新加坡基層治理模式的經(jīng)驗及啟示

□吳美

治理特點

新加坡在“居者有其屋計劃”、組屋與鄰里中心的社區(qū)文化、執(zhí)政黨對基層社會治理的滲透、多元的社會狀況、地緣政治以及東西方文化融合碰撞等原因的影響下，發(fā)展出一套以政府主導(dǎo)人民協(xié)會結(jié)合社會組織共同治理的模式。政府在法律法規(guī)和資金保障等方面給予人民協(xié)會特殊的待遇，人民協(xié)會以半官方的姿態(tài)發(fā)揮著政府的職能。人民協(xié)會表面上不具有獨立性，但實際上在鞏固人民行動黨執(zhí)政地位、調(diào)解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了極其重要的作用。在這套基層治理模式中，存在組織架構(gòu)系統(tǒng)化、管理流程制度化以及運營模式企業(yè)化等特點。

系統(tǒng)化的組織架構(gòu)。新加坡的社會治理是以人民協(xié)會構(gòu)建一套嵌入社區(qū)居民生活的機(jī)構(gòu)和活動展開的。人民協(xié)會管理著公民咨詢委員會、民眾聯(lián)絡(luò)所、居民委員會等主要的基層社會組織。公民咨詢委員會負(fù)責(zé)整理匯總所在地民眾的意見，保障政府能及時獲取基層的信息，對區(qū)域內(nèi)的各種社會矛盾負(fù)責(zé)并提出解決方案，及時傳達(dá)政府制定的政策。民眾聯(lián)絡(luò)所作為政府與基層群眾間溝通的橋梁，一方面要向政府傳遞基層民眾的申訴與意愿，另一方面要協(xié)助政府向社區(qū)居民解釋宣傳政府政策，通過實際的措施打消他們對新政策的顧慮。居民委員會負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決社區(qū)居民生活中的各類問題，通過活動與宣傳，保障社區(qū)居民居住生活的獲得感，培育居民對社區(qū)的歸屬感與認(rèn)同感。

制度化的管理流程。新加坡政府頒布了《人民協(xié)會法令》，通過立法給予人民協(xié)會合法地位，將人民協(xié)會的任務(wù)規(guī)定為培養(yǎng)國家認(rèn)同，維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)社區(qū)居民團(tuán)結(jié)，密切民眾之間以及民眾與政府之間的聯(lián)系，宣傳政府政策，促進(jìn)政策實施。人民協(xié)會在管理公民咨詢委員會、民眾聯(lián)絡(luò)所、居民委員會等主要的基層社會組織的過程中，形成了一套嚴(yán)密的管理制度。新加坡先后出臺了《社團(tuán)法令與條令》《互惠組織法》《慈善法》等一系列法規(guī)制度，對基層社會組織的成立、運行、監(jiān)管等活動進(jìn)行規(guī)范。

企業(yè)化的運營模式。新加坡的鄰里組團(tuán)建設(shè)是以開發(fā)企業(yè)為主體覆蓋摘地、建設(shè)、賣房、經(jīng)營全流程的運營模式。人民協(xié)會及其下屬大量的組織屬于半官方性質(zhì)。各組織往往會設(shè)立類公司化的組織機(jī)構(gòu)，設(shè)有理事會等管理單元，理事會成員往往有社會和企業(yè)家名流，對接洽社會資源助推基層治理有很大的帶動作用。社區(qū)管理崗位人員進(jìn)出自由，招人的主要通過面試就可以進(jìn)入，中途離職不存在身份轉(zhuǎn)換的心理障礙，也可以隨時無障礙重新入職。機(jī)構(gòu)每年都要像公司一樣發(fā)布年報，接受社會的監(jiān)督。社區(qū)基層組織還可以按需成立實體公司，服務(wù)創(chuàng)收貼補組織運營。當(dāng)然，這些公司本身必須和該組織的特點與目標(biāo)結(jié)合，不會無邊界發(fā)展，與民爭利。通過以上類公司化特征的運行機(jī)制，新加坡基層治理實現(xiàn)了高效運作。

