全面推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革努力打造生態(tài)環(huán)保執(zhí)法鐵軍

● 生態(tài)環(huán)境部行政體制與人事司

2018年12月4日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)〔2018〕64號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）?！吨笇?dǎo)意見》是打造生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法鐵軍、推進(jìn)我國生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的又一個(gè)綱領(lǐng)性文件。

一、充分認(rèn)識(shí)《指導(dǎo)意見》出臺(tái)的重大意義

黨的十九屆三中全會(huì)著眼于黨和國家事業(yè)發(fā)展全局，對(duì)深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革作出具體部署，強(qiáng)調(diào)深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對(duì)集中行政處罰權(quán)，決定組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍。為加強(qiáng)整體謀劃，2018年3月，生態(tài)環(huán)境部正式啟動(dòng)《指導(dǎo)意見》起草工作，歷時(shí)8個(gè)月。期間，廣泛聽取省級(jí)黨委、人大和政府、相關(guān)部委、法學(xué)專家以及各級(jí)環(huán)保部門意見，對(duì)一系列重大問題進(jìn)行深入研究論證?！吨笇?dǎo)意見》的出臺(tái)，對(duì)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理、保障國家生態(tài)安全、建設(shè)美麗中國，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

一是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想特別是習(xí)近平生態(tài)文明思想指導(dǎo)引領(lǐng)的具體實(shí)踐。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記站在堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢(mèng)的戰(zhàn)略高度，深刻回答了為什么建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)什么樣的生態(tài)文明、怎樣建設(shè)生態(tài)文明等重大理論和實(shí)踐問題，系統(tǒng)形成了習(xí)近平生態(tài)文明思想，成為習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，為加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了強(qiáng)大的思想指引和根本遵循?！吨笇?dǎo)意見》充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的堅(jiān)強(qiáng)意志和堅(jiān)定決心，與黨中央、國務(wù)院生態(tài)文明體制改革、黨和國家機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)導(dǎo)向高度一致、充分銜接，是貫徹落實(shí)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想特別是習(xí)近平生態(tài)文明思想的具體實(shí)踐。

二是堅(jiān)持群眾立場(chǎng)聚焦突出問題的客觀要求。習(xí)近平總書記指出，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。當(dāng)前，人民群眾對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要已經(jīng)成為這一矛盾的重要方面，迫切需要強(qiáng)化政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能，推動(dòng)執(zhí)法更嚴(yán)格、監(jiān)管更有力、治理更有效，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，回應(yīng)人民群眾所想、所盼、所急?！吨笇?dǎo)意見》對(duì)整合生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法職責(zé)和隊(duì)伍做出明確規(guī)定，要求將分散的力量集中起來，既克服重復(fù)監(jiān)管，又防止監(jiān)管空白，實(shí)現(xiàn)了一件事情由一支隊(duì)伍監(jiān)管，為組建一支凝神聚氣、齊心協(xié)力、高效履職的生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍提出了具體路徑，將為解決群眾反映強(qiáng)烈的突出生態(tài)環(huán)境問題提供重要基礎(chǔ)保障。

三是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革，是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)之一，關(guān)系到最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度能否落地，關(guān)系到政府能否依法全面履行職能，關(guān)系到黨中央對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)作出的重大部署能否落實(shí)?！吨笇?dǎo)意見》進(jìn)一步明確了生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法體制機(jī)制，對(duì)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的源頭治理、過程管控、末端問責(zé)，提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)行力作出制度性安排，既是立足當(dāng)前，堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，也是著眼未來，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾參與的生態(tài)環(huán)境治理體系、提升生態(tài)環(huán)境治理能力的必然選擇。

二、準(zhǔn)確把握生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的職責(zé)、隊(duì)伍整合要求

（一）執(zhí)法職責(zé)整合的基本考量

《指導(dǎo)意見》提出整合環(huán)境保護(hù)和國土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)，主要有兩方面的考慮。

一是解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)問題。長(zhǎng)期以來，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)碎片化、權(quán)責(zé)脫節(jié)等體制性障礙突出，不同程度存在法律法規(guī)規(guī)定分散、執(zhí)法主體分散、執(zhí)法事項(xiàng)不明確、執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員配置不科學(xué)等問題，沒有形成完整的體系，導(dǎo)致一些領(lǐng)域銜接不暢、存在盲區(qū)，另一些領(lǐng)域則是多頭多層重復(fù)執(zhí)法。在這一背景下，集中統(tǒng)一執(zhí)法顯得很有必要。為此，《指導(dǎo)意見》提出有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量。根據(jù)原相關(guān)部門工作職責(zé)，具體整合范圍堅(jiān)持污染防治執(zhí)法和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法區(qū)別對(duì)待。在污染防治執(zhí)法方面，執(zhí)法事項(xiàng)明確且較為集中，主要集中在環(huán)保部門，可適當(dāng)“分”，部分特定領(lǐng)域仍由有關(guān)行業(yè)部門負(fù)責(zé)，尤其是要充分發(fā)揮其他綜合執(zhí)法隊(duì)伍的作用；在生態(tài)保護(hù)執(zhí)法方面，執(zhí)法事項(xiàng)不明確，執(zhí)法主體過于分散，以“統(tǒng)”為主，是此次整合的重點(diǎn)領(lǐng)域。

