國家現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園建設現(xiàn)狀、問題與對策*

肖 琴，羅其友

(中國農業(yè)科學院農業(yè)資源與農業(yè)區(qū)劃研究所,北京 100081)

0 引言

建設現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園是黨中央、國務院作出的重要決策部署，是新時代推動鄉(xiāng)村產業(yè)振興的重要抓手，是推動農業(yè)高質量發(fā)展、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、加快農業(yè)農村現(xiàn)代化的重要載體[1-2]。2017年農業(yè)農村部、財政部共同啟動國家現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園創(chuàng)建工作以來，初步建成了一批產業(yè)特色鮮明、要素高度集聚、設施裝備先進、生產方式綠色、一、二、三產融合、輻射帶動有力的國家現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園，為農業(yè)農村經濟持續(xù)健康發(fā)展注入了新動能，為加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興提供了有力支撐。雖然現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園的建設方興未艾，但相關學術研究較少?；诖?，文章基于62個國家現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園的調研，綜合性解讀現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園的內涵，系統(tǒng)總結國家現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園建設成效，深入剖析國家現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園創(chuàng)建過程中存在的問題，并提出對策建議，以期豐富相關研究，并指導實踐，更好推進國家現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園建設。

1 現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園的內涵

現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園是在一定的區(qū)域范圍內，以農業(yè)產業(yè)為主導，以農民充分參與和受益為前提，以規(guī)?；N養(yǎng)基地為基礎，以產業(yè)化龍頭企業(yè)為帶動，聚集現(xiàn)代生產要素，融合產業(yè)鏈縱向延伸和產業(yè)間橫向拓展，集“大農業(yè)觀、全產業(yè)鏈、深融合度、全綠色化、高附加值、強競爭力”為一體的多功能、復合型、創(chuàng)新性的現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展平臺。主要有5個基本特征。

一是以農為本。秉持姓農、務農、為農、興農的宗旨[3]，堅持農業(yè)主導地位，堅持農村優(yōu)先發(fā)展，堅持農民主體地位，確保加工、科技、金融、電子商務、休閑旅游等業(yè)態(tài)的介入均服務于農業(yè)，均以做大做強農業(yè)、促進農村發(fā)展、帶動農民增收為核心，堅決防止非農異化。

二是要素集聚。聚集土地、資金、科技、人才、信息、市場、政策等現(xiàn)代農業(yè)生產要素，增強各要素間的協(xié)調性和耦合性，提高要素配置率，發(fā)揮產業(yè)園聚集效應，形成外部規(guī)模經濟，實現(xiàn)率先發(fā)展。

三是產業(yè)融合。圍繞產前、產中、產后各環(huán)節(jié)，構建育種、生產、收儲、加工、物流、銷售于一體的農業(yè)全產業(yè)鏈。圍繞產業(yè)間聯(lián)動，強化種養(yǎng)有機結合，挖掘農業(yè)各環(huán)節(jié)的生態(tài)價值、文化價值、休閑價值。通過產業(yè)鏈縱向延伸和橫向拓展，推動農業(yè)價值鏈重構和演化升級，形成產業(yè)共同體，實現(xiàn)一、二、三產業(yè)相互滲透、交叉重組和系統(tǒng)融合。

四是綠色發(fā)展。將綠色發(fā)展理念貫穿于產業(yè)園建設全過程，全面推行農業(yè)綠色生產，加強農業(yè)污染防治，保護與節(jié)約利用農業(yè)資源，切實改善農村人居環(huán)境，增加綠色優(yōu)質農產品和生態(tài)產品供給，探索可復制可推廣的區(qū)域綠色生態(tài)循環(huán)發(fā)展模式，引領示范全域綠色發(fā)展。

