實(shí)行行政許可“大審查”機(jī)制的構(gòu)想

文 李貽才

2018 年3 月21 日，中共中央、國(guó)務(wù)院《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》正式發(fā)布，是國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理體制機(jī)制改革的標(biāo)志性時(shí)間點(diǎn)，推進(jìn)改革刻不容緩，質(zhì)監(jiān)部門機(jī)構(gòu)改革置身其中，與工商、藥監(jiān)部門共同構(gòu)成“大質(zhì)量”安全觀下的“大部門”監(jiān)督機(jī)制和行政許可“一站式”“一扇門”概念，許可審查是行政監(jiān)管的有效環(huán)節(jié)，建立目標(biāo)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)一致、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、業(yè)務(wù)融合、資源共享的大審查工作體系，是深入推進(jìn)完善大市場(chǎng)監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)體系建設(shè)的改革舉措，是適應(yīng)市場(chǎng)管理制度的必然要求，對(duì)于促進(jìn)企業(yè)機(jī)構(gòu)規(guī)范管理，增強(qiáng)科學(xué)發(fā)展能力具有深遠(yuǎn)意義。同時(shí)，反思這些年曝光的食品、醫(yī)療問題，問題不僅出在小作坊、小企業(yè)，往往大公司問題更顯眼、后果更嚴(yán)重，看到行政許可之權(quán)重，審查把關(guān)之嚴(yán)重。行政許可審查作為市場(chǎng)監(jiān)督技術(shù)把關(guān)的重要部分，如何發(fā)揮市場(chǎng)監(jiān)督行政許可審查功能，面對(duì)省級(jí)以下機(jī)構(gòu)整合即將產(chǎn)生的許可審查技術(shù)資源和管理聚力效應(yīng)，催生大審查工作機(jī)制的高效運(yùn)轉(zhuǎn)模式是市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)改革的選擇之一。

緊貼改革大目標(biāo)，發(fā)揮四大作用

推動(dòng)大審查體系建設(shè)有利于“放管服”改革這個(gè)目標(biāo)的管理，以專業(yè)審查促進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量提升，通過職能部門縱向?qū)彶楣芾淼降?、技術(shù)橫向協(xié)調(diào)聯(lián)合到邊，集中力量辦大事，重點(diǎn)項(xiàng)目專項(xiàng)檢查和聯(lián)合審查，做到質(zhì)量時(shí)效在先，質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)防范，創(chuàng)建“多維一體”“步調(diào)一致”“標(biāo)準(zhǔn)一樣”的大審查工作格局，形成強(qiáng)大的技術(shù)合力，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)督審查工作的全貫通，改善企業(yè)營(yíng)商環(huán)境和改進(jìn)企業(yè)質(zhì)量管理體系。審查是企業(yè)機(jī)構(gòu)行政許可的一道安全門檻，只有樹立融入質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量、提升質(zhì)量的意識(shí)，才能取得認(rèn)識(shí)上的突破，大審查體系建設(shè)理應(yīng)發(fā)揮四大作用。

一、發(fā)揮效能審查作用

緊緊圍繞“大質(zhì)量”效能管理這個(gè)中心，適應(yīng)“放管服”改革大背景，將審查工作融入到企業(yè)質(zhì)量效益管理活動(dòng)之中，政府向效能“開刀”除頑疾，給企業(yè)減負(fù)促增長(zhǎng)，給國(guó)家發(fā)展謀長(zhǎng)遠(yuǎn)，審查工作成為規(guī)范企業(yè)管理制度和管理流程改造的重要部分，做到無縫融合、相互促進(jìn)、效率提高，以高效審查服務(wù)為市場(chǎng)釋放更大發(fā)展活力，創(chuàng)造更大社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

