杭州市新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)下農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀分析

□ 杭州市規(guī)劃和自然資源局

當(dāng)前杭州市正處于全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境條件和內(nèi)部動(dòng)因正在發(fā)生深刻變化，杭州市在推進(jìn)農(nóng)村土地利用、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興方面做了相關(guān)探索和實(shí)踐。

一、杭州市農(nóng)村土地利用管理取得的成效

黨的十九大提出的實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對(duì)加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出了新的要求。土地資源作為農(nóng)村重要的生產(chǎn)要素資源，應(yīng)在促進(jìn)鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮積極靈活的支持作用。杭州市在守牢“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三條底線基礎(chǔ)上，以實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民土地權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，2017年以來(lái)，開(kāi)展了西湖區(qū)雙浦鎮(zhèn)全域土地整治試點(diǎn)和臨安區(qū)天目山鎮(zhèn)宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作，取得了初步成效。

（一）充分發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用

杭州市在土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮土地規(guī)劃在空間規(guī)劃體系中的底線、底數(shù)、底盤作用，結(jié)合城市總體規(guī)劃修改、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃定位、村莊規(guī)劃編制、環(huán)境功能區(qū)劃調(diào)整，按照多規(guī)合一的要求，編制村土地利用規(guī)劃。進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃的引導(dǎo)和管控作用，創(chuàng)新“總量鎖定、流量彈性”的做法，按照宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建的原則，對(duì)農(nóng)村土地資源進(jìn)行優(yōu)化整合、合理利用、有效保護(hù)，合理安排開(kāi)發(fā)建設(shè)空間布局和時(shí)間維度，統(tǒng)籌安排各類各業(yè)用地需求。

（二）積極盤活存量土地

結(jié)合城中村改造、“三改一拆”等工作，采取“村莊改造、新區(qū)集聚”的辦法，農(nóng)村建設(shè)用地對(duì)現(xiàn)狀進(jìn)行統(tǒng)籌整治利用，有序推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)集聚。創(chuàng)新推進(jìn)全域建設(shè)用地增減掛鉤，在確保建設(shè)用地總規(guī)模不突破的前提下，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地減量化目標(biāo)，以拓展近期發(fā)展用地空間，集聚要素保障新區(qū)和集鎮(zhèn)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)資源要素的科學(xué)配置。同時(shí)創(chuàng)新拆后土地利用政策，提高拆后土地利用率，提升節(jié)約集約用地水平，最大化釋放存量建設(shè)用地資源潛力。

充分保障住有所居的前提下，允許宅基地使用權(quán)人利用合法的宅基地及地上房屋，用于興辦鄉(xiāng)村旅游、文化康養(yǎng)、電商物流等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，促進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興、產(chǎn)業(yè)振興。同時(shí)，按照“最多跑一次”的改革要求，簡(jiǎn)化出租、合作經(jīng)營(yíng)農(nóng)房相關(guān)審批程序，為空閑宅基地及農(nóng)房的盤活利用開(kāi)通綠色通道。桐廬縣富春江鎮(zhèn)蘆茨村通過(guò)積極盤活閑置農(nóng)房，著力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，成立了全省唯一的慢生活體驗(yàn)區(qū)，現(xiàn)有民宿客房1791間，床位3500多個(gè)，日均接待旅游人數(shù)達(dá)到2200人，美麗蘆茨受到國(guó)內(nèi)外游客共同點(diǎn)贊，農(nóng)民收入大幅增加。

適度拓展流轉(zhuǎn)形式。根據(jù)不同閑置農(nóng)房的類型和條件，探索形成了出租（農(nóng)戶自主出租、村集體集中出租）、合作（“村集體+農(nóng)戶”“村集體+農(nóng)戶+社會(huì)資本”）、聯(lián)營(yíng)（股份制）等多種空閑宅基地及農(nóng)房的經(jīng)營(yíng)管理模式。同時(shí)規(guī)定農(nóng)戶空閑房屋出租、合作經(jīng)營(yíng)的最高年限不超過(guò)20年，出租期內(nèi)，承租人按協(xié)議約定享有宅基地使用權(quán)及地上房屋的占有、使用、收益的權(quán)利。桐廬縣橫村鎮(zhèn)白云村，村集體將7幢閑置農(nóng)房集中出租給杭州客商發(fā)展民宿項(xiàng)目，村集體享受固定租金收入；莪山鄉(xiāng)新豐村則采取聯(lián)營(yíng)模式，由村集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)30戶農(nóng)戶閑置房，村集體以閑置房入股，與社會(huì)資本聯(lián)合開(kāi)發(fā)；江干區(qū)筧橋街道浜河社區(qū)將入住多層公寓后騰退的32幢農(nóng)房統(tǒng)一對(duì)外招商，引進(jìn)了專業(yè)的運(yùn)營(yíng)服務(wù)商——東業(yè)集團(tuán)，整體打造成集主題產(chǎn)業(yè)園區(qū)、SOHO白領(lǐng)公寓和樂(lè)享生活服務(wù)于一體的“浜河部落”新型社區(qū)。

