平湖市以村莊規(guī)劃點亮百姓民生

□平湖市自然資源和規(guī)劃局 時 逸

為滿足農民群眾對美好生活的向往，近年來，平湖市致力于農民住房條件的改善，2018 年將農民住房改善行動列入平湖市委市政府四大“初心行動”，2019 年列入平湖市政府十大民生重點項目。2018 年底，平湖市委市政府印發(fā)《平湖市推進農民住房改善行動實施方案》，明確三年內，通過完善“1+X+n”（新鎮(zhèn)社區(qū)+城鄉(xiāng)一體新社區(qū)+傳統(tǒng)自然村落保留點）村莊布點規(guī)劃、強化配套政策、落實要素保障，使全市農村無房戶危房戶問題得到妥善解決，剛性住房需要得到有效保障，改善性住房需求得到有效疏解。

通過一年的努力，從村莊布點到規(guī)劃設計，平湖市已初步建立起了“村莊布點規(guī)劃—村莊規(guī)劃—村莊設計—農房設計”的鄉(xiāng)村規(guī)劃編制科學化體系，實現(xiàn)了村莊規(guī)劃的全過程、全范圍覆蓋，無論是規(guī)劃編制的進度、深度還是廣度，均走在嘉興市甚至全省前列。該市是中央辦公廳《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18 號）、國家五部委《關于統(tǒng)籌推進村莊工作的意見》（農規(guī)發(fā)〔2019〕1 號）、自然資源部辦公廳《關于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕35 號）等系列文件出臺后，全省開展村莊規(guī)劃修編并率先全面完成的縣市。

一、全面完成村莊布點規(guī)劃——宏觀布局確定

針對平湖市農民建房中存在的規(guī)劃集聚點“少”、規(guī)劃預留空間不足、用地指標缺乏、通道不暢、個別“X”點吸引力“弱”等問題，自2018 年6 月起，平湖市按“總體穩(wěn)定、彰顯特色”的原則，在充分尊重農民群眾意愿的基礎上，著手開展全市村莊布點規(guī)劃修編工作，總體形成了“47+49+107”（1+X+n）共203 個布點的新社區(qū)布局，布點由130 個點調整為203 個點，其中自然村落保留點由原來的30 個增加到107 個，另城鄉(xiāng)一體新社區(qū)旁有33 個自然村落一并保留，從規(guī)劃藍圖上解決了平湖市農民建房中存在的問題。

此次布點規(guī)劃調整近期到2023年，重點解決建房剛需，遠期做到2030 年，做好與土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃的銜接與引導?？紤]到改善農民住房的緊迫性，又將近期規(guī)劃細分為兩個時間段：第一階段為2018—2020 年，第二階段為2023—2030 年。計劃到2020 年，全市8 個鎮(zhèn)街道合計“1+X+n”點建設用地規(guī)模1811.1 公頃，規(guī)劃集聚戶數(shù)43764 戶，新增用地187.04 公頃；到2023 年建設用地規(guī)模2051.9 公頃，規(guī)劃集聚戶數(shù)53276 戶；到2030 年建設用地總規(guī)模2585.9 公頃，規(guī)劃集聚總戶數(shù)72840 戶 。

二、高質高效推進村莊規(guī)劃——微觀設計緊跟

在村莊布點規(guī)劃調整完善的基礎上，平湖市積極順應國土空間管制和建設管控的新形勢、新要求，遵循“應編盡編”原則，加快推進“n”點和有調整的“X”點的村莊規(guī)劃修編。全市107 個保留點共涉及53 個行政村的村莊規(guī)劃修編工作，經過統(tǒng)籌評估確定對47 個行政村的村莊規(guī)劃設計進行修編，截至 8 月15 日已全面完成評審和審議工作，全程僅歷時2個半月。在村莊規(guī)劃編制中，堅持以做美做特“n”點為目標，先試先行，邊干邊摸索，創(chuàng)新“三種模式”、做好“四篇文章，努力編制好“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃。

創(chuàng)新“統(tǒng)籌編規(guī)劃”“開門編規(guī)劃”“駐村編規(guī)劃”等新模式，確保布點規(guī)劃確定的用地邊界、戶數(shù)安排、建筑布局、風貌管控等內容精準落實到村莊規(guī)劃設計中。一是統(tǒng)籌編規(guī)劃。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，該市以建立國土空間規(guī)劃新體系為契機，將原有的村莊規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃和土地綜合整治規(guī)劃進行有效整合，實現(xiàn)“多規(guī)合一”。全盤考慮農村土地利用、產業(yè)發(fā)展、居民點布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護和歷史文化傳承等因素，在優(yōu)化空間布局的同時對居住點的建房插建、環(huán)境整治、風貌管控提出明確要求。二是開門編規(guī)劃。該市建立了自然資源和規(guī)劃主管部門牽頭、多部門協(xié)同、鎮(zhèn)村參與、專業(yè)力量支撐的工作機制。在布點確定階段，充分聽取基層干部和村民意見，保障村民的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。發(fā)放了4000 多份調查問卷（平均每個村約60 份），通過實地踏勘，征求村民建房意愿，擬定布點調整方案，并多次召開會議廣泛開展討論，形成符合各鎮(zhèn)意愿、具可操作性、基本滿足村民建房需求的方案。三是駐村編規(guī)劃。該市要求規(guī)劃單位下鄉(xiāng)設計、現(xiàn)場駐點，加強和當?shù)卮迕竦臏贤ń涣?，在不斷的碰撞和溝通中將?guī)劃簡化、細化，更直觀呈現(xiàn)給文化水平不高的農村居民，編制“群眾都能看得懂”的規(guī)劃，在村民的直接參與中形成既保留村落格局，又方便村民生活的規(guī)劃方案。同時，建立長效服務機制，一條龍落實從規(guī)劃到建房的全程指導。