內(nèi)在機(jī)理

組屋及鄰里模式的先天影響。新加坡通過實施“組屋”計劃對傳統(tǒng)社區(qū)形式進(jìn)行改造，重塑了國民現(xiàn)代生活模式。目前，83%的新加坡人口居住在政府建設(shè)的公共住房里，住房自有率達(dá)到87.5%。政府嚴(yán)格規(guī)劃各項社區(qū)治理事務(wù)并逐漸落實，最終形成了以人民協(xié)會為社會基層組織管理中樞，以民眾聯(lián)絡(luò)所、公民咨詢委員會、居民委員會為基層社會組織的高效社會組織管理體系?！敖M屋”計劃推動了傳統(tǒng)社區(qū)形態(tài)急劇變革，多元的新型鄰里關(guān)系在政府的引導(dǎo)下逐漸形成，基層組織也逐漸發(fā)展壯大并承擔(dān)了社區(qū)治理的大多數(shù)內(nèi)容。

執(zhí)政黨重視基層治理是共建共享的內(nèi)生動力。新加坡政治體制是議會共和制，而政黨制度的特點是一黨強(qiáng)勢、多黨并存。執(zhí)政黨十分注重發(fā)揮基層組織在維護(hù)社會穩(wěn)定、幫助黨取得群眾支持等方面的作用，將基層社會組織視為鞏固執(zhí)政合法性與權(quán)威性的得力助手。通過給予必要的資金支持和政策支撐，新加坡建立嚴(yán)密的基層社會組織管理體系，實現(xiàn)了對基層社區(qū)的有效治理。而基層社會組織在參與社會治理時，也幫助人民行動黨執(zhí)政政策在社區(qū)建立共識，并為人民行動黨傳遞基層政策需求，為人民行動黨培養(yǎng)政治精英。

多元的民族與宗教文化是共建共治的客觀環(huán)境。為了讓來自不同種族、不同宗教信仰、不同語言文化傳統(tǒng)的新加坡人團(tuán)結(jié)成為一個整體，新加坡政府必須通過人民協(xié)會和基層組織充分聯(lián)系基層民眾并在規(guī)劃層面嚴(yán)格配比組屋種族比例，提供合適的公共服務(wù)，解決溝通問題，調(diào)解居民種族、宗教矛盾，滿足生活需要。正是新加坡基層治理長期引導(dǎo)民眾參與，將不同民族、不同語言和不同文化的居民凝聚成一個整體，遵守共同的價值觀念，建立起獨特的社區(qū)文化，使新加坡人有了共同的生活和奮斗目標(biāo)。

東西文明碰撞與地緣政治是共享共治的文化內(nèi)核。新加坡是一個由華人移民為主的國家，新加坡大多數(shù)社區(qū)治理都受東方傳統(tǒng)文化的影響。東方傳統(tǒng)文化強(qiáng)調(diào)“德治”，倡導(dǎo)治下人民安居樂業(yè)。人民行動黨通過建立完善的基層社會治理體系，借助各類不同的社會組織滿足了民眾的實際需求，保障了人民宜居宜業(yè)。同時，因為殖民地時期形成完備嚴(yán)苛的法制傳統(tǒng)和完整的司法體系讓新加坡人非常重視“法治”，新加坡人習(xí)慣在法制的框架下規(guī)范自身行為。隨著兩種理念的交融與社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，今日民眾自我管理的意識增強(qiáng)和參與社區(qū)治理意愿增加，也促使新加坡政府不斷改良基層社會治理體系。

