建設(shè)國土天眼 提升土地執(zhí)法能力
——嘉興市南湖區(qū)建立永久基本農(nóng)田“國土天眼”系統(tǒng)

□ 嘉興市自然資源和規(guī)劃局南湖分局 周躍飛 麻語譯

2018年3月底，嘉興市南湖區(qū)建成永久基本農(nóng)田“國土天眼”系統(tǒng)，永久基本農(nóng)田得到了全面監(jiān)控；2018年9月，南湖區(qū)對系統(tǒng)進(jìn)行了升級，新增了自動巡查、自動掃描識別報(bào)警功能，真正將“人防”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱萍挤馈?，進(jìn)一步提高了巡查效率。

一、背景

2017年1月9日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號）提出：耕地是我國最為寶貴的資源，關(guān)系十幾億人吃飯大事，必須保護(hù)好，絕不能有閃失。要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地。貫徹落實(shí)好4號文件精神，切實(shí)保護(hù)好寶貴的耕地資源，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期擺在國土人面前的一個(gè)重要的政治任務(wù)。

與此同時(shí)，隨著綜合執(zhí)法改革和公車改革的不斷深入，原嘉興市國土資源局南湖分局面臨執(zhí)法監(jiān)察人員不足、執(zhí)法車輛保障困難、違法用地發(fā)現(xiàn)難等問題，傳統(tǒng)的耕地保護(hù)手段面臨新情況新問題。為解決這些難題，南湖分局黨組反復(fù)學(xué)習(xí)4號文件精神，在經(jīng)過廣泛調(diào)研和充分討論的基礎(chǔ)上，決定借鑒“城市天網(wǎng)”的做法，在農(nóng)村給耕地也裝上全天候監(jiān)控的“國土天眼”。

二、主要做法

（一）充分研究論證，扎實(shí)做好前期準(zhǔn)備工作

為了建好“國土天眼”系統(tǒng)，南湖分局專題向區(qū)政府匯報(bào)，得到主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定，并被要求一定要建好并用好，打出“南湖品牌”。2017年4月，南湖分局先后與中國移動通信集團(tuán)浙江有限公司嘉禾分公司等單位進(jìn)行充分溝通，就系統(tǒng)可行性、系統(tǒng)整體架構(gòu)、系統(tǒng)功能等進(jìn)行反復(fù)研究；到各鎮(zhèn)（街道）對布設(shè)點(diǎn)位進(jìn)行實(shí)地踏看，先后選取了101個(gè)能夠全部或部分覆蓋基本農(nóng)田的通訊塔站。在充分溝通對接的基礎(chǔ)上，2017年8月，南湖分局經(jīng)區(qū)財(cái)政局確認(rèn)，委托嘉興市千秋工程咨詢有限公司進(jìn)行公開招投標(biāo)，并于2017年9月5日在嘉興市公共資源交易中心進(jìn)行開標(biāo)，共有4家單位進(jìn)行應(yīng)標(biāo)。最終，中國移動通信集團(tuán)浙江有限公司嘉禾分公司中標(biāo)，南湖分局共租用移動公司101個(gè)通訊塔站及視頻監(jiān)控設(shè)備，每個(gè)攝像頭可實(shí)現(xiàn)全方位、全天候監(jiān)控基站周邊1—3平方公里范圍內(nèi)的基本農(nóng)田保護(hù)和項(xiàng)目建設(shè)用地等情況，基本農(nóng)田覆蓋率達(dá)90%以上；管理人員可以通過電腦或手機(jī)APP等工具實(shí)現(xiàn)對“國土天眼”的應(yīng)用，租用期3年，租金平均每年每畝約3元人民幣。

▲鳳橋鎮(zhèn)將“國土天眼”系統(tǒng)整合到該鎮(zhèn)綜治“四個(gè)平臺”

（二）責(zé)任到人，構(gòu)建科所聯(lián)動的運(yùn)行機(jī)制

2018年3月底，南湖區(qū)永久基本農(nóng)田“國土天眼”視頻監(jiān)控系統(tǒng)初步建成，按照屬地管理與分級負(fù)責(zé)相結(jié)合、以屬地管理為主的原則，南湖分局建立了以法規(guī)監(jiān)察科和五個(gè)國土資源所為主體的永久基本農(nóng)田“國土天眼”監(jiān)控管理體系，構(gòu)建覆蓋全區(qū)、責(zé)任到人、監(jiān)管到位的永久基本農(nóng)田保護(hù)機(jī)制，形成各負(fù)其責(zé)、綜合監(jiān)管的工作格局。法規(guī)監(jiān)察科和國土所制定值班表，責(zé)任到人，做好巡查記錄。法規(guī)監(jiān)察科利用“國土天眼”系統(tǒng)對轄區(qū)內(nèi)所有點(diǎn)位進(jìn)行巡查，發(fā)現(xiàn)疑似違法用地情況及時(shí)督促國土資源所進(jìn)行核實(shí)并依法處置；國土資源所利用“國土天眼”系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)和制止違法用地行為，及時(shí)下達(dá)《責(zé)令停止違法行為通知書》，并在48小時(shí)內(nèi)向南湖分局和鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）書面報(bào)告，提出防范措施和處置意見。