五是創(chuàng)新驅動。將創(chuàng)新發(fā)展理念融入產業(yè)園建設全過程，全面推進科技創(chuàng)新、產品創(chuàng)新、政策創(chuàng)新、組織管理創(chuàng)新，強化農科教、產學研大聯(lián)合大協(xié)作，改進農業(yè)生產組織經營方式，完善農民利益聯(lián)結機制，打造農業(yè)農村發(fā)展綜合改革試點試驗區(qū)，積極探索創(chuàng)新發(fā)展新模式，激發(fā)產業(yè)園發(fā)展活力。

2 國家現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園建設現(xiàn)狀

2.1 建設概況

自2017年啟動國家現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園創(chuàng)建工作以來，截止2018年底，共批準創(chuàng)建62個國家現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園。這些產業(yè)園均有明確的地理界限，圍繞主導產業(yè)做大做強，將重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入規(guī)劃范圍，區(qū)域覆蓋廣，投資力度大，95%的產業(yè)園橫跨2個(含)以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)，多是集中連片布局，平均建設規(guī)模3.14萬hm2，平均投資規(guī)模達到24.88億元。主導產業(yè)集中度高，62個產業(yè)園主導產業(yè)平均產值51.94億元，占產業(yè)園總產值的79.43%。從主導產業(yè)數(shù)量分布來看，超半數(shù)(36個)的產業(yè)園突出優(yōu)勢、集中打造，著力發(fā)展1個主導產業(yè)，占比達到58.06%；選擇2個主導產業(yè)的產業(yè)園有22個，占比35.48%；選擇3個主導產業(yè)的產業(yè)園有2個，占比3.23%；綜合性產業(yè)園有2個，占比3.23%。從主導產業(yè)品種分布來看，以果品為主，有23個產業(yè)園的主導產業(yè)是柑橘、獼猴桃、蘋果等果品產業(yè)；其次是蔬菜和糧食，有15個產業(yè)園的主導產業(yè)是榨菜、泡菜、蘿卜、大蒜等蔬菜產業(yè)，有14個產業(yè)園的主導產業(yè)是水稻、小麥、馬鈴薯、青稞等糧食產業(yè)；再其次是飲料、畜禽和中藥材，有9個產業(yè)園的主導產業(yè)是茶葉和咖啡，有8個產業(yè)園的主導產業(yè)是生豬、蛋雞、奶業(yè)等畜禽產業(yè)，有7個產業(yè)園的主導產業(yè)是枸杞、人參、茯苓、懷藥等中藥材產業(yè)；以水產、花卉園藝、糖料(甘蔗)、油料(花生)為主導產業(yè)的產業(yè)園較少，分別有4個、3個、2個和1個。

2.2 建設成效

2.2.1 主導產業(yè)提質增效

各產業(yè)園立足當?shù)刭Y源優(yōu)勢、發(fā)展水平和發(fā)展?jié)摿?，選擇比較優(yōu)勢突出的特色產業(yè)作為主導產業(yè)，綜合施策，促進生產要素在空間和產業(yè)上的優(yōu)化配置，強化鏈條延伸和集約開發(fā)，打造產業(yè)集群，將資源優(yōu)勢、比較優(yōu)勢轉化為產業(yè)優(yōu)勢、產品優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢，產業(yè)發(fā)展水平在區(qū)域甚至在全國處于領先地位。如福建省安溪縣現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園建設標準化茶園1.57萬hm2，茶葉產量約占全國的1/20，已形成茶葉種植、加工、銷售、物流、研發(fā)、人才、電商等各類產業(yè)要素聚集的現(xiàn)代高效茶業(yè)示范經濟綜合體，安溪鐵觀音名列全國茶葉類區(qū)域品牌價值第一，2018年涉茶總產值達106億元。

