對(duì)當(dāng)前國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)
——基于浙江省屬國(guó)有企業(yè)混改實(shí)踐

□桑均堯

作者為浙江省國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)有限公司黨委書記、董事長(zhǎng)

黨的十八屆三中全會(huì)提出要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，并提出國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，這是一個(gè)重大的理論創(chuàng)新。黨的十九大報(bào)告又提出，深化國(guó)有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的一流企業(yè)?？梢?，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)已成為國(guó)有企業(yè)改革的重要突破口。本文從浙江省屬國(guó)有企業(yè)混改實(shí)踐出發(fā)，分析當(dāng)前混改存在的主要問題，并對(duì)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混改的有效路徑進(jìn)行了思考探索。

浙江省屬國(guó)有企業(yè)混改基本情況

浙江省屬國(guó)有企業(yè)層面混合所有制改革起步較早。2004年6月，時(shí)任浙江省委書記習(xí)近平同志提出，要大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，積極探索公有制的多種有效實(shí)現(xiàn)形式。2007年1月，在浙江省屬國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人座談會(huì)上，習(xí)近平同志再次強(qiáng)調(diào)：“繼續(xù)按照‘宜強(qiáng)則強(qiáng)、宜留則留、宜退則退’的原則，進(jìn)一步推進(jìn)省屬國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)多元化改革，做大做強(qiáng)做優(yōu)省屬國(guó)有企業(yè)?！庇纱?，混合所有制改革已成為浙江省屬國(guó)有企業(yè)改革的重要內(nèi)容。尤其是十八屆三中全會(huì)以來，浙江省積極完善混改政策措施，省屬國(guó)有企業(yè)通過引入“戰(zhàn)投”、探索員工持股、推進(jìn)資產(chǎn)證券化和培育主業(yè)上市等方式，積極推進(jìn)混合所有制改革。

目前，省國(guó)資委監(jiān)管14家省屬一級(jí)國(guó)有企業(yè)中，2家競(jìng)爭(zhēng)類企業(yè)已改為混合所有制企業(yè)；2家功能類企業(yè)改為國(guó)有多元股權(quán)企業(yè)；有7家省屬國(guó)有企業(yè)集團(tuán)核心資產(chǎn)通過上市或合資實(shí)現(xiàn)混合所有制。另外，有3家企業(yè)已納入國(guó)家第三批混改試點(diǎn)，混改工作正在推進(jìn)。按照企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)登記口徑統(tǒng)計(jì)，截至2019年9月底，省屬企業(yè)混合所有制企業(yè)達(dá)到2049戶，其中，國(guó)有絕對(duì)控股1324戶，實(shí)際控制359戶，國(guó)有參股366戶，總體混改面已達(dá)到77%以上，且大多數(shù)為競(jìng)爭(zhēng)類企業(yè)。隨著混改的持續(xù)推進(jìn)，省屬國(guó)有資本在基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵領(lǐng)域、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)領(lǐng)域的集聚度進(jìn)一步提高，其資產(chǎn)總額、營(yíng)業(yè)收入、利潤(rùn)總額，均占省屬企業(yè)總量的85%以上，國(guó)有資本的布局結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，發(fā)展質(zhì)量和效益有所提高。

推進(jìn)混改過程中存在的主要問題

如果說之前的混改主要是在“混”上取得進(jìn)展，即普遍實(shí)施了股權(quán)多元化改革，那么本輪混改則要求在“合”上實(shí)現(xiàn)突破，即要求混改后的企業(yè)在完善公司治理結(jié)構(gòu)、建立市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。十八屆三中全會(huì)以來，浙江省屬國(guó)有企業(yè)混改取得了一定的成效，但在推進(jìn)過程中也出現(xiàn)不少問題，可將其歸納為“四重四輕”。

重股權(quán)，輕治理。國(guó)家文件規(guī)定對(duì)主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)，國(guó)有資本可以絕對(duì)控股、相對(duì)控股，也可以參股。但在具體實(shí)施過程中，一些競(jìng)爭(zhēng)類的國(guó)有企業(yè)，往往因?yàn)椤傲魬佟笨刂茩?quán)，通過引入財(cái)務(wù)投資者、實(shí)施員工持股計(jì)劃等隱性手段，建立起一致行動(dòng)人，混改后一股獨(dú)大問題依然沒有得到有效解決，影響了非公有資本參與混改的積極性。另外，雖然一些企業(yè)經(jīng)過混改，實(shí)現(xiàn)了股權(quán)多元化，但原有的公司治理結(jié)構(gòu)和管理模式仍然沒有得到有效改進(jìn)，最終影響混改效果。

