政府投資項目后評價亟待完善

□謝小微

作者單位：杭州市發(fā)展規(guī)劃和體制改革研究院（杭州市投資項目評審中心）

今年，國務(wù)院頒布實施《政府投資條例》（國令第712號），提出投資主管部門或者其他有關(guān)部門應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定選擇有代表性的已建成政府投資項目，委托中介服務(wù)機構(gòu)對所選項目進行后評價。后評價作為政府投資監(jiān)管體系的重要組成部分，是加強政府投資項目事后監(jiān)管的重要手段。近年來，杭州政府投資項目規(guī)模不斷增大，有必要通過后評價工作總結(jié)政府投資項目全過程實施的經(jīng)驗，對投資決策、建設(shè)管理、項目效益等方面進行全面客觀評價并提出相應(yīng)的對策建議，推動提高政府投資決策和建設(shè)管理水平，提升項目投資效益。

內(nèi)涵辨析

根據(jù)《杭州市政府投資項目后評價管理辦法（試行）的通知》（杭政辦函〔2012〕237號）要求，政府投資項目后評價是對竣工驗收并已投入使用一定年限以上的政府投資項目的目的、執(zhí)行過程、效益、作用和影響所進行的系統(tǒng)的、客觀的分析。通過對項目活動實踐的總結(jié)，確定項目預(yù)期的目標是否達到，項目是否合理有效，項目的主要效益指標是否實現(xiàn)；通過分析評價找出成敗原因，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)并通過及時有效的信息反饋，為后續(xù)新建項目的決策提出建議，同時也為后評價項目實施運營中出現(xiàn)的問題提出改進建議，從而達到提高投資效益的目的。

（一）主要特點

政府投資項目后評價有其內(nèi)在的規(guī)律和特點，它在評價原理、實現(xiàn)目標、發(fā)揮作用和實施步驟上都有別于項目前期評估、中期評價、竣工驗收、項目審查和一般性工作總結(jié)。

獨立性。項目后評價工作必須從機構(gòu)設(shè)置、人員組成、履行職責(zé)等方面綜合考慮，評價機構(gòu)既要保持相對的獨立性又便于運作，獨立性應(yīng)自始至終貫穿于評價全過程，不受項目決策者、管理者、執(zhí)行者的干擾，這是后評價的公正性和客觀性的重要保障。

科學(xué)性。后評價報告應(yīng)同時反映出項目的成功經(jīng)驗和失敗教訓(xùn)，這取決于評價機構(gòu)的專業(yè)水平和豐富經(jīng)驗，取決于資料信息的可靠性和評價方法的適用性，取決于項目管理人員、最終受益者等能否為評價工作提供有價值的信息和資料。

實用性。后評價報告應(yīng)避免引用過多的專業(yè)術(shù)語、面面俱到，必須讓盡可能多的單位和個人從項目后評價信息中受到啟發(fā)，具有可操作性。

透明性。后評價的透明度越大，了解和關(guān)注后評價的人也就越多，評價成果的擴散和反饋的效果越好。

反饋性。后評價最大的特點是信息的反饋，其最終目標是將后評價結(jié)果反饋到?jīng)Q策部門，作為新項目立項和評估的基礎(chǔ)。

（二）方法運用

結(jié)合現(xiàn)行政府投資管理政策和規(guī)章，定性與定量方法相結(jié)合，在定性分析的基礎(chǔ)上，輔之相應(yīng)的定量分析。主要采用以下方式方法：

對比法。根據(jù)后評價調(diào)查得到的項目實際情況，對照項目立項時所確定的直接目標和宏觀目標，以及其它指標，找出偏差和變化，分析原因，得出結(jié)論和經(jīng)驗教訓(xùn)。項目后評價的對比法包括前后對比、有無對比和橫向?qū)Ρ?。如以項目批?fù)建設(shè)規(guī)模、內(nèi)容與實際建設(shè)展開對比，從而得出項目前期決策評價情況。

成功度法。依靠評價專家組的經(jīng)驗，對照項目立項階段以及規(guī)劃設(shè)計階段所確定的目標和計劃，綜合測評項目各項指標的評價結(jié)果，對項目的成功度做出定性分析。如設(shè)置項目決策及其程序、項目進度及其控制、建設(shè)運營管理機構(gòu)等要素指標，并分成功、基本成功、部分成功、不成功、失敗等五類評定等級，明確每類等級分值，進行評分，從而確定項目建設(shè)評定等級。

邏輯框架法。通過應(yīng)用邏輯框架法來確立項目目標層次間的邏輯關(guān)系，用以分析項目的效率、效果、影響和持續(xù)性。通過邏輯框架分析，可以發(fā)現(xiàn)項目具體實施過程中投入與目標實現(xiàn)程度?？蓮乃膫€層次分析評價項目結(jié)果，一是投入層次——項目資金、人員等直接投入；二是產(chǎn)出層次——直接完成的項目；三是目的層次——項目直接目的和直接效果；四是目標層次——宏觀層次考慮項目的目標。