（三）不斷探索，升級系統(tǒng)功能

作為“國土天眼”系統(tǒng)的領(lǐng)跑者，南湖分局繼續(xù)探索研究，打造更加優(yōu)化的功能。通過與嘉興移動公司、杭州熹富信息科技有限公司的合作研究，2018年9月對系統(tǒng)進(jìn)行了升級，成功打造具有自動巡查、自動掃描識別報(bào)警功能的“國土天眼”二期，即“智慧國土天眼”系統(tǒng)。通過自動巡查，自動識別各監(jiān)控點(diǎn)可視范圍內(nèi)新增的沙堆、磚堆、腳手架、進(jìn)場施工的推土機(jī)、挖掘機(jī)等疑似可能新增違法用地的建筑材料和施工的機(jī)械設(shè)備，實(shí)時(shí)將信息通過短信方式發(fā)送至相應(yīng)工作人員。工作人員可以通過短信上的鏈接進(jìn)行處理，鏈接網(wǎng)頁中包含了所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)、報(bào)警地點(diǎn)、報(bào)警類型、所屬設(shè)備、報(bào)警時(shí)間、現(xiàn)場快照、百度地圖、處理結(jié)果、處理時(shí)間等信息。其中“現(xiàn)場快照”為系統(tǒng)在監(jiān)控設(shè)備上識別后所截取的現(xiàn)場照片，“百度地圖”顯示監(jiān)控點(diǎn)所在位置，通過“報(bào)警地點(diǎn)”“百度地圖”和“現(xiàn)場快照”比對，便于工作人員更加精確地找準(zhǔn)位置，提高內(nèi)業(yè)分析和現(xiàn)場踏看效率。經(jīng)內(nèi)外業(yè)調(diào)查分析后，工作人員將處理結(jié)果在系統(tǒng)中進(jìn)行填報(bào)。

（四）加強(qiáng)系統(tǒng)培訓(xùn)，做好答疑解惑

為用好系統(tǒng)，南湖分局還邀請嘉禾分公司專家到單位對全體干部職工進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)。專家重點(diǎn)介紹了電腦客戶端和手機(jī)客戶端軟件下載，系統(tǒng)安裝、實(shí)時(shí)預(yù)覽、錄像回放、視頻下載等基本功能，解答了科室和國土資源所在試運(yùn)行期間遇到的困難和問題。“智慧國土天眼”（“國土天眼”二期）運(yùn)行后，南湖分局又邀請杭州熹富信息科技有限公司對具體操作使用系統(tǒng)的法規(guī)監(jiān)察科、各國土資源所工作人員進(jìn)行演示操作，及時(shí)掌握新系統(tǒng)新功能。

（五）建章立制，規(guī)范使用系統(tǒng)

為了規(guī)范使用“國土天眼”系統(tǒng)，南湖分局于2018年初出臺了《永久基本農(nóng)田“國土天眼”視頻監(jiān)控系統(tǒng)管理規(guī)定（試行）》，對“國土天眼”系統(tǒng)適用對象、各級責(zé)任、設(shè)備維護(hù)、值班制度、發(fā)現(xiàn)制止報(bào)告等方面作了明確規(guī)定。2018年9月，鑒于前階段的運(yùn)行實(shí)踐和功能升級，制訂了《南湖區(qū)分局永久基本農(nóng)田“智慧國土天眼”平臺管理辦法》，進(jìn)一步完善了管理制度。

三、主要成效

（一）將“人防”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱萍挤馈保岣吖ぷ餍?/h3>

利用“國土天眼”系統(tǒng)和“一張圖”，通過平板終端隨時(shí)隨地全面掌握土地利用動態(tài)信息，有效彌補(bǔ)了行政執(zhí)法車輛不足和力量不足的問題，實(shí)現(xiàn)了高效巡查，提升了工作主動性；結(jié)合“一張圖”，可對轄區(qū)內(nèi)任意地塊實(shí)現(xiàn)查詢監(jiān)管，動態(tài)獲取違法用地的面積、用途、地類等信息，及時(shí)分析處理監(jiān)測數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法現(xiàn)場實(shí)時(shí)定位、執(zhí)法信息快速采集，將“人防”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱萍挤馈保岣咄恋毓芾砉ぷ餍省?/p>