經(jīng)驗與啟示

完善的社區(qū)治理頂層設(shè)計。在打造共同參與、聯(lián)結(jié)互動的社區(qū)治理體系時，政府一方面通過對社區(qū)組織的物質(zhì)支持和行為引導(dǎo)，把握社區(qū)建設(shè)的方向；另一方面，應(yīng)當(dāng)充分給予社會組織發(fā)展空間，支持其分擔(dān)政府和社區(qū)居委會的管理和服務(wù)工作。在社區(qū)運營主體方面，既有官方保障，又注重多元參與；既存在多類主體，又職責(zé)明確，密切配合。從功能發(fā)揮和實施效果上，社會組織如果能和社區(qū)居民體現(xiàn)出良好互動與活力，將會形成政府治理與居民自治的良性互動，有效完成治理機(jī)制下沉。

柔化的社區(qū)治理服務(wù)。我們應(yīng)當(dāng)在社區(qū)推行包容自治、以人為本、服務(wù)至上的治理理念。在治理過程中要善于吸收不同的意見和建議，不斷推進(jìn)社區(qū)居民依法直接行使權(quán)利，讓每個人都有參與社區(qū)活動與自我表達(dá)的機(jī)會。比如在建設(shè)層面保障各類無障礙設(shè)施與無動力游憩系統(tǒng)，把維護(hù)居民的根本利益作為社區(qū)建設(shè)和管理的出發(fā)點，把居民的滿意程度作為檢驗社區(qū)建設(shè)和管理工作成效的第一標(biāo)準(zhǔn)，從而實現(xiàn)居民自治、社區(qū)管理與服務(wù)的有機(jī)統(tǒng)一。

一流的社區(qū)治理團(tuán)隊打造。新加坡為了不斷提高社區(qū)管理水平，專門成立了國家社區(qū)領(lǐng)袖學(xué)院，每年有2.5萬名基層領(lǐng)袖和人民協(xié)會職員參與包括管理沖突、調(diào)解技能等課程的培訓(xùn)，強(qiáng)調(diào)“用手”“用腦”“用心”三個層面培訓(xùn)基層領(lǐng)袖。目的是讓他們掌握做基層領(lǐng)袖需要具備的基本知識和技能，讓他們了解社區(qū)愿景、基層組織使命，以及國家政策，使基層領(lǐng)袖在更大范圍內(nèi)清楚自己扮演的角色，讓他們能夠激勵、鼓舞居民，全情投入積累社會資本的基層工作。通過打造一支一流的社區(qū)管理隊伍，有力地促進(jìn)了社區(qū)治理水平的提高。

完善的社會募集和義工服務(wù)。新加坡政府完善的社會募集和義工服務(wù)體系是推動社會力量參與基層社會組織建設(shè)的重要制度保障。在新加坡，企業(yè)和個人的資金贊助是基層社會運轉(zhuǎn)的重要資金保障；志愿者通過基層社會組織提供的義工服務(wù)體系為新加坡民眾提供了不可或缺的公共服務(wù)?？梢越梃b新加坡經(jīng)驗，建立社會贊助的配套獎勵制度，完善社區(qū)義工的培訓(xùn)和管理體系，轉(zhuǎn)變以往單純將社會志愿者數(shù)量作為社會組織考核的硬性指標(biāo)的落后觀念，豐富管理手段，充分調(diào)動社會力量參與基層社會組織建設(shè)與活動的積極性。

完備的法制體系建設(shè)。完備的法制體系是新加坡基層社會組織能夠穩(wěn)定發(fā)展并壯大的重要保障。黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)：“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治?！鄙鐓^(qū)處于黨同群眾連接的“最后一公里”，要推進(jìn)社區(qū)治理體系建設(shè)，除了把更多資源、服務(wù)、管理放到社區(qū)，更好地提供標(biāo)準(zhǔn)化精細(xì)服務(wù)之余，必須有完善的法治措施保障?；鶎由鐣M織是社會治理體系的重要組成部分，建設(shè)、發(fā)展就更需要法律的規(guī)范和指引。實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，必須要有一批貼近群眾、健康發(fā)展的社會組織，發(fā)展壯大這些組織，才能兼顧到社會治理各方面，打造充滿活力、和諧有序的社區(qū)。