深化文化市場綜合行政執(zhí)法改革

● 文化和旅游部文化市場綜合執(zhí)法監(jiān)督局

深化文化市場綜合執(zhí)法改革，事關(guān)國家文化安全和意識形態(tài)安全，對于維護各類文化市場秩序、推動社會主義文化繁榮興盛具有重要意義。2018年11月14日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化文化市場綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確了深化文化市場綜合行政執(zhí)法改革的指導思想、基本原則，從整合組建綜合執(zhí)法隊伍、規(guī)范綜合執(zhí)法人員編制、加強綜合執(zhí)法隊伍建設、健全綜合執(zhí)法制度機制、強化綜合執(zhí)法保障、健全綜合執(zhí)法運行機制6個方面做出改革部署?！吨笇б庖姟肥屈h中央、國務院加強和完善文化市場綜合執(zhí)法的頂層設計，是當前深化文化市場綜合執(zhí)法改革的綱領性文件。

一、文化市場綜合執(zhí)法改革的歷程

2004年，中央決定在北京、上海等9個地區(qū)開展文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)改革試點工作，整合歸并文化、廣播影視、新聞出版及“掃黃打非”行政執(zhí)法隊伍。2005年，改革試點工作基本完成。2009年，文化市場綜合執(zhí)法改革工作在全國全面推開。到2012年，全國文化市場綜合執(zhí)法改革工作基本完成，直轄市、副省級城市、地級市和縣（市、區(qū)）整合文化（文物）、新聞出版廣播影視（版權(quán)）等有關(guān)行政執(zhí)法隊伍，組建文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)3017個。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革的意見》（以下簡稱《意見》），明確了文化市場綜合執(zhí)法改革的原則、目標、任務和路徑，確定了文化市場管理的定位、方向和舉措。截至2018年底，中央及省級層面改革任務基本完成，市、縣層面積極推動落實《意見》規(guī)定的改革任務。全國97%的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、95%的省轄市、85%的區(qū)縣成立了文化市場管理工作領導小組；省、市、縣文化市場綜合執(zhí)法人員實現(xiàn)按照或參照公務員法管理比例分別達到94%、83%、42%；91%的省轄市、80%的區(qū)縣綜合執(zhí)法機構(gòu)工作經(jīng)費和能力建設經(jīng)費列入財政預算；148個省轄市整合市區(qū)兩級執(zhí)法隊伍，實現(xiàn)“同城一支隊伍”。

歷經(jīng)3輪改革，文化市場綜合執(zhí)法隊伍從無到有、從有到專，改革成效顯著，執(zhí)法水平和能力明顯提高，執(zhí)法隊伍更加規(guī)范整齊。黨的十八大以來，各級文化市場綜合執(zhí)法隊伍共出動2488萬人次，檢查經(jīng)營單位773萬家次，立案26.7萬件，責令停業(yè)整頓8292家次，罰款4.6億元，對人民群眾反映強烈、社會輿論高度關(guān)注的各類文化市場亂象，出重拳、用實招，查辦了一批大案要案，有效震懾了不法分子，營造了健康有序的市場環(huán)境。

二、深化文化市場綜合行政執(zhí)法改革的重點任務

黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》明確將文化市場綜合執(zhí)法隊伍列為五支綜合執(zhí)法隊伍之一，并進一步要求“將旅游市場執(zhí)法職責和隊伍整合劃入文化市場綜合執(zhí)法隊伍，統(tǒng)一行使文化、文物、出版、廣播電視、電影、旅游市場行政執(zhí)法職責”。各地文化和旅游行政部門、文化市場綜合執(zhí)法隊伍要提高政治站位，牢固樹立“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，充分認識《指導意見》出臺的重要意義，進一步增強責任感、使命感和緊迫感，切實把思想和行動統(tǒng)一到中央要求上來。