（二）智能識別動工苗頭，實(shí)現(xiàn)違法用地早發(fā)現(xiàn)、早制止

運(yùn)用“國土天眼”特別是升級后的“智慧國土天眼”，通過自動巡查，自動識別各監(jiān)控點(diǎn)可視范圍內(nèi)新增的建筑材料和施工機(jī)械設(shè)備，能夠?qū)崟r(shí)將信息通過短信方式發(fā)送至相應(yīng)工作人員，及時(shí)發(fā)現(xiàn)用地動工苗頭，真正實(shí)現(xiàn)違法用地早發(fā)現(xiàn)、早制止。自“智慧國土天眼”成功升級后，2018年10月—2019年6月，共收到系統(tǒng)報(bào)警短信95條，已處置95條。

（三）全方面監(jiān)控永久基本農(nóng)田，違法占地勢頭得到有效控制

近年來，南湖分局全面開展嚴(yán)格執(zhí)法保護(hù)資源“亮劍行動”，共清理整治了710宗違法用地問題。2018年永久基本農(nóng)田“智慧國土天眼”系統(tǒng)的建立，全區(qū)的永久基本農(nóng)田得到了實(shí)時(shí)的全方位監(jiān)控，土地執(zhí)法如虎添翼，南湖區(qū)違法用地形勢得到了進(jìn)一步改善。2018年度土地變更調(diào)查暨執(zhí)法檢查違法用地比例從2017年度的0.95%再次降至0.5%以下，創(chuàng)歷史新低。

四、經(jīng)驗(yàn)與啟示

通過一年多的“國土天眼”系統(tǒng)運(yùn)用，南湖區(qū)土地執(zhí)法工作取得了一定成效，對永久基本農(nóng)田的保護(hù)起到了較好的作用。在實(shí)踐與摸索中，提煉了幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和啟示。

（一）布點(diǎn)要科學(xué)。系統(tǒng)監(jiān)控點(diǎn)位的設(shè)置，要根據(jù)本地區(qū)的地類分布合理安排、科學(xué)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)用最少的點(diǎn)位，覆蓋最廣的視野，提高系統(tǒng)效益，減少盲點(diǎn)，力求全覆蓋、全方位監(jiān)控。

（二）處置要及時(shí)。系統(tǒng)通過智能識別功能發(fā)現(xiàn)用地苗頭后，工作人員應(yīng)立即作出反應(yīng)，先通過視頻監(jiān)控對地塊進(jìn)行初判，并結(jié)合現(xiàn)場踏看，判定是否違法用地行為，屬違法用地行為的，應(yīng)及時(shí)予以制止。只有處置及時(shí)，才能真正發(fā)揮系統(tǒng)的優(yōu)勢。

（三）功能要提升。由于技術(shù)尚未完全成熟，科技化程度還未達(dá)到極致，在做好日常系統(tǒng)維護(hù)的同時(shí)，仍需繼續(xù)探索和提升新功能。目前，南湖分局正在研究精準(zhǔn)定位功能，將監(jiān)控視頻可視范圍圖層重疊到區(qū)位地圖上，使報(bào)警地點(diǎn)位置能夠精準(zhǔn)的反映，并區(qū)分可視與盲點(diǎn)，便于工作人員人工重點(diǎn)巡查。下一步，還要繼續(xù)探索智能分析功能，真正實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)＋人工智能”的智慧國土建設(shè)。

（四）資源要共享?！爸腔蹏撂煅邸毕到y(tǒng)的應(yīng)用，不能只局限于監(jiān)控用地行為，更應(yīng)挖掘更廣的行政應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)資源共享、多部門多功能整合，降低行政成本。目前，“智慧國土天眼”系統(tǒng)側(cè)重于監(jiān)控永久基本農(nóng)田，根據(jù)這一特征，可應(yīng)用于桔桿焚燒“煙霧報(bào)警”自動識別等方面。

“基本農(nóng)田”加上“永久”兩字，體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對耕地特別是基本農(nóng)田的高度重視，體現(xiàn)的是嚴(yán)格保護(hù)的態(tài)度。隨著機(jī)構(gòu)改革，自然資源主管部門的職能進(jìn)一步延伸，下一步，南湖分局將統(tǒng)籌耕地保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，用好、用足、用活“天眼系統(tǒng)”。