“標準地”事中事后監(jiān)管的金華實踐

□謝國才

金華的“標準地”改革工作一直處于全省前列，多次獲得袁家軍省長、馮飛常務副省長等省領導批示肯定。2019年以來，金華深化固化“標準地+承諾制+代辦制”改革模式，開發(fā)“標準地招商數字地圖APP”，實現了企業(yè)投資“標準地”信息“一圖打盡、一次告知”，“帶地招商、看圖下單”新模式，再獲袁家軍省長批示肯定。

試點由來

為落實省委、省政府關于推進企業(yè)投資項目“最多跑一次”改革工作要求，加強對企業(yè)投資項目主體的事中事后監(jiān)管，提高政府公共服務能力，推動高質量發(fā)展、優(yōu)化營商環(huán)境，特別是破解“標準地”事中事后監(jiān)管的難題，2019年5月起由金華市發(fā)改委牽頭，各相關部門配合開展研究制訂了《“標準地”事中事后監(jiān)管改革試點方案》。2019年7月，省發(fā)改委同意金華作為全省唯一的試點單位開展企業(yè)投資工業(yè)項目“標準地”事中事后監(jiān)管試點。

探索實踐

為加快推進改革試點，推動體制機制創(chuàng)新，8月金華市發(fā)改委批復同意金東區(qū)開展先行試點，確立以“市區(qū)試點先行、金東機制創(chuàng)新”方式推進試點工作。目前，“標準地”事中事后監(jiān)管1234標準化全流程監(jiān)管體系初步建立，金東區(qū)先行試點工作基本完成目標任務。

（一）試點探索方向

試點以推動高質量發(fā)展為主線，立足持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境、再造體制機制新優(yōu)勢。堅持問題導向，充分運用大數據理念、技術和資源，按照“誰審批誰監(jiān)管、誰主管誰監(jiān)管”的原則，做好項目建設、項目竣工、項目達產、項目運行等環(huán)節(jié)監(jiān)測監(jiān)管，加強與工業(yè)企業(yè)畝產效益綜合評價、社會公共信用體系建設和“數字政府”建設相結合，實現“標準地”全生命周期閉環(huán)管理，形成可復制可推廣的“標準地”事中事后監(jiān)管“金華模式”。

與畝產效益綜合評價相結合。將“標準地”承諾履約事項嵌入到工業(yè)企業(yè)畝產效益綜合評價中，合二為一。根據“標準地”經濟指標履約情況及綜合評價結果，實施用地、用電、用能、用水、信貸資金等資源要素差別化配置，倒逼企業(yè)拿地“量入為出、適度消費”，提高土地利用質量和效益。

與社會公共信用評價體系相結合。充分運用信用激勵和約束手段，對守諾履約的“標準地”企業(yè)主體加大激勵力度，對“嚴重失信”或“嚴重失諾”的企業(yè)主體加大懲戒力度，讓守信者受益、失信者受限，打造良好的營商環(huán)境和“誠信是金”的社會氛圍。

與“數字政府”建設相結合。圍繞“數字政府”建設要求，依托信息化管理手段，建立“承諾履約+數字化”的“標準地”事中事后監(jiān)管體系。搭建“標準地”事中事后監(jiān)管平臺，將平臺與企業(yè)投資項目系統(tǒng)和畝均效益評價系統(tǒng)融合，實現平臺數據互聯互通，項目動態(tài)實時更新、監(jiān)管及時有效。

（二）主要體系架構

“標準地”項目標準化全流程監(jiān)管體系的特點突出體現在“1234”上。

構建一套監(jiān)管流程圖。實現了監(jiān)管事項、監(jiān)管流程的“一圖展示、一次告知”，為標準化流程的建立提供了基礎。

出臺兩項監(jiān)管辦法?！丁皹藴实亍碑€均效益綜合評價補充辦法》和《“標準地”信用監(jiān)管評價辦法》的出臺，實現了“標準地”全周期的資源要素差別化配置和信用聯合獎懲，倒逼企業(yè)拿地“量入為出、適度消費”，提高土地利用質量和效益。