調(diào)查統(tǒng)計分析法。通過采用抽樣問卷形式，對項目建成后的使用人進行調(diào)查分析。如學(xué)校項目，調(diào)查對象為該校的教師和學(xué)生，調(diào)查內(nèi)容為項目建設(shè)的總體認可度和支持程度，對該校交通和周邊環(huán)境的認可程度，對教學(xué)樓、綜合樓、宿舍樓等各個單體建筑的設(shè)計和功能滿意度，項目建成后運營滿意度等進行問卷打分。

問題分析

近年來，杭州先后開展了西湖南線綜合整治工程、杭州市游泳健身中心、杭州大劇院、吳山景區(qū)綜合整治工程、杭州市聾啞學(xué)校、杭州市丁橋高級中學(xué)（電子信息職業(yè)學(xué)校）建設(shè)項目等政府投資項目的后評價工作，體現(xiàn)了杭州對旅游、體育、文化、教育等社會事業(yè)類政府投資項目的重視和關(guān)注。但杭州政府投資項目后評價工作還存在一些困難和亟需解決的問題。

后評價結(jié)果運用相對薄弱。杭州后評價工作以課題研究形式開展，并將結(jié)果告知項目主管部門、建設(shè)單位，以期后續(xù)同類型項目建設(shè)中予以借鑒。但在政府決策層面無結(jié)果反饋機制，造成即使新項目在建設(shè)過程中存在類似問題，也會因其他客觀原因繼續(xù)推進。

對后評價工作存在畏難情緒。由于后評價工作是對以往投資項目從決策、實施到最后實際效果的綜合評價，容易發(fā)現(xiàn)項目建設(shè)中存在的問題。因此，一些地方和部門在開展這項工作時心存顧慮，擔心捅“馬蜂窩”、得罪人，存在畏難情緒。

開展后評價工作的力量缺乏。一方面后評價中介機構(gòu)不僅數(shù)量缺少，且與政府投資部門有著千絲萬縷的聯(lián)系，加上管理不規(guī)范，中介機構(gòu)要公正、客觀、獨立地開展后評價工作存在較大難度。另一方面，目前從事后評價工作的人員素質(zhì)參差不齊，不少人員僅通過簡單的項目管理知識初級培訓(xùn)后就匆忙上崗，普遍缺乏項目監(jiān)管方面的業(yè)務(wù)知識和工作經(jīng)驗，難以適應(yīng)項目后評價的工作要求。

后評價指標體系相對單一。2012年，杭州出臺了《政府投資項目后評價管理辦法（試行）》，但由于項目后評價是一個目的性很強的社會活動，不同類型的項目其評價目的不同。不同類型的政府投資項目后評價指標體系要反映不同項目特點和目標，目前杭州后評價項目僅限于政府投資社會事業(yè)類項目，還沒有進一步拓展。

對策建議

加強項目后評價工作反饋機制。對竣工運行一段時間后的政府投資項目建設(shè)目標的實現(xiàn)程度、建設(shè)過程中的經(jīng)驗教訓(xùn)、項目運營情況以及社會效益、經(jīng)濟效益和環(huán)境效益發(fā)揮程度等進行評價，找出建設(shè)管理過程中的薄弱環(huán)節(jié)，總結(jié)經(jīng)驗，提出對策。同時加強后評價結(jié)果的運用，將項目后評價成果結(jié)論形成專報，通報相關(guān)單位，為政府投資項目建立項目管理、項目投資決策反饋機制，使得項目監(jiān)管和后評價成果成為今后政府同類項目管理的依據(jù)和參考，服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展。

加快項目后評價專業(yè)人才隊伍建設(shè)。項目后評價是一項專業(yè)性較強的工作，涉及的知識面較廣，后評價人員應(yīng)該具有項目管理能力和分析能力，熟悉后評價的目的、過程及有關(guān)規(guī)定，可以運用后評價的各種方法對項目進行全面的評價，并有能力對后評價報告進行匯總和總結(jié)。所以，大力加強后評價專業(yè)人才的培養(yǎng)，提高后評價人員的素質(zhì)，是政府項目后評價實施成敗的關(guān)鍵因素之一。

制定政府投資項目后評價管理實施細則。項目后評價成果應(yīng)當作為有關(guān)發(fā)展規(guī)劃和政府投資項目審批與建設(shè)管理的重要參考。根據(jù)政府投資項目不同行業(yè)、不同類型，確定不同指標體系，以利于多類型項目開展后評價工作。必要時也可建立政府投資項目后評價信息管理系統(tǒng)，以便于政府投資項目后評價的可持續(xù)開展。

建立項目后評價和績效掛鉤的考核制度。建立政府投資項目后評價和績效掛鉤的政府機構(gòu)及其公務(wù)人員的項目管理以及投資決策行為考核制度。逐步擴大政府投資項目的后評價領(lǐng)域，將項目后評價結(jié)果直接納入對承擔政府投資管理決策行為的政府投資主管部門、行業(yè)管理部門及其公務(wù)人員的業(yè)績考核范圍，作為政府考核該部門工作質(zhì)量的依據(jù)，真正將項目管理、投資決策責(zé)任制落到實處。