兼顧水、綠、歷史文化、配套等元素，實現(xiàn)傳統(tǒng)特色與現(xiàn)代建設的有機融合，形成各具特色的鄉(xiāng)村風貌。一是做好“水”的文章。“擇水而居”是江南水鄉(xiāng)的典型元素，造就了平湖市鄉(xiāng)村特有的建筑風格，如新埭鎮(zhèn)星光村田圩村落、林埭鎮(zhèn)東方紅村的鄭家浜村落等。自然水資源非常典型，水系分布又各有不同，平湖市村莊規(guī)劃將水系保護、合理利用作為重點，維持自然村落現(xiàn)狀肌理，保留房—河—房的空間模式，實現(xiàn)村中有水、水中有村，達到人水和諧。二是做好“綠”的文章。按照統(tǒng)籌生態(tài)保護修復的要求，結合“一村一樹，一村萬樹”三年行動，優(yōu)化林網、綠道等生態(tài)空間格局，該市以沿路、沿河綠化建設為重點，加強村入口、宅前屋后景觀打造，加大香樟、水杉、桂花、櫸樹等本土樹種的栽植，強化古木保護，構建生態(tài)宜居美麗村莊。三是做好歷史文化保護的文章。該市要求每個村莊規(guī)劃方案都會同文旅部門劃定鄉(xiāng)村歷史文化保護線，提出歷史文化景觀整體保護措施，保護好歷史遺存的真實性。如林埭鎮(zhèn)陳匠村村莊規(guī)劃中重點突出莊橋墳遺址的保護，通過與文物主管部門多次對接確定保護控制范圍。四是做好配套的文章。在維持傳統(tǒng)村莊整體空間形態(tài)、環(huán)境、傳統(tǒng)建筑的基礎上，科學合理進行現(xiàn)代化公共服務設施布局，促進公共服務設施的高效率配置和高效率使用，實現(xiàn)村莊生活便利的目標。

三、全力以赴破解要素瓶頸——用地保障同步

一是強化要素“多渠道”供給。為全力破解土地空間制約，2018 年平湖市開展了土地利用總體規(guī)劃局部調整完善，對全市到2020 年土地規(guī)劃剩余新增建設用地空間進行全面統(tǒng)籌和調配，專項安排新增建設用地2042 畝，分配到各鎮(zhèn)街道用于農民建房，以緩解近期到2020 年前農民建房落地的矛盾。此外，近年來，通過年度用地計劃指標中安排一批、農民建房專項指標向上再多爭取一批、復墾項目周轉掛鉤指標全力安排一批等途徑，該市想方設法保障農民自然翻建住房的用地需求，盡最大努力解決當前農戶建房的迫切愿望。據(jù)統(tǒng)計2014—2019 年全市共安排農民建房指標6569.8 畝。

二是實現(xiàn)用地“一張圖”管控。該市加快開展新一輪國土空間規(guī)劃編制工作，做好農民建房用地提前謀劃，真正落實一張圖管控，為全市農民建房落地留出用地空間。同時，緊抓政策機遇，按照浙江省自然資源廳關于實施全域土地綜合整治和生態(tài)修復項目優(yōu)化永久基本農田布局的政策紅利，加大全域土地綜合整治項目的實施力度，將“全域土地綜合整治項目區(qū)內農民建房占用永久基本農田帶空間落地”的政策紅利充分落實到用地緊缺的鎮(zhèn)村。

三是統(tǒng)籌鄉(xiāng)村“全域性”整治。根據(jù)各鎮(zhèn)、村農民搬遷復墾潛力和需求，在村莊規(guī)劃的基礎上，對規(guī)劃布局“X”和“n”點較多，農民建房意愿強烈的村，鼓勵優(yōu)先開展全域土地綜合整治，在落實全域土地綜合整治“總體穩(wěn)定、布局優(yōu)化、嚴格管控”總要求的基礎上，通過土地開發(fā)復墾、農田水利項目實施、美麗鄉(xiāng)村建設等，實現(xiàn)“耕地數(shù)量有增加、質量有提高、生態(tài)有改善”，并調整優(yōu)化永久基本農田布局，為農民建房等用地騰挪空間。同時積極探索對現(xiàn)有零散村落點的整治方式，實現(xiàn)原有農村宅基地用地總量減量，產生“流量”指標來優(yōu)先保障新社區(qū)農民建房用地，探索擴大實施整村整組搬遷試點，挖掘農民建房用地更大潛力；探索開展村莊有機更新建房試點，為新農村集聚、解決農民建房開拓新的渠道。