融合三大監(jiān)管平臺。搭建“標準地”事中事后監(jiān)管平臺，與社會公共信用評價系統(tǒng)、畝均效益評價系統(tǒng)和綜合執(zhí)法監(jiān)管系統(tǒng)融合，實現了“實時監(jiān)管，結果共享”數字化監(jiān)管目標。

覆蓋四個監(jiān)管階段。在“標準地”項目建設、竣工驗收、達產復核、生產運行等階段推進事中事后監(jiān)督檢查、驗收評價機制，實現“標準地”全生命、全環(huán)節(jié)的閉環(huán)管理。

（三）監(jiān)管主要內容與方式

明確監(jiān)管流程。“標準地”項目事中事后監(jiān)管所涉及的環(huán)節(jié)、事項、部門、流程，以及企業(yè)需提供的材料“一圖展示”。

明確監(jiān)管內容。主要分兩類：一是“標準地”項目涉審事項；二是《國有建設用地使用權出讓合同》《企業(yè)投資工業(yè)項目“標準地”投資建設合同》中規(guī)定的“標準地”企業(yè)主體履約指標相關的監(jiān)管事項，主要包括建筑密度、容積率、建筑限高、綠地率、投資強度、畝均稅收、單位能耗增加值、單位排放增加值、研究與試驗發(fā)展研發(fā)經費支出占主營業(yè)務收入比重等指標。其他法定監(jiān)管事項按法律法規(guī)既有規(guī)定進行監(jiān)管。

明確監(jiān)管方式。一是項目建設階段，指“標準地”項目從開工到項目建成的階段。主要監(jiān)管事項包括開工時間、規(guī)劃驗線、建設工程質量安全、消防工程、消防設施、環(huán)保措施、項目節(jié)能、水土保持、安全評估、人防質量等。項目建設階段由建設部門牽頭開展，各部門加強事中指導服務和監(jiān)督，采取“雙隨機”抽查、現場檢查與資料核查相結合的方式進行監(jiān)督檢查，可現場聯合監(jiān)管的事項，采取聯合監(jiān)管方式，重點監(jiān)管企業(yè)是否按約定的標準、設計要求施工建設。

二是竣工驗收階段，指“標準地”項目建成，從項目業(yè)主自主驗收完成提出竣工驗收申請報告，至完成竣工驗收備案的階段。主要包括建設工程竣工規(guī)劃核實、建設用地復核驗收、建設工程消防驗收、城市節(jié)約用水設施竣工驗收、防雷裝置竣工驗收、人防工程專項驗收、建設工程檔案驗收、建設工程竣工驗收備案、環(huán)保設施竣工驗收監(jiān)管、項目節(jié)能驗收備案、水土保持設施驗收備案、安全設施監(jiān)管、特種設備驗收、竣工時間等。竣工驗收階段由建設部門牽頭開展?？⒐を炇针A段一般不去現場核驗，確需要現場核驗的事項，采取聯合監(jiān)管方式。項目業(yè)主自主驗收完成后，通過投資在線平臺提交相應驗收材料，向建設部門提出驗收申請。根據綜合測繪機構聯合測繪成果，各部門進行限時聯合驗收，原則上不進行現場核驗，有法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的從其規(guī)定。驗收完成后，提交建設部門進行竣工驗收備案。監(jiān)管過程中發(fā)現違法違規(guī)的行為，按相關法律法規(guī)規(guī)定處理，各部門監(jiān)管情況應及時推送到“標準地”信用平臺。

三是達產復核階段，指“標準地”項目竣工驗收后1年，至達產期滿的階段。達產復核階段監(jiān)管由經信部門牽頭開展。主要監(jiān)管事項包括投資強度、畝均稅收、單位能耗增加值、單位排放增加值、研究與試驗發(fā)展研發(fā)經費支出占主營業(yè)務收入比重、達產時間等。根據“標準地”達產復核辦法等相關規(guī)定，開展復核，達產驗收結果出現某項履約指標不符合約定的，允許項目業(yè)主在一定期限內整改。到期復核合格的，通過達產復核；到期復核不合格的，企業(yè)按照約定承擔違約責任。