二、發(fā)揮合力審查作用

發(fā)揮大審查主體的能動(dòng)性，構(gòu)建“審查組織到位，工作職責(zé)到位，任務(wù)落實(shí)到位”的立體化審查網(wǎng)絡(luò)、人才優(yōu)勢(shì)、技術(shù)權(quán)威，并注重審查技術(shù)成果的運(yùn)用；放大人力資源體系圈，形成目標(biāo)統(tǒng)一、步調(diào)協(xié)同、互學(xué)互鑒、優(yōu)質(zhì)互補(bǔ)、資源共享的審查合力。

三、發(fā)揮有效審查作用

以是否有利于增強(qiáng)企業(yè)質(zhì)量品牌實(shí)力、綜合盈利效力、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力作為工作標(biāo)準(zhǔn)，不斷完善縱向?qū)彶橹萍s機(jī)制、橫向?qū)彶閰f(xié)調(diào)機(jī)制、問題整改常態(tài)機(jī)制，突出大審查有效結(jié)果的運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)全過程、全方向的助力企業(yè)技術(shù)攻關(guān)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，審查革除企業(yè)“病灶”，審查引領(lǐng)技術(shù)創(chuàng)新，審查鞭策行業(yè)自律。

四、發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)審查作用

以審查融入崗位、審查融入業(yè)務(wù)、審查融入管理、審查融入紀(jì)律為大前提，實(shí)施大審查工作項(xiàng)目化對(duì)標(biāo)管理，對(duì)審查事項(xiàng)進(jìn)行量化、細(xì)化、硬化、剛化，形成事前風(fēng)險(xiǎn)提示、事中督促檢查、事后總結(jié)評(píng)估的常態(tài)化審查風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制，提供可靠審查數(shù)據(jù)依據(jù)，合理合法規(guī)避行政風(fēng)險(xiǎn)，打破“小圈子”“小行業(yè)”的壟斷，遏制“潛規(guī)則”“搞變通”的歪風(fēng)。

突出五大重點(diǎn)，強(qiáng)化審查能力建設(shè)

構(gòu)建科學(xué)的大審查工作機(jī)制，使大審查體系建設(shè)成為市場(chǎng)監(jiān)督管理活動(dòng)的重要環(huán)節(jié)，突出大審查工作機(jī)制的審查主體、審查職責(zé)、制度保障、專項(xiàng)審查及信息共享等五個(gè)重點(diǎn)，著力提升審查能力素質(zhì)。

一、突出審查主體，積蓄優(yōu)勢(shì)力量

大審查工作體系建設(shè)的審查主體是質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督范圍、食藥監(jiān)督管理范圍、市場(chǎng)流通管理范圍等，在實(shí)現(xiàn)大市場(chǎng)統(tǒng)一監(jiān)督管理的同時(shí)，更加突出專業(yè)部門在業(yè)務(wù)技術(shù)領(lǐng)域內(nèi)的審查主體責(zé)任。通過審查工作專業(yè)化、規(guī)范化、系統(tǒng)化建設(shè)，建立大審查工作“雙軌體系”，即建立大部門審查業(yè)務(wù)信息互通的運(yùn)行體系，建立大審查機(jī)構(gòu)部門對(duì)業(yè)務(wù)領(lǐng)域全面覆蓋的管控體系。充分發(fā)揮管理大審查部門專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的過程管控和檢查考核，強(qiáng)化對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)違規(guī)違紀(jì)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行全程防范。以優(yōu)勢(shì)集中、協(xié)同配合、信息互通、相互銜接的審查模式，形成全方位覆蓋的立體化審查網(wǎng)絡(luò)格局。

二、強(qiáng)化審查職責(zé)，確保權(quán)責(zé)對(duì)等

為強(qiáng)化審查責(zé)任，明確審查職責(zé)，增強(qiáng)審查工作的針對(duì)性、實(shí)效性、服務(wù)性，大審查體系建設(shè)應(yīng)重點(diǎn)圍繞大機(jī)構(gòu)一口對(duì)外、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、強(qiáng)化業(yè)務(wù)管控這一要素，制定可量化、可操作的審查細(xì)則手冊(cè)，逐項(xiàng)明確規(guī)定責(zé)任部門、配合部門、審查組長(zhǎng)和審查人員的職責(zé)，細(xì)化和完善職能部門業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的審查職責(zé)和責(zé)任分工，強(qiáng)化審查工作黨風(fēng)廉政“一崗雙責(zé)”意識(shí)，體現(xiàn)有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違紀(jì)要追究的審查工作原則，以關(guān)鍵事項(xiàng)、重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效監(jiān)督，防范權(quán)力失控、管理失效、審查失職。