（三）大力推進(jìn)土地整理

依據(jù)規(guī)劃，對(duì)目前仍位于城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地范圍外的土地，大力推進(jìn)建設(shè)用地復(fù)墾，將建設(shè)用地復(fù)墾產(chǎn)生的新增耕地與周邊優(yōu)質(zhì)耕地進(jìn)行連片化整理，不僅在城市周邊地區(qū)留白留綠，同時(shí)預(yù)留今后必要的用地發(fā)展空間。對(duì)基本農(nóng)田和優(yōu)質(zhì)水田集中分布的區(qū)域，要結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)、基本農(nóng)田整備區(qū)建設(shè)，強(qiáng)化耕地質(zhì)量提升。同時(shí)，推廣落實(shí)“田長(zhǎng)制”，完善耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制等，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶從保護(hù)耕地和基本農(nóng)田中獲益，增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民群眾保護(hù)耕地的責(zé)任心、自覺(jué)性。

（四）探索農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

在保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地同時(shí)，創(chuàng)新都市農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)模式，通過(guò)規(guī)?；瘟鬓D(zhuǎn)，整合打通現(xiàn)有耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的地理界限，將“農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)居集聚、耕地保護(hù)”這三項(xiàng)措施有機(jī)結(jié)合起來(lái)。積極探索對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的扶持政策，對(duì)園區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀零星的集體建設(shè)用地和設(shè)施農(nóng)用地，優(yōu)化空間布局，合理規(guī)范利用，并預(yù)留部分建設(shè)用地空間，發(fā)展新產(chǎn)業(yè)。

二、存在的問(wèn)題及原因

雖然杭州市始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民土地權(quán)益，處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系作為自然資源管理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，按照部、省要求，規(guī)范有序推進(jìn)農(nóng)村土地管理。然而，在實(shí)踐探索過(guò)程中，農(nóng)村土地利用仍然存在量大點(diǎn)散、效率較低、流轉(zhuǎn)困難等問(wèn)題。

（一）農(nóng)村用地量大點(diǎn)散

近年來(lái)，杭州市城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，但農(nóng)村用地規(guī)模并未隨之縮減，呈“人減地不減”逆向擴(kuò)張趨勢(shì)。農(nóng)民建房各自為戰(zhàn)，既“ 線性”擴(kuò)張“沿路爬”，又“塊狀”擴(kuò)張“攤大餅”，導(dǎo)致在歷次土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查中，農(nóng)民建房違法占用耕地都是主要類型之一。究其原因，主要在規(guī)劃管理的缺位，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一和強(qiáng)有力的規(guī)劃來(lái)引導(dǎo)，村莊規(guī)劃未能全覆蓋。

（二）農(nóng)村用地效率較低下

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民建房存在“管地難管房、管批難管建、管用難管退”現(xiàn)象。杭州市“一戶多宅”、少批多建、未批先建等問(wèn)題也存在。此外，隨著大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，遠(yuǎn)郊山區(qū)出現(xiàn)“空心化”趨勢(shì)，但想拆除進(jìn)行農(nóng)村建設(shè)用地全面整合又困難重重，農(nóng)村土地利用效率較低。

（三）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)困難

一方面，部分地區(qū)只注重“伸手要指標(biāo)蓋農(nóng)房”，不注重充分盤活村內(nèi)閑置農(nóng)房、閑置宅基地和零星建設(shè)用地，不僅擠占了農(nóng)村配套設(shè)施、文化活動(dòng)等公益事業(yè)用地，也導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村電商、農(nóng)業(yè)觀光等農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)“無(wú)地可用”“野蠻生長(zhǎng)”。另一方面，宅基地的特殊供應(yīng)和保障模式，使其成為農(nóng)民身份的“福利房”，哪怕已經(jīng)離開(kāi)農(nóng)村的城鎮(zhèn)居民，也不愿意放棄宅基地使用權(quán)。另外，宅基地歷史遺留問(wèn)題復(fù)雜，超占面積如何處置無(wú)據(jù)可依，閑置農(nóng)房和宅基地“退不出、流不動(dòng)、用不好”。該退出的宅基地退不出，新的用地需求不斷增加。

三、對(duì)策建議

農(nóng)村土地制度改革是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)制度支撐，事關(guān)集體增收、農(nóng)民增益，關(guān)系用地增效、治理轉(zhuǎn)型。下一步，杭州市要以推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興為目標(biāo)，進(jìn)一步總結(jié)推廣全域整治和宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，探索助推鄉(xiāng)村振興新路徑，讓農(nóng)村美起來(lái)、農(nóng)民富起來(lái)、基層組織強(qiáng)起來(lái)。要重點(diǎn)抓好以下工作。

一是加快房地一體的農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記。按照“確認(rèn)一批、拆除一批、補(bǔ)辦一批、注記一批”方式分類處理歷史違法建筑，加快推進(jìn)全市宅基地及農(nóng)房一體化登記，進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，保護(hù)農(nóng)戶合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

二是加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興的國(guó)土資源政策供給。推進(jìn)利用存量集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)，吸引返鄉(xiāng)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。研究探索新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)收益分配新機(jī)制，確保農(nóng)村優(yōu)勢(shì)資源取之于農(nóng)、用之于農(nóng)，將土地增值收益、資源配置更多地投向“三農(nóng)”。

三是推進(jìn)農(nóng)村土地全域綜合整治?？偨Y(jié)推廣西湖區(qū)土地全域整治試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮土地綜合整治的平臺(tái)作用，有效利用零星分散的存量建設(shè)用地，因地制宜地推進(jìn)土地綜合整治，實(shí)現(xiàn)耕地集中連片保護(hù)、建設(shè)集聚集約保障、“三生”空間高效融合，引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興綠色發(fā)展。