重約束，輕激勵(lì)。在一些企業(yè)推進(jìn)混改過程中，不能很好地實(shí)現(xiàn)激勵(lì)與約束的有機(jī)結(jié)合，造成混改后企業(yè)微觀活力不足。主要表現(xiàn)在：一些國(guó)有企業(yè)實(shí)施混改后，仍受國(guó)有企業(yè)工資總額管理限制，難以建立起適應(yīng)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)要求的薪酬激勵(lì)機(jī)制。同時(shí)，員工持股受到政策約束，持股方式和操作模式方面存在障礙，例如，對(duì)員工持股總量和單一員工持股比例分別設(shè)置了30%和1%的上限等政策措施，影響股權(quán)激勵(lì)作用的發(fā)揮。同時(shí)，中長(zhǎng)期激勵(lì)機(jī)制仍處于探索中，長(zhǎng)效激勵(lì)工具的運(yùn)用還缺乏靈活性和多樣性。

重結(jié)果，輕過程。推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，要以各股東方長(zhǎng)期可持續(xù)合作為導(dǎo)向，在引進(jìn)非國(guó)有資本和戰(zhàn)略投資者時(shí)，要注重質(zhì)量匹配和戰(zhàn)略協(xié)同原則?；旄奈盏姆菄?guó)有資本要適宜國(guó)有企業(yè)自身?xiàng)l件，雙方要“門當(dāng)戶對(duì)”“志同道合”，資源和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。要選擇目光遠(yuǎn)大、有責(zé)任感、有事業(yè)心，愿景和目標(biāo)一致的戰(zhàn)略投資者參與混改。然而，一些企業(yè)在推進(jìn)混合所有制改革過程中，往往以結(jié)果為導(dǎo)向，定任務(wù)、下指標(biāo)、限時(shí)間，“為混而混”，搞“拉郎配”，嚴(yán)重影響改革的質(zhì)量。

重個(gè)體，輕全局。國(guó)有企業(yè)混改不能僅從企業(yè)個(gè)體利益出發(fā)，關(guān)鍵還應(yīng)服從于優(yōu)化國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)的大局。通過分類推進(jìn)混改，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的有序進(jìn)退，使國(guó)有資本進(jìn)一步向國(guó)家鼓勵(lì)與支持的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中。然而，一些企業(yè)的混改方案，沒有從優(yōu)化國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)這一大局出發(fā)，考慮個(gè)體利益較多，全局性思維不足。同時(shí)，混改工作的推進(jìn)沒有與國(guó)有企業(yè)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展等大局很好地結(jié)合起來，缺少戰(zhàn)略協(xié)同。

國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的有效路徑探索

混合所有制改革不是“國(guó)退民進(jìn)”，也不是“國(guó)進(jìn)民退”，而是“國(guó)民共進(jìn)”。針對(duì)當(dāng)前國(guó)有企業(yè)混改存在的上述問題，今后改革實(shí)踐中要做到“四個(gè)堅(jiān)持”，切實(shí)有效地做好改革工作。

（一）堅(jiān)持健全法人治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制有效轉(zhuǎn)變

治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基礎(chǔ)在于股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化。國(guó)有企業(yè)通過混合所有制改革，引入戰(zhàn)略投資者、產(chǎn)業(yè)投資者、開展員工持股等方式，不僅僅是為了建立均衡合理的股比架構(gòu)，其主要目的在于以股權(quán)的多元和利益的制衡為基礎(chǔ)，建立起各司其職、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，提升公司的經(jīng)營(yíng)管理效率。同時(shí)，以股權(quán)融合為基礎(chǔ)，以治理融合為關(guān)鍵，通過引入民營(yíng)企業(yè)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制，將國(guó)有企業(yè)真正地推向市場(chǎng)。因此，推進(jìn)混改，要始終堅(jiān)持健全法人治理結(jié)構(gòu)這一路徑，以股權(quán)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)構(gòu)建董事會(huì)，以適當(dāng)擴(kuò)大董事會(huì)規(guī)模來表達(dá)和兼顧混改各方利益，在經(jīng)營(yíng)班子的配備上要考慮中小股東的力量。通過股權(quán)融合、治理融合，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)的雙向嫁接、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，更好地發(fā)揮各類資本的優(yōu)勢(shì)，夯實(shí)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展微觀基礎(chǔ)。

