優(yōu)化機(jī)構(gòu)職能體系 破解基層治理難題

成都市委編辦

基層治理是國家治理體系的基礎(chǔ)。成都市以新一輪機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，探索構(gòu)建黨委全面領(lǐng)導(dǎo)、城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會牽頭抓總、職能部門協(xié)同配合、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）組織實(shí)施、城鄉(xiāng)社區(qū)多元共治的機(jī)構(gòu)職能體系。

基層治理是國家治理體系的基礎(chǔ)，構(gòu)建優(yōu)化協(xié)同高效的機(jī)構(gòu)職能體系是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。按照習(xí)近平總書記對四川及成都工作系列重要指示精神，四川省成都市委把基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新作為加快建設(shè)全面體現(xiàn)新發(fā)展理念城市的基礎(chǔ)性工作。針對基層治理中普遍存在的職責(zé)分散、監(jiān)管執(zhí)法缺位、公共服務(wù)不足等難題，成都市委編辦緊緊抓住轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、用好資源三個關(guān)鍵，以新一輪機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，探索構(gòu)建黨委全面領(lǐng)導(dǎo)、城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會牽頭抓總、職能部門協(xié)同配合、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）組織實(shí)施、城鄉(xiāng)社區(qū)多元共治的機(jī)構(gòu)職能體系。

一、構(gòu)建統(tǒng)籌有力的四級組織架構(gòu)，破解基層治理主心骨不強(qiáng)難題

針對當(dāng)前基層治理?xiàng)l塊分割、職能交叉、資源分散等難題，成都市著眼超大城市治理現(xiàn)實(shí)需要，堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效的原則，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌分散在不同主體、不同層級的資源和管理服務(wù)職能，同步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）職能轉(zhuǎn)變和城鄉(xiāng)社區(qū)還權(quán)賦能，構(gòu)建治理職能集中統(tǒng)一、市縣鄉(xiāng)村四級聯(lián)動的基層治理組織體系。

（一）設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，構(gòu)筑基層治理“火車頭”。樹立綜合治理、系統(tǒng)治理理念，在市、區(qū)（市）縣兩級統(tǒng)一設(shè)立黨委城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會，作為地方黨委專司基層治理工作的職能部門，將原來分散在組織、民政、發(fā)改、人社、住建、財(cái)政等40多個部門的基層治理職能歸集到一個部門，賦予城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會“頂層設(shè)計(jì)、資源整合、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促落實(shí)、重點(diǎn)突破”五大核心職能。在調(diào)整相關(guān)部門“三定”規(guī)定基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化明確涉及40余個部門57項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)的基層治理職責(zé)任務(wù)清單，全面形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、上下聯(lián)動、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)有序的基層治理機(jī)制。

（二）轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，建強(qiáng)基層治理主支撐。堅(jiān)持“兩級政府、三級管理、專業(yè)高效”的導(dǎo)向，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）職能“瘦身健體”，將專業(yè)服務(wù)和經(jīng)濟(jì)職能充分授權(quán)到產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，將行政執(zhí)法權(quán)整合到區(qū)（市）縣綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，將社區(qū)服務(wù)、社會管理等公共服務(wù)事項(xiàng)委托給社區(qū)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)移到社區(qū)發(fā)展、組織公共服務(wù)、實(shí)施綜合治理、優(yōu)化營商環(huán)境、維護(hù)社區(qū)平安五個方面。圍繞職能轉(zhuǎn)變，重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織架構(gòu)，撤銷原負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室，聚焦基層治理重點(diǎn)任務(wù)，按照“5+X”模式統(tǒng)一設(shè)立綜合辦公室、黨群辦公室、社區(qū)發(fā)展辦公室、社區(qū)治理辦公室、民生服務(wù)辦公室，打造職能集中、力量集中、組織集中的基層治理“一線指揮部”。

（三）推動社區(qū)歸位，激活基層治理微細(xì)胞。結(jié)合放管服改革，全面清理村（社區(qū)）證明事項(xiàng)，從313項(xiàng)縮減至15項(xiàng)，精簡了95.2%。深入落實(shí)基層減負(fù)部署，協(xié)同修訂“社區(qū)減負(fù)十條”，針對社區(qū)行政化傾向，建立社區(qū)事項(xiàng)準(zhǔn)入制度，采取負(fù)面清單方式收緊職責(zé)任務(wù)社區(qū)“入口”，對下沉社區(qū)的管理服務(wù)事項(xiàng)，一律報(bào)區(qū)（市）縣委城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會初核，并經(jīng)區(qū)（市）縣委研究批準(zhǔn)，讓社區(qū)騰出更多精力強(qiáng)化黨的建設(shè)、教育引導(dǎo)群眾、發(fā)展居民自治、統(tǒng)籌公共服務(wù)。