四是生產運行階段，指“標準地”項目達產復核后的正常生產階段。生產運行階段監(jiān)管由經信部門負責牽頭開展，主要監(jiān)管事項包括畝均稅收、單位能耗增加值、單位排放增加值、研究與試驗發(fā)展研發(fā)經費支出占主營業(yè)務收入比重等。出臺《“標準地”畝均效益綜合評價辦法》，將“標準地”承諾履約事項嵌入到畝均效益評價中，在企業(yè)畝產效益評價基礎上，結合承諾事項履約情況，對評價結果進行適當調整。評價結果作為企業(yè)享受差別化政策依據。

結果運用。審批事項違法違規(guī)的按其規(guī)定處理；承諾指標違約的按合同約定處理，最后的處理結果上傳到信用平臺。

與監(jiān)管頻次相結合。部門監(jiān)管過程發(fā)現“標準地”項目某一事項存在兩次以上違法違規(guī)行為，該部門所負責的該項目所有監(jiān)管事項從一般監(jiān)管轉為重點監(jiān)管，“雙隨機”監(jiān)管事項轉為必須監(jiān)管事項，增加監(jiān)管頻次。

與資源要素市場化配置相結合。結合“標準地”履約指標完成情況，通過提檔、降檔、限檔、定檔等措施，調整畝產效益評價企業(yè)評級類別，實施用地、用電、用能、用水、信貸資金等資源要素差別化配置。

監(jiān)管結果與社會公共信用評價相結合。出臺《“標準地”信用監(jiān)管評價辦法》，企業(yè)投資“標準地”項目準入評審時，對企業(yè)主體的公共信用評價進行查詢，并將其作為準入條件和資格審查的重要參考。事中事后評價應用，根據“標準地”監(jiān)管指標履約情況，分別給予相應的信用分值，核定相應的信用等級，依照規(guī)定納入公共征信系統(tǒng)，依法供查詢或予以公示，并根據這些信息動態(tài)調整分類監(jiān)管情況享受差別化政策，實行聯合獎懲。

主要成效及問題

（一）主要成效

基本實現“標準地”項目“信用全周期評價”“ 服務全環(huán)節(jié)伴隨”“監(jiān)管全階段覆蓋”，企業(yè)獲得感與滿意度不斷提升，推動政府有為、企業(yè)有利、市場有效的營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，有效促進了實體經濟發(fā)展。

承諾評價信用化。將“標準地”承諾指標踐諾評價納入項目業(yè)主信用檔案，建立“標準地”事前、事中、事后信用評價機制，實現“信用全周期評價”。

要素配置市場化。把“標準地”履約事項嵌入到畝均效益綜合評價中，根據履約情況和綜合評價結果，實施用地、用電、用能、用水、信貸等資源要素市場化配置。

管理服務人性化。深化“標準地+承諾制+代辦制”模式，推進區(qū)域評價、涉審事項中介服務政府買單，實施“雙隨機”監(jiān)管，構建輕微未違法警示制度，優(yōu)化營商環(huán)境。

監(jiān)管流程標準化。建立從項目建設、項目竣工、項目達產、項目運行四個階段標準化監(jiān)管機制，明確監(jiān)管單位、任務、節(jié)點、程序和獎懲措施。

監(jiān)管方式數字化。圍繞“數字政府”建設要求，依托信息化管理手段，搭建“標準地”項目事中事后監(jiān)管平臺，融合公共信用、行政執(zhí)法系統(tǒng)，實現監(jiān)管數據互聯、項目動態(tài)實時更新。

（二）存在問題

服務指導到位難。為優(yōu)化營商環(huán)境、減少對企業(yè)正常生產的影響，“標準地”涉審事項監(jiān)管大部分采用“雙隨機”等方式確定，監(jiān)管部門對部分項目建設階段實施現場監(jiān)管次數少，且對服務指導工作沒有強制性的時間和次數要求。項目業(yè)主及建設單位非主觀的輕微違法行為無法及時發(fā)現，本可及時指導糾正的卻無法給予指導糾正服務，以至竣工驗收時需要花大力氣整改。