（二）堅(jiān)持保護(hù)各類資本權(quán)益，實(shí)現(xiàn)國(guó)民共進(jìn)共同發(fā)展

推進(jìn)混合所有制改革，關(guān)鍵要激發(fā)民營(yíng)企業(yè)參與混改的動(dòng)力，避免出現(xiàn)“不愿混”和“不敢混”。國(guó)有企業(yè)擔(dān)心混合所有制改革會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)流失，民營(yíng)企業(yè)擔(dān)心入股國(guó)有企業(yè)后喪失話語(yǔ)權(quán)，難以保障自身權(quán)益。對(duì)民營(yíng)企業(yè)而言，如果不能表達(dá)合法的利益訴求，實(shí)現(xiàn)利益分享，就不會(huì)參與到國(guó)有項(xiàng)目中。因此，在推進(jìn)混改過程中，必須遵循“國(guó)企的實(shí)力+民企的活力=企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力”和“規(guī)范運(yùn)作、互利共贏、互相尊重、長(zhǎng)期合作”這一原則。對(duì)適合民營(yíng)企業(yè)控股的國(guó)有企業(yè)，要在確保國(guó)有資產(chǎn)不流失的前提下，大膽讓渡控制權(quán)。對(duì)不適合非國(guó)有資本控股的國(guó)有企業(yè)，要通過制度設(shè)計(jì)賦予非國(guó)有資本投資者相應(yīng)的知情、決策和參與權(quán)，確保其能夠有效參與公司治理，保障其應(yīng)有的權(quán)益。

（三）堅(jiān)持優(yōu)化國(guó)有資本布局，推進(jìn)國(guó)有資本有序進(jìn)退

優(yōu)化國(guó)有資本布局始終是國(guó)資國(guó)企改革的重點(diǎn)，通過優(yōu)化國(guó)有資本在不同行業(yè)和企業(yè)的分布，以更好地發(fā)揮其功能作用。目前，國(guó)有經(jīng)濟(jì)分布過寬，綜合素質(zhì)不高，影響了整個(gè)社會(huì)資源配置效率。十八屆三中全會(huì)明確提出鼓勵(lì)各類資本參與國(guó)企混改，鼓勵(lì)國(guó)有資本在某些重點(diǎn)領(lǐng)域以多種方式入股非國(guó)有企業(yè)，其背后的重要邏輯在于通過“雙向進(jìn)入”“有進(jìn)有退”，進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)有資本的布局結(jié)構(gòu)。因此，推進(jìn)混改，要以優(yōu)化國(guó)有資本布局為導(dǎo)向，利用市場(chǎng)化手段打破各種界限，優(yōu)化資源配置，通過混合所有制改革推進(jìn)國(guó)有資本向戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、高端服務(wù)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和民生保障領(lǐng)域集中。同時(shí)，要積極發(fā)揮國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司在國(guó)企混改中的積極作用，創(chuàng)新投資運(yùn)營(yíng)模式，通過“量”上增減、“質(zhì)”上提高，進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量與效益。

（四）堅(jiān)持推進(jìn)配套體制改革，營(yíng)造良好的改革環(huán)境

國(guó)有企業(yè)混合所有制改革要健全相應(yīng)的法律保障體系和政策制度體系，加強(qiáng)對(duì)各類產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)和保護(hù)。首先，要將混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展納入法制化軌道，全面清理與混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的法律、法規(guī)、規(guī)章和文件。在混改頂層設(shè)計(jì)文件基本明確的基礎(chǔ)上，政策制定部門要進(jìn)一步明確放開哪些領(lǐng)域、哪些行業(yè)，放開到什么程度，使非公有制經(jīng)濟(jì)能找到進(jìn)入的結(jié)合點(diǎn)和切入點(diǎn)，找到看得見、進(jìn)得去、混得好的“路線圖”。其次，特別要注重修訂完善與國(guó)有企業(yè)混改相關(guān)的資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)定價(jià)、市值管理、產(chǎn)權(quán)交易、員工持股和信用擔(dān)保等方面的政策制度體系，為規(guī)范有序地推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混改，有效防止國(guó)有資產(chǎn)流失提供保障。最后，要建立與完善多層次的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，建立合理的定價(jià)機(jī)制，加快信息披露建設(shè)，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)和各類企業(yè)產(chǎn)權(quán)的規(guī)范、有序、高效流轉(zhuǎn)，為推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混改創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。