二、構(gòu)建重心下移的監(jiān)管執(zhí)法體制，破解安全穩(wěn)定防護(hù)網(wǎng)不密難題

安全穩(wěn)定是基層治理的核心任務(wù)。針對當(dāng)前監(jiān)管執(zhí)法浮在面上、維穩(wěn)責(zé)任壓在基層、違法事件引發(fā)社會焦慮的普遍性難題，成都市堅(jiān)持權(quán)責(zé)對等、重心下移、觸角延伸的總體思路，因地制宜探索三種綜合執(zhí)法模式，構(gòu)筑起一張全領(lǐng)域覆蓋、全區(qū)域聯(lián)動的安全防護(hù)網(wǎng)。

（一）探索綜合派駐執(zhí)法。

堅(jiān)持在事權(quán)下移、人員下沉和就近管理等方面精準(zhǔn)發(fā)力，積極探索“條塊結(jié)合、以塊為主”的綜合派駐執(zhí)法模式。聚焦保安全、維穩(wěn)定、促和諧等職責(zé)，在市轄區(qū)街道實(shí)行綜合執(zhí)法局下沉力量開展綜合執(zhí)法，在一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托城管執(zhí)法中隊(duì)開展綜合執(zhí)法，實(shí)行日常管理在鎮(zhèn)街、用人考核在屬地、業(yè)務(wù)指導(dǎo)在部門的機(jī)制。按照生產(chǎn)、生活、生態(tài)融合發(fā)展和構(gòu)建新型產(chǎn)業(yè)社區(qū)發(fā)展需要，在產(chǎn)業(yè)功能區(qū)設(shè)立綜合監(jiān)管執(zhí)法聯(lián)動辦公室，實(shí)行建管分離、封閉運(yùn)行、派駐執(zhí)法、統(tǒng)籌調(diào)度的“四位一體”運(yùn)行機(jī)制，同時(shí)，加大規(guī)劃和自然資源、水務(wù)、生態(tài)環(huán)境等行業(yè)領(lǐng)域委托監(jiān)管力度，破除條塊不清、監(jiān)管缺位、管用脫節(jié)等體制性障礙。

（二）探索全領(lǐng)域綜合執(zhí)法。堅(jiān)持從源頭上探索解決基層面臨的多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、推諉執(zhí)法等難點(diǎn)問題，采取試點(diǎn)先行、逐步完善的方法，在彭州市探索“大綜合、全覆蓋、一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的全領(lǐng)域綜合執(zhí)法模式。重點(diǎn)整合除公安、生態(tài)環(huán)境以外的24個部門的執(zhí)法職責(zé)，在綜合執(zhí)法局集中行使3500余項(xiàng)行政處罰權(quán)和與之相關(guān)的行政檢查權(quán)，實(shí)現(xiàn)“多元分散執(zhí)法”向“一元綜合執(zhí)法”轉(zhuǎn)變，由原有執(zhí)法人員從428人減少至223人。制定綜合執(zhí)法權(quán)力清單、日常巡查清單和責(zé)任清單，組織綜合行政執(zhí)法部門與行業(yè)主管部門簽訂執(zhí)法分工協(xié)調(diào)配合《備忘錄》，從責(zé)任義務(wù)、配合方式等方面明晰權(quán)責(zé)關(guān)系，確保執(zhí)法行為及時(shí)到位、責(zé)任清晰可查。按照互補(bǔ)增強(qiáng)原則，建立與職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）之間的常態(tài)化銜接機(jī)制，從制度上改變過去聯(lián)合執(zhí)法臨時(shí)性、突擊性和監(jiān)管“留白”的弊端，切實(shí)提高執(zhí)法質(zhì)量和效率。