2.2.2 科技驅動更加有力

各產業(yè)園積極與科研院校開展緊密合作，搭建科研平臺，共建產學研合作基地，開展新品種、新技術、新裝備的研發(fā)、示范、推廣，打造農業(yè)科技創(chuàng)新高地和現(xiàn)代技術與裝備集成區(qū)。目前，62個國家現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園中，有23個產業(yè)園擁有院士工作站，有7個產業(yè)園擁有博士后工作站，有12個產業(yè)園擁有國家級研發(fā)、試驗、檢測中心。依托這些科研平臺，以技術服務和成果轉化為手段，為產業(yè)園發(fā)展、人才培養(yǎng)、科技貢獻提升等提供技術支撐，產業(yè)園科技進步貢獻率達到70.7%，高于全國平均水平13.2個百分點。如陜西省洛川縣現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園以西北農林科技大學洛川蘋果試驗站為基地，組建了洛川蘋果產業(yè)開發(fā)院士工作站，建成國家級蘋果種質資源圃和國家級蘋果選種場各33.33hm2，引進種質資源2 000份，引進400個蘋果新品種、品系、砧木和100個自優(yōu)選系進行比較試驗，培育出秦脆、秦蜜等5個新品種，取得免套袋、免人工疏花疏果、重茬栽培、矮砧寬行種植、以蟲治蟲生物物理防治等20多項重大技術突破。

2.2.3 產業(yè)融合不斷深入

圍繞主導產業(yè)發(fā)展，各產業(yè)園科學規(guī)劃布局生產、加工、物流、研發(fā)、休閑、服務等功能板塊，推動產業(yè)鏈縱向延伸和產業(yè)間橫向拓展，形成產加銷、農工商、農文旅一體化發(fā)展格局，并逐步打破一、二、三產業(yè)割裂形態(tài)，積極探索深度融合和系統(tǒng)經營模式，初步形成六次產業(yè)新業(yè)態(tài)。如廣東省江門市新會區(qū)現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園圍繞“陳皮”產業(yè)，建設新會(柑)陳皮種質資源保護與良種苗木繁育中心，建設綠色標準化種植基地，強化精深加工，形成茶、餅、酒、醬、酵素、調料、涼果等系列產品35大類、100多個品種，建設新會陳皮標準倉儲中心，深挖陳皮產業(yè)生態(tài)、休閑、健康和文化價值，建成中國首個集陳皮交易、特色餐飲、休閑養(yǎng)生、文化旅游于一體的大型特色農產品商業(yè)文化綜合體，產業(yè)融合發(fā)展邁出新步伐。

2.2.4 綠色發(fā)展成效突出

各產業(yè)園嚴格貫徹“一控兩減三基本”要求，全面推行農業(yè)清潔生產，形成了一批可復制可推廣的農業(yè)綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展模式，優(yōu)質農產品供給能力大幅提升。如河北省石家莊市鹿泉區(qū)實施綠色種養(yǎng)結合，在規(guī)模養(yǎng)殖場推廣低壓管道灌溉技術，建設污水處理、中水回用、污水反滲透等系統(tǒng)，年節(jié)約用水150萬t，減少污水排放10.6萬t；建立1 333.33hm2青飼玉米基地及生態(tài)果蔬采摘園，構建“飼草種植—奶牛養(yǎng)殖—中水回用—沼肥還田”生態(tài)循環(huán)模式，實現(xiàn)畜禽糞污全量化利用。福建省平和縣現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園收集廢次果集中處理，生產植物營養(yǎng)液、有機肥；推廣蜜柚可降解可重復利用套袋技術。河北省邯鄲市滏東現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園集成應用水肥一體化、智能環(huán)控等先進技術，推廣太陽能滅蟲燈、粘蟲板，應用生物菌肥，減少化肥、農藥施用量。