協同機制建立難。目前，四個監(jiān)管階段雖然確定了一個部門為牽頭單位，但是各個監(jiān)管部門的涉審事項和履約指標事項監(jiān)管，各有不同的時間節(jié)點、方式方法要求，實現無縫銜接的聯合監(jiān)管、聯合驗收尚存在困難。需要進一步完善聯合監(jiān)管協調機制，進一步建立健全橫向協調、縱向聯通、縱橫協管的監(jiān)管體系。

數字體系融合難?！盎ヂ摼W+”執(zhí)法監(jiān)管系統(tǒng)由省市場監(jiān)管局牽頭負責，與“標準地”事中事后監(jiān)管系統(tǒng)尚在對接中，目前還無法將各監(jiān)管部門的“標準地”項目涉審事項監(jiān)管結果批量導入，需要逐個結果單個導出再錄入標準地系統(tǒng)，“標準地”項目承諾指標專項監(jiān)管結果導出也需要如此操作。

聯合獎懲實施難。目前，雖然初步建立了信用聯合獎懲機制，但信用信息錄入和使用上部門協同不足。“標準地”指標項目業(yè)主履約差納入“嚴重失信名單”，需要國家、省級有關政策支持，部分獎懲條款缺乏法律法規(guī)或上級政策依據，存在部門選擇性使用等問題。

有關建議

強化擔當落實改革責任。圍繞將標準地改革作為推動企業(yè)投資改革重要切入點的目標，爭取將供電、供氣、供水等更多的公共服務內容納入標準地改革的體系中，讓企業(yè)有更多的獲得感。標準地改革事中事后監(jiān)管各階段牽頭部門要勇于創(chuàng)新、敢于擔當、落實責任，各相關部門結合改革推進情況，進一步優(yōu)化監(jiān)管流程，完善畝均效益評價、信用評價等辦法，著力解決試點工作推進過程中出現的新情況、新問題，全力以赴推進改革試點。

完善信用聯合獎懲機制。健全完善項目準入事前信用查詢機制和事中事后信用評價機制，將“標準地”項目履約行為的相關信息實時反饋“信義地”“信用金華”“信用浙江”等省市級公共信用平臺，納入企業(yè)信用檔案。同時，建議省級信用監(jiān)管部門將“標準地”項目履約失信行為納入“嚴重失信行為”。

探索創(chuàng)新社會組織協同服務模式。通過購買服務、委托等方式依法將監(jiān)管過程中的事務性、技術性、指導性工作交給專業(yè)化的社會組織，社會組織對政府部門負責，加強對項目業(yè)主和建設施工單位指導，輕微違法及時警示糾正，相關監(jiān)管部門綜合運用第三方檢測、檢驗、驗收報告等成果，減輕企業(yè)壓力，降低政府行政成本。

完善信息化監(jiān)管機制。進一步完善“標準地”項目事中事后信息化監(jiān)管平臺，強化行政機關的監(jiān)管職責，設置“預警”功能，實行節(jié)點管控。結合金華行政執(zhí)法監(jiān)管平臺全面應用省級試點工作，建立標準化、智慧化的“標準地”行政執(zhí)法體系。適時將監(jiān)管平臺納入企業(yè)投資項目3.0平臺，加強全省“標準地”事中事后信息化監(jiān)管建設。

加大宣傳力度?？偨Y提煉好經驗、好做法，充分利用報紙、電視、互聯網和新媒體廣泛宣傳“標準地”事中事后監(jiān)管的改革舉措、操作細則和獎懲措施。在全市面上推廣金東區(qū)改革經驗，召開“標準地”事中事后監(jiān)管工作全市現場推進會，讓改革試點從金東盆景變全市風景，為全省開展“標準地”事中事后監(jiān)管工作探索路徑、作出示范，成為優(yōu)化營商環(huán)境的重要內容。