（一）整合組建文化市場綜合執(zhí)法隊伍。“將旅游市場執(zhí)法職責和隊伍整合劃入文化市場綜合執(zhí)法隊伍，統(tǒng)一行使文化、文物、出版、廣播電視、電影、旅游市場行政執(zhí)法職責”，是黨的十九屆三中全會部署的重要任務，對于建設現(xiàn)代文化市場體系具有重要意義。整合組建文化市場綜合執(zhí)法隊伍是此輪改革的核心任務，也是當前最緊迫的改革任務。各地要加緊推進，嚴格按照《指導意見》的時限要求，于2018年12月底前完成省級綜合執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法隊伍的整合，2019年3月底前完成市縣兩級綜合執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法隊伍的整合。直轄市和市縣兩級文化市場綜合執(zhí)法隊伍統(tǒng)一歸口相關(guān)文化和旅游行政部門管理并以文化和旅游行政部門名義實施執(zhí)法。

（二）科學設置文化市場綜合執(zhí)法隊伍?！吨笇б庖姟穼κ　⑹?、縣三級文化市場綜合執(zhí)法隊伍的設置、隸屬關(guān)系、執(zhí)法權(quán)來源、執(zhí)法職責等均作出了明確規(guī)定。從執(zhí)法職責看，要“整合文化和旅游、文物、出版、廣播電視、電影行政管理部門市場領域的行政處罰以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強制等職能，由文化市場綜合執(zhí)法隊伍統(tǒng)一行使”。從隊伍的機構(gòu)設置看，省、自治區(qū)層面，要求“原則上不設執(zhí)法隊伍，現(xiàn)有事業(yè)性質(zhì)執(zhí)法隊伍要逐步清理消化”。各省、自治區(qū)可參照文化和旅游部的司局設置，成立文化市場綜合執(zhí)法監(jiān)督局（處），作為文化和旅游廳的內(nèi)設處室，或明確相應機構(gòu)，承擔法律法規(guī)明確要求由省級承擔的行政執(zhí)法職責，履行本地區(qū)執(zhí)法指導監(jiān)督、大案要案督辦、跨區(qū)域重大案件查處和組織協(xié)調(diào)等職能。直轄市的行政執(zhí)法層級配置，由直轄市黨委按照減少多層多頭重復執(zhí)法的改革要求，結(jié)合實際研究確定。市級執(zhí)法隊伍和區(qū)級執(zhí)法隊伍要科學劃定執(zhí)法邊界，避免多頭多層重復執(zhí)法。按照設區(qū)的市和市轄區(qū)原則上只設一個執(zhí)法層級的要求，副省級城市、省轄市層面，整合市區(qū)兩級文化市場綜合執(zhí)法隊伍，原則上組建市級文化市場綜合執(zhí)法隊伍，實現(xiàn)“同城一支隊伍”。在特別有執(zhí)法需要的區(qū)或較偏遠的區(qū)，可設置派出機構(gòu)，也可實行以區(qū)為主的執(zhí)法體制?？h市區(qū)層面，一般實行“局隊合一”體制。要牢牢把握“確保文化市場綜合執(zhí)法工作只能加強、不能削弱”的改革目標和宗旨，明確具體機構(gòu)負責文化市場綜合執(zhí)法工作，壓實縣級文化和旅游行政部門履行綜合執(zhí)法職責和加強隊伍建設的責任。

（三）確保文化市場綜合執(zhí)法工作只能加強、不能削弱?！吨笇б庖姟窂娬{(diào)：“文化市場執(zhí)法監(jiān)管關(guān)系文化安全和意識形態(tài)安全，機構(gòu)設置和隊伍建設應充分考慮文化市場綜合執(zhí)法的政治性、政策性和專業(yè)性”。各地要在機構(gòu)設置和隊伍建設工作中，立足“政治性、政策性和專業(yè)性”的定位，深刻把握、準確闡釋文化市場綜合執(zhí)法的意識形態(tài)屬性，確保文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)的相對獨立，確保有專門執(zhí)法力量、專業(yè)執(zhí)法人員從事文化市場行政執(zhí)法工作。鼓勵具備條件的地方以文化市場綜合執(zhí)法為主體業(yè)務，將文化市場相近領域的執(zhí)法職責和隊伍整合劃入文化市場綜合執(zhí)法隊伍，探索跨部門、跨領域綜合執(zhí)法。