2.2.5 帶動農民作用初顯

各產業(yè)園以土地流轉、土地入股、務工就業(yè)等形式，推動發(fā)展“龍頭企業(yè)+合作社+基地+農戶”的合作制、股份制、訂單農業(yè)等多種利益聯(lián)結方式，深化“訂單農業(yè)+合同價收購+二次分紅”利益聯(lián)結模式，探索構建“大園區(qū)+小庭園”、“大產業(yè)+小業(yè)主”等產業(yè)化聯(lián)合體，促進小農戶與大市場、現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接。2018年產業(yè)園農民人均可支配收入達到2.2萬元，比2016年增長27%，比各產業(yè)園所在縣平均水平高出30%以上。同時，有19家產業(yè)園積極探索財政獎補資金折股量化等新的利益聯(lián)結機制，推進資源變資產、資金變股金、農民變股東，促進農民更多分享二、三產增值收益，有效增加農民財政性收入。如湖南省寧鄉(xiāng)市現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園由村集體成立合作社，將4 300萬元財政資金通過合作社作為股權資金入股企業(yè)，以保底(5%)+浮動的形式參與企業(yè)年底分紅。分紅的20%作為村集體的管理運行經費，剩余80%按照向企業(yè)流轉的土地、交售的糧食或寧鄉(xiāng)花豬數(shù)通過合作社分給農戶。

2.2.6 品牌建設實現(xiàn)突破

品牌建設貫穿農業(yè)全產業(yè)鏈，是引領農業(yè)轉型升級、提質增效的重要支撐。各產業(yè)園著力構建現(xiàn)代農業(yè)綠色生產體系，大力推進生產、加工、流通和質量安全標準體系建設，加強品牌培育力度，構建起以綠色、有機、地理標志保護、生態(tài)原產地產品保護認證為基礎，以區(qū)域公用品牌為支撐，以企業(yè)品牌、產品品牌為補充，馳名商標、著名商標齊頭并進，地域特色鮮明的農業(yè)品牌體系。截止目前，共培育出五常大米、東坡泡菜、寧鄉(xiāng)花豬等區(qū)域公用品牌53個，其中，琯溪蜜柚、金鄉(xiāng)大蒜入選“中國歐盟10+10地理標志國際互認產品”，安溪鐵觀音、橫縣茉莉花入選“中歐100+100”地理標志互認互保產品。

2.2.7 政策支持不斷加大

各地在財政扶持、用地保障、金融支持、保險服務等方面出臺針對性強、含金量高的政策措施，支持產業(yè)園建設。在財政扶持方面，通過以獎代補、先建后補、貸款貼息等方式，充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，撬動更多金融和社會資本投入。在用地保障方面，北京市房山區(qū)現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園將集體用地與農用地共同開發(fā)，以點狀供地的方式保障產業(yè)園用地指標；江蘇省泗陽縣現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園將373.33hm2基本農田調整為一般農用地，辦理設施用地113.33hm2，新增建設用地指標24hm2；安徽省金寨縣利用農村宅基地騰退結余建設用地指標133余hm2，重點用于保障產業(yè)園建設用地。在金融支持方面，構建“惠農貸”、“快農貸”、“農貸通”、“政融保”、“政銀擔”等金融支農平臺，設立產業(yè)發(fā)展基金、信貸擔?；?、風險補償基金，試行以土地承包經營權、農民住房、蔬菜園、養(yǎng)殖場、糧食等進行抵(質)押貸款，推出“陳皮貸”、“菠蘿貸”、“閩茶大師貸”等專項金融產品，創(chuàng)立陳皮銀行、茶葉專業(yè)支行等農產品金融交易銀行，探索龍頭企業(yè)為家庭農場擔保、整村批量授信等模式。在保險服務方面，創(chuàng)建檸檬指數(shù)，創(chuàng)設菠蘿價格保險、大蒜目標價格保險，建立農業(yè)大災保險試點等。