（三）探索智慧監(jiān)管執(zhí)法。以綜合執(zhí)法處置更及時(shí)、執(zhí)法過程更規(guī)范、部門協(xié)作更順暢、考核評價(jià)更科學(xué)、基層治理更精細(xì)為目標(biāo)，積極推動“互聯(lián)網(wǎng)+綜合執(zhí)法”。指導(dǎo)崇州市抓住全國智慧城市試點(diǎn)工作有利契機(jī)，整合與綜合執(zhí)法相關(guān)的審批事項(xiàng)、法律法規(guī)、權(quán)力清單等數(shù)據(jù)，建立統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法智慧服務(wù)平臺，將規(guī)劃和自然資源、城管等12個部門的1900余項(xiàng)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)集成到平臺運(yùn)行，依托平臺載體構(gòu)建集指揮、協(xié)調(diào)、決策、處置、監(jiān)督、考核為一體的網(wǎng)上執(zhí)法體系，推動綜合執(zhí)法從“業(yè)務(wù)驅(qū)動”向“數(shù)據(jù)驅(qū)動”轉(zhuǎn)變，切實(shí)做到“人在干、云在算”。綜合行政執(zhí)法智慧服務(wù)平臺運(yùn)行以來，崇州市開展執(zhí)法巡查10萬余次，累計(jì)受理投訴舉報(bào)和信訪件6000余件，處理率達(dá)100%，執(zhí)法效率提高50%。

三、構(gòu)建靈活高效的資源配置機(jī)制，破解公共服務(wù)供給者不足難題

機(jī)構(gòu)編制資源是公共服務(wù)的源頭性資源。政務(wù)服務(wù)資源分散和事業(yè)機(jī)構(gòu)編制資源不足是制約公共服務(wù)供給的瓶頸性難題。成都市堅(jiān)持以基層群眾全方位、高品質(zhì)公共服務(wù)需求為導(dǎo)向，加強(qiáng)政務(wù)資源整合下移，實(shí)施事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制靈活配置，探索創(chuàng)新事業(yè)單位法人治理，最大限度滿足公共事業(yè)發(fā)展的編制需求，為滿足人民對美好生活的向往用好政策、盤活資源。

（一）建立以僅跑一次為目標(biāo)的政務(wù)資源整合機(jī)制。從社會關(guān)注群眾關(guān)切的“辦事難”“多跑路”等現(xiàn)實(shí)問題入手，積極推動服務(wù)資源向群眾身邊聚集、服務(wù)流程向最簡最少優(yōu)化。在20個區(qū)（市）縣和成都天府新區(qū)、成都高新區(qū)成立行政審批局，集中辦理審批事項(xiàng)和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，全面實(shí)行“一枚印章管到底”的審批服務(wù)模式，確保群眾辦事“一窗受理、集成服務(wù)”。結(jié)合編制權(quán)責(zé)清單，指導(dǎo)相關(guān)部門優(yōu)化服務(wù)流程，制定審批服務(wù)事項(xiàng)“馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦”清單，積極推行政務(wù)服務(wù)全域通辦、一網(wǎng)通辦、容缺受理，開展上門服務(wù)、代辦服務(wù)、預(yù)約服務(wù)、快遞服務(wù)等特色服務(wù)，確保企業(yè)和群眾辦事“僅跑一次”。

（二）建立以職能評估為基礎(chǔ)的機(jī)構(gòu)編制調(diào)劑機(jī)制。面對機(jī)構(gòu)編制資源的有限性與不斷增長的公益服務(wù)需求之間的矛盾，堅(jiān)持“內(nèi)涵挖潛”理念，以職能管理為核心，構(gòu)建科學(xué)量化的職能運(yùn)行評估體系，重點(diǎn)評估職能來源依據(jù)、履責(zé)輕重強(qiáng)弱、崗位設(shè)置運(yùn)轉(zhuǎn)等情況，適當(dāng)核減職能弱化、工作任務(wù)不飽和單位的編制。按照“要增編必清理、先減法后加法”的原則嚴(yán)控編制總量，對職能未作大的調(diào)整、工作任務(wù)沒有大幅增加、新增工作為階段性任務(wù)、新增任務(wù)可市場化解決的，一律不再增編，確保機(jī)構(gòu)編制資源用在保障民生上。

（三）建立以法人治理為模式的事業(yè)單位運(yùn)行機(jī)制。將完善事業(yè)單位法人治理作為激發(fā)事業(yè)單位發(fā)展活力、提升公益服務(wù)質(zhì)量的重要抓手，在公益類事業(yè)單位開展決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調(diào)制約的法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)。在公辦中小學(xué)校探索“兩自一包”法人治理模式，按需下放人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)，建立人員能進(jìn)能出、收入能高能低的用人制度和內(nèi)部分配制度，推行教師自聘、管理自主、經(jīng)費(fèi)包干，解決城市學(xué)齡兒童急劇增長所帶來的編制緊缺問題。在公立醫(yī)院探索“兩轉(zhuǎn)一去”法人治理模式，以去行政化為導(dǎo)向，推動人員由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變、薪酬由身份工資向崗位績效轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)醫(yī)院內(nèi)生動力，促進(jìn)醫(yī)療服務(wù)能力整體提升。