（四）加強文化市場綜合執(zhí)法隊伍和制度機制建設。要嚴格實行執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，落實綜合執(zhí)法標準規(guī)范，加強隊容風紀管理。使用文化和旅游部統(tǒng)一制發(fā)的執(zhí)法文書和執(zhí)法證件，規(guī)范執(zhí)法。實行行政執(zhí)法事項清單管理制度并依法及時動態(tài)調(diào)整，全面落實綜合執(zhí)法責任制，全面推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度，完善舉報辦理、交叉檢查、隨機抽查、案件督辦、應急處置等各項工作流程，強化執(zhí)法監(jiān)督。建立跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動機制，推動“1+3+N”旅游綜合監(jiān)管機制創(chuàng)新發(fā)展并形成合力。

（五）強化文化市場綜合執(zhí)法保障。《指導意見》提出，執(zhí)法隊伍的工作經(jīng)費和能力建設經(jīng)費列入同級人民政府財政預算。按中央統(tǒng)一規(guī)定執(zhí)行執(zhí)法制式服裝、標志和執(zhí)法執(zhí)勤用車配備。一線執(zhí)法人員依法參加工傷保險。繼續(xù)落實《意見》精神，推動執(zhí)法人員依法依規(guī)納入?yún)⒄展珓諉T法管理。在省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)，統(tǒng)一規(guī)范文化市場綜合執(zhí)法隊伍名稱。

（六）健全文化市場綜合執(zhí)法運行機制。要依托各級文化市場管理工作領導小組，加強文化市場綜合執(zhí)法隊伍與文化和旅游、文物、出版、廣播電視、電影等有關(guān)行政管理部門間的協(xié)作配合，進一步理順運行機制，形成分工負責、相互支持、密切配合的工作格局。

三、深化文化市場綜合行政執(zhí)法改革需要處理好的幾個關(guān)系

針對文化市場綜合執(zhí)法面臨的一些新問題新情況，《指導意見》在執(zhí)法權(quán)整合、縣級執(zhí)法隊伍設置以及人員編制身份等方面，都作出了新的制度安排。各地在改革推進過程中，要著力處理好以下幾方面的關(guān)系。

（一）多個行政管理部門與一支執(zhí)法隊伍的關(guān)系。文化市場綜合執(zhí)法涉及文化、文物、出版、廣播電視、電影、旅游6個市場領域?！吨笇б庖姟窂娬{(diào)，省、市、縣三級“整合文化和旅游、文物、出版、廣播電視、電影行政管理部門市場領域的行政處罰以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強制等職能，由文化市場綜合執(zhí)法隊伍統(tǒng)一行使”。在文化市場綜合執(zhí)法領域，以中央文件的形式明確省級層面整合行政執(zhí)法職責尚屬首次，彰顯了黨中央進一步深化綜合執(zhí)法行政改革、減少多頭重復執(zhí)法的決心和意志。各地特別是省級文化和旅游部門要強化業(yè)務學習，加強與相關(guān)業(yè)務指導部門的溝通協(xié)作，把整合執(zhí)法權(quán)視為中央賦予的新職責新任務，切實履行好。

（二）執(zhí)法人員編制身份與行政執(zhí)法類公務員改革的關(guān)系。《指導意見》明確，“整合組建文化市場綜合執(zhí)法隊伍涉及的不同性質(zhì)編制問題，目前保持現(xiàn)狀，待中央統(tǒng)一明確政策后逐步加以規(guī)范”。編制身份不一的執(zhí)法人員在劃轉(zhuǎn)過程中，要做好銜接，確保職責與人員相匹配，確保隊伍不散、工作不斷。

（三）實施更大的綜合行政執(zhí)法改革地區(qū)，文化市場各相關(guān)行政管理部門與綜合行政執(zhí)法機構(gòu)的運行關(guān)系。近年來，一些地方在推行綜合行政執(zhí)法改革時，將文化市場綜合執(zhí)法隊伍整合歸并到其他綜合執(zhí)法機構(gòu)，有些綜合執(zhí)法機構(gòu)尚未設置單獨的執(zhí)法隊伍或者科室專司文化市場綜合執(zhí)法。在這些地區(qū)，文化市場各相關(guān)行政管理部門如何順利下達執(zhí)法任務，執(zhí)法隊伍如何順利實施文化市場綜合執(zhí)法行為，是下一步改革中需要深入探討和解決的關(guān)鍵問題。