3 國家現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園創(chuàng)建中存在的問題

3.1 主導產業(yè)選擇非糧化傾向明顯，同質化比較嚴重

2017—2018年批準創(chuàng)建的62個國家現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園中，涉及糧食、棉花、油料、糖料等重要農產品的僅有17個，以糧食為單一主導產業(yè)的僅有2個，且集中在黑龍江省，非糧化傾向比較嚴重。部分產業(yè)園在產業(yè)選擇上，地域特色不夠鮮明，同質化現(xiàn)象比較嚴重，沒有凸顯當?shù)貎?yōu)勢農業(yè)資源。如：涉及茶業(yè)的有8個、柑橘有6個、獼猴桃有5個。此外，有5個產業(yè)園選擇3個及以上主導產業(yè)，產業(yè)優(yōu)勢不突出，關聯(lián)性不強，不利于產業(yè)做大做強。

3.2 產業(yè)關聯(lián)度不高，一、二、三產業(yè)融合有待深化

部分產業(yè)園一、二、三產業(yè)發(fā)展不平衡，關聯(lián)度不高，同時也未針對一、二、三產業(yè)發(fā)展的短板，進行升級改造，做大做強現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園的產業(yè)支撐。大部分產業(yè)園初級產品多，深加工不足，加工轉化率低，產業(yè)鏈延伸不足。個別產業(yè)園加工業(yè)發(fā)達，但規(guī)模種養(yǎng)基地發(fā)展不足，原料來源依賴其他縣市，產業(yè)鏈不完整。此外，多數(shù)產業(yè)園的休閑、生態(tài)、文化等功能開發(fā)不足，價值鏈拓展有限。在項目設計上，各自獨立，無法實現(xiàn)真正的融合發(fā)展。

3.3 農民參與度偏低，利益聯(lián)結機制有待完善

現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園強調“以農為本，農民受益”。但一些產業(yè)園在目標規(guī)劃上存在一定偏差，農業(yè)相關基礎設施投資不足，農民參與度低，帶動能力不強。部分產業(yè)園針對農民合作社、家庭農場等新型農業(yè)經營主體，投入資金少，扶持力度小，帶動農戶受益不明顯。大部分產業(yè)園的利益聯(lián)結機制依然停留在訂單農業(yè)、土地租金收益、就近打工收益等淺層次的水平，對如何壯大農村集體經濟，如何體現(xiàn)農民主體、確保農民長期受益，具體措施不多。

3.4 財政資金投入方式單一，撬動金融和社會資本力度不足

國家現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園創(chuàng)建強調：“積極通過PPP、政府購買服務、貸款貼息等方式，撬動更多金融和社會資本投入”[4]。但2017—2018年國家現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園建設實踐中，財政資金多以補助的方式投入，投入方式單一，撬動金融和社會資本的能力有限，沒有充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的導向性作用。雖然個別產業(yè)園積極探索PPP模式，但由于農業(yè)領域PPP模式尚無成熟案例可循，均停留在方案構想階段，未實質性實施。

4 推進國家現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園建設的對策建議

4.1 優(yōu)化主導產業(yè)選擇，強化產業(yè)支撐

要立足資源稟賦、區(qū)位環(huán)境、產業(yè)集聚等比較優(yōu)勢，圍繞田園資源和農業(yè)特色，做大做強傳統(tǒng)特色優(yōu)勢主導產業(yè)，體現(xiàn)區(qū)域差異性，提倡形態(tài)多元性。區(qū)域主導產業(yè)的選擇要符合“區(qū)域資源和生產條件較好、比較優(yōu)勢明顯，產業(yè)可延伸性強、市場開發(fā)價值較高，產品品質具有特色、有一定認知度，產品市場需求量大、競爭優(yōu)勢明顯”等條件，確保產業(yè)發(fā)展持續(xù)性。在區(qū)域布局上，優(yōu)先在糧食生產功能區(qū)、重要農產品生產保護區(qū)、特色農產品優(yōu)勢區(qū)、國家現(xiàn)代農業(yè)示范區(qū)等布局建設。在產業(yè)布局上，做強糧、棉、油、糖、畜牧等重要農產品和現(xiàn)代種業(yè)，做優(yōu)果、菜、茶、水產、中藥材等特色農產品。在產業(yè)數(shù)量上，應聚焦單一主導產業(yè)，或選擇產業(yè)關聯(lián)度高的2個產業(yè)，以確保產業(yè)做大做強。

