城鄉(xiāng)居民收入實(shí)現(xiàn)高水平下的高均衡；二是鄉(xiāng)村環(huán)境實(shí)現(xiàn)保護(hù)和建設(shè)利用均衡推進(jìn)；三是新型城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)多層級(jí)均衡發(fā)展。

與全國(guó)其他地區(qū)不同，當(dāng)前浙江城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的主要矛盾是市民“村民化”的向往、農(nóng)民市民化的趨勢(shì)以及農(nóng)民產(chǎn)權(quán)戶口化的現(xiàn)實(shí)之間的矛盾，而不是提升本地農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平和非農(nóng)就業(yè)穩(wěn)定性的需求。這是城鄉(xiāng)均衡發(fā)展到一定階段出現(xiàn)的逆城市化回潮現(xiàn)象。矛盾的本質(zhì)是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素與勞動(dòng)力要素的結(jié)合關(guān)系與生產(chǎn)力發(fā)展不相適應(yīng)。宅基地“三權(quán)分置”改革則是破解矛盾的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

宅基地和農(nóng)房是農(nóng)民當(dāng)前的主要產(chǎn)權(quán)，也是農(nóng)村體量最大的“沉睡的資產(chǎn)”。據(jù)測(cè)算，2017年全省農(nóng)村常住人口比2000年少了四分之一，但農(nóng)村住房總面積基本與2000年持平，約為11億平方米，為城市（鎮(zhèn)）住房總面積的三分之二。按照25%的農(nóng)房空置率、100元/平方米的年租金價(jià)格、1000元/平方米的投資標(biāo)準(zhǔn)保守估算，全省“喚醒”農(nóng)房產(chǎn)權(quán)后預(yù)計(jì)可以帶來275億元的農(nóng)民年收入、8億元的村集體收入和2500億元的投資。經(jīng)濟(jì)越薄弱的村農(nóng)房空置率越高，生態(tài)環(huán)境越好，預(yù)計(jì)基本上可助推全省村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)“消薄”。

在總結(jié)各地成功經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新模式的基礎(chǔ)上，逐步推廣改革經(jīng)驗(yàn)，選擇若干集成改革試點(diǎn)。核心思想是“戶有所居、房地一體、三權(quán)分置、有償流轉(zhuǎn)”，改革目標(biāo)是在保障農(nóng)民基本居住權(quán)利的基礎(chǔ)上，推動(dòng)宅基地產(chǎn)權(quán)制度由靜態(tài)安全和資源屬性向動(dòng)態(tài)效率和財(cái)產(chǎn)屬性轉(zhuǎn)變，推動(dòng)農(nóng)民由身份屬性向職業(yè)屬性轉(zhuǎn)變。重點(diǎn)任務(wù)是因地施策保障農(nóng)民的基本居住權(quán)利，因地制宜探索利用宅基地發(fā)展多種產(chǎn)業(yè)，明確宅基地制度改革目標(biāo)以及所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的權(quán)責(zé)邊界。落實(shí)村集體宅基地所有權(quán)，強(qiáng)化村集體對(duì)農(nóng)戶宅基地資格權(quán)進(jìn)行認(rèn)定和分配、對(duì)空閑和無主宅基地收回重新利用和再分配、對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)占用的宅基地和非本社社員使用宅基地收取有償使用費(fèi)等權(quán)利和義務(wù)。保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，明確資格權(quán)的身份屬性、無償屬性和無期限性。適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，明確使用權(quán)財(cái)產(chǎn)屬性、有償屬性和有期限性。