三、抓緊完善制度，加速高效運(yùn)作

許可審查總體功能偏向于技術(shù)性、專業(yè)性，制度保障不僅是管理的依據(jù)，也是審查的標(biāo)準(zhǔn)。大審查機(jī)制離不開有效的內(nèi)部監(jiān)督，必須制定切實(shí)可行的規(guī)章制度，使大審查工作有據(jù)可依。大審查體系建設(shè)是一項(xiàng)完整的系統(tǒng)工程，調(diào)動(dòng)每一個(gè)專項(xiàng)管理鏈上的人員發(fā)揮合力、形成合音，建立健全制度保障基礎(chǔ)。在大審查機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，突出改善企業(yè)營(yíng)商環(huán)境及“放管服”改革的總要求，搭建高效的審查管理制度體系，以規(guī)范性的制度明確大審查體系中各階段、各環(huán)節(jié)負(fù)責(zé)人應(yīng)履行的責(zé)任和義務(wù)。通過制定切實(shí)可操作的工作標(biāo)準(zhǔn)和考評(píng)尺度，使每位審查員在完成自己所負(fù)責(zé)工作流程的同時(shí)，又自動(dòng)履行以配合其他工作流程環(huán)節(jié)的責(zé)任分擔(dān)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的相互制約，相互監(jiān)督，相互補(bǔ)臺(tái)。讓“靠制度管理、用規(guī)矩約束、按流程辦事、讓數(shù)字說話、聽群眾呼聲、憑機(jī)制獎(jiǎng)懲”成為一種常態(tài)管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)責(zé)、權(quán)在制度管理約束下陽光運(yùn)行。

四、借力風(fēng)險(xiǎn)管理，強(qiáng)化專項(xiàng)檢查

專項(xiàng)檢查、專項(xiàng)抽查作為審查工作查糾問題、化解風(fēng)險(xiǎn)、改進(jìn)管理、實(shí)施問責(zé)的有效手段，是審查工作技術(shù)服務(wù)于市場(chǎng)監(jiān)督管理的重要載體，但涉及業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)審查任務(wù)重、專業(yè)類型多，容易導(dǎo)致檢查力量分散、管理效果欠佳。為有效解決好這一問題，采取大審查部門風(fēng)險(xiǎn)控制管理，堅(jiān)持以日常管理為主要形式，以重點(diǎn)項(xiàng)目專項(xiàng)檢查為抓手的方法途徑，對(duì)專項(xiàng)檢查工作進(jìn)行有效整合，集中業(yè)務(wù)部門的精兵力量，組建多方參與、交叉檢查的工作機(jī)構(gòu)，采取聯(lián)合實(shí)地督查，“一體化”推進(jìn)方式開展專項(xiàng)檢查，把檢查的重點(diǎn)放到實(shí)地核查、證后監(jiān)督等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，分析審查活動(dòng)中與企業(yè)交往的黨風(fēng)廉政風(fēng)險(xiǎn)，有針對(duì)性地開展調(diào)查調(diào)研活動(dòng)。