4.2 圍繞全產業(yè)鏈建設和多功能聚合，深入推進一、二、三產業(yè)融合

圍繞農業(yè)育種、生產、加工、倉儲、流通等環(huán)節(jié)，找準產業(yè)鏈條中的關鍵環(huán)節(jié)、薄弱環(huán)節(jié)集中打造，發(fā)展農村電子商務，做實“互聯(lián)網+”農業(yè)，實施數(shù)字農業(yè)工程，全面完善產業(yè)鏈條。拓展農業(yè)多種功能，充分利用農業(yè)景觀、農業(yè)生態(tài)，合理開發(fā)農業(yè)文化遺產，推進農業(yè)與旅游、教育、文化、康養(yǎng)等產業(yè)深度融合，推進休閑農業(yè)與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展由單一休閑向深度體驗轉變、由簡單粗放向精細品質轉變[5]。打破農業(yè)管生產、工業(yè)管加工、商業(yè)管銷售的產業(yè)形態(tài)，實現(xiàn)一、二、三產業(yè)的系統(tǒng)協(xié)調、融合發(fā)展[6]。

4.3 完善利益聯(lián)結機制，保障農民充分受益

把與農民建立緊密利益聯(lián)結機制作為項目支持的前提條件，強化利益聯(lián)結，讓農民更多分享產業(yè)鏈增值收益。如：安排部分財政資金由與產業(yè)化龍頭企業(yè)建立緊密利益聯(lián)結機制的農民股份合作、專業(yè)合作經營組織或農民持股，其資金使用由龍頭企業(yè)在規(guī)定用途范圍內合理安排。同時，創(chuàng)新利益聯(lián)結模式，試行“托管保底”(企業(yè)、合作社、農戶相互委托種養(yǎng)殖)、“合資兜底”(財政補助，企業(yè)、合作社、農戶共同出資建設，企業(yè)保底收購)、“保底收益+按股分紅”、“租金+分紅+勞務收入”、“折股聯(lián)營、反租倒包、雙線代銷”等模式，將企業(yè)與農民從簡單的產品購銷、勞務聘用、土地流轉，轉變?yōu)楦鼮榫o密的合作共贏關系，讓農民更多分享產業(yè)增值收益，增加農民經營性收入和工資性收入[7]。擴大財政資金折股量化試點，積極探索集體土地、房屋等資源資產參與產業(yè)園建設的可行路徑，增加農民財產性收入，讓農民長期享有持續(xù)穩(wěn)定的收益。

4.4 豐富財政資金投入方式，提升財政資金撬動能力

在補助、先建后補、貼息、以獎代補、擔保補貼、風險補償金等財政投入方式中，明確要求產業(yè)園至少采用兩種以上，推動地方豐富財政資金投入方式。對采用融資擔保、產權入股、PPP模式等，且實施效果好的項目，額外給予獎勵，激發(fā)地方創(chuàng)新財政資金投入使用方式的動力。同時，鼓勵地方創(chuàng)新涉農財政資金整合機制，在確保完成國家現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園目標任務的前提下，將各級財政安排的性質相同、功能互補、用途相近或銜接的涉農資金納入統(tǒng)一資金池，統(tǒng)一資金撥付、統(tǒng)一組織實施、統(tǒng)一考核驗收，形成財政扶持合力，提升財政資金使用效益。

4.5 加強監(jiān)測評價

建立健全現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園建設評價指標體系，引入第三方評估機制，及時跟蹤產業(yè)園建設成效，定期分析評估，加強產業(yè)園建設運營全過程的跟蹤監(jiān)測，建立完善“目標考核、動態(tài)管理、能進能出”的產業(yè)園管理機制[8-10]，確?，F(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園持續(xù)健康發(fā)展。