五、注重信息共享，提升審查實(shí)效

發(fā)揮大審查工作機(jī)制縱橫協(xié)同、信息互通的體制優(yōu)勢(shì)，既應(yīng)以職能“大整合”管理水平的提升作為檢驗(yàn)大審查體系建設(shè)的效果和標(biāo)準(zhǔn)，又應(yīng)充分發(fā)揮大審查機(jī)制有糾偏堵漏、促進(jìn)管理的功能，通過定期抽查、專項(xiàng)檢查等多種渠道，使上級(jí)主管部門和本級(jí)業(yè)務(wù)部門能夠及時(shí)查找分析管理領(lǐng)域中存在的短板和瓶頸問題，將審查成果充分應(yīng)用于部門有錯(cuò)必糾、持續(xù)改進(jìn)的過程中，管理主體履職盡責(zé)，將審查責(zé)任、措施、要求融入審查業(yè)務(wù)流程、落實(shí)到重要事項(xiàng)，有效提升許可便民化、信息化服務(wù)水平。

筑牢審查基礎(chǔ)，促進(jìn)長(zhǎng)效管理

大審查工作機(jī)制的規(guī)范運(yùn)行和落地生根，需要建立并完善相應(yīng)的文化支撐和工作措施，切實(shí)保障其相互協(xié)同、無縫銜接、運(yùn)轉(zhuǎn)有力，從而真正形成促進(jìn)審批服務(wù)規(guī)范管理、高效運(yùn)作的長(zhǎng)效機(jī)制。

一、文化引導(dǎo)，營(yíng)造氛圍

自律生于分律，營(yíng)造宣傳氛圍，大審查體系建設(shè)應(yīng)注重發(fā)揮文化引領(lǐng)作用，形成了“精準(zhǔn)審查”“精準(zhǔn)服務(wù)”“精準(zhǔn)幫扶”等文化元素，將審查員的人生價(jià)值取向和市場(chǎng)監(jiān)管價(jià)值取向統(tǒng)一起來，以審查文化廉潔理念規(guī)范和引導(dǎo)審查員有利于事業(yè)發(fā)展的管理行為，以及與之相適應(yīng)的工作方式和價(jià)值理念。大力培育廉潔審查、干凈擔(dān)當(dāng)?shù)奈幕諊?，使文化參透、制度?guī)范、監(jiān)督約束相得益彰、相互促進(jìn)。建立起審查標(biāo)準(zhǔn)文化體系，涵蓋市場(chǎng)監(jiān)督許可事項(xiàng)，形成無盲區(qū)的內(nèi)部審查管理控制機(jī)制。

二、制度管控，無縫鏈接

建立“審查+制度+ 標(biāo)準(zhǔn)化”的預(yù)防腐敗體系，緊跟審批服務(wù)發(fā)展形勢(shì)，建設(shè)審查管控信息平臺(tái)，建立審查員培訓(xùn)教育制度，使大審查體系中的各個(gè)專業(yè)部門能夠最快享有現(xiàn)代信息化、標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)成果，加大對(duì)審查業(yè)務(wù)領(lǐng)域縱向管控力度，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)業(yè)務(wù)、關(guān)鍵流程的定向定位監(jiān)控、在網(wǎng)在線監(jiān)控，端口前移，先期防范，及時(shí)糾偏，嚴(yán)肅處理，持續(xù)提升審查員信息化管理水平。

三、對(duì)標(biāo)考核，持續(xù)改進(jìn)

大審查體系建設(shè)是面臨機(jī)構(gòu)改革極具挑戰(zhàn)性的系統(tǒng)工程，值得改革所涉系統(tǒng)內(nèi)外人士探討，確保市場(chǎng)監(jiān)督管理改革推進(jìn)有力度，改革見實(shí)效，就必須融入大質(zhì)量、融入大標(biāo)準(zhǔn)、融入大審查，把大審查體系建設(shè)融入大市場(chǎng)責(zé)任管理、全員績(jī)效目標(biāo)考核之中，通過績(jī)效評(píng)價(jià)衡量審查部門是否正確履行盡責(zé)，管理部門是否嚴(yán)格履行監(jiān)督責(zé)任，建立重大事項(xiàng)研判失誤、審查管理決策失誤等責(zé)任追究制度。審查服務(wù)必將提升市場(chǎng)監(jiān)督管理科學(xué)化水平，服務(wù)于企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理，服務(wù)于市場(chǎng)監(jiān)督科學(xué)管理。