二是適應(yīng)未來生態(tài)文明體制的發(fā)展需要。生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革應(yīng)該放眼未來，融入生態(tài)文明體制改革、國家生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的大框架大格局中，積極構(gòu)建服務(wù)于建設(shè)美麗中國、生態(tài)文明全面提升的組織架構(gòu)和管理體制，打基礎(chǔ)、立支柱、定架構(gòu)，為推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局，形成更加完善的中國特色社會(huì)主義制度創(chuàng)造有利條件。為此，《指導(dǎo)意見》專門指出生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法包括污染防治執(zhí)法和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法兩方面，并明確了生態(tài)保護(hù)執(zhí)法的定義，為今后進(jìn)一步推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域的綜合執(zhí)法提供依據(jù)。同時(shí)指出，各地也可結(jié)合實(shí)際，探索進(jìn)行更大范圍的綜合行政執(zhí)法，為地方改革創(chuàng)新預(yù)留了空間。

（二）執(zhí)法人員要求

長(zhǎng)期以來，各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門特別是基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍薄弱的問題一直較為突出。黨的十八大以來，地方環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍不斷壯大，能力建設(shè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。但是客觀來說，與爆發(fā)式增長(zhǎng)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管任務(wù)和高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境執(zhí)法要求相比，現(xiàn)有的執(zhí)法力量仍難以保障履職需要。此次生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法改革涉及整合多個(gè)部門的執(zhí)法職責(zé)，范圍較廣，加強(qiáng)了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力量，需要把握兩方面要求。

一是要保障生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍的責(zé)任與能力相匹配?！吨笇?dǎo)意見》對(duì)隊(duì)伍和人員轉(zhuǎn)隸提出了“編隨事走，人隨編走”的要求。原環(huán)境保護(hù)部門執(zhí)法隊(duì)伍應(yīng)整體劃轉(zhuǎn)，人員、裝備、固定資產(chǎn)全部整體劃轉(zhuǎn)至綜合執(zhí)法隊(duì)伍。涉及職責(zé)整合的其他部門一般進(jìn)行部分劃轉(zhuǎn)，具體由地方黨委政府結(jié)合實(shí)際研究確定。

二是要加強(qiáng)人員管理，嚴(yán)把進(jìn)口關(guān)。嚴(yán)禁將不符合執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)范要求的人員劃入綜合執(zhí)法隊(duì)伍，嚴(yán)禁擠占、挪用本應(yīng)用于公益服務(wù)的事業(yè)編制。對(duì)于臨時(shí)人員和編外聘用人員，因?yàn)槭軋?zhí)法資格限制，《指導(dǎo)意見》指出將全面清理，嚴(yán)禁使用輔助人員執(zhí)法。同時(shí)要求對(duì)干部職工工作和福利待遇做出妥善安排，堅(jiān)決不能“一刀切”，搞斷崖式精簡(jiǎn)分流人員。對(duì)現(xiàn)有公益類事業(yè)編制，《指導(dǎo)意見》指出，由同級(jí)編委統(tǒng)籌用于解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)領(lǐng)域用編需求。整合組建綜合執(zhí)法隊(duì)伍涉及的不同性質(zhì)編制使用置換等問題，待中央統(tǒng)一明確政策意見后，逐步加以規(guī)范。

（三）層級(jí)事權(quán)劃分

為避免“職責(zé)同構(gòu)”、多層重復(fù)執(zhí)法問題，有必要精簡(jiǎn)執(zhí)法層級(jí)，劃分各層級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍事權(quán)，突出各自側(cè)重。

一是省、自治區(qū)層面。《指導(dǎo)意見》提出省、自治區(qū)原則上不設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍，已設(shè)立的事業(yè)性質(zhì)執(zhí)法隊(duì)伍要進(jìn)行有效整合，統(tǒng)籌安排，逐步清理消化。同時(shí)強(qiáng)調(diào)，個(gè)別業(yè)務(wù)管理有特殊性的領(lǐng)域，如確有必要，由省、自治區(qū)按程序另行報(bào)批。省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門需圍繞污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的工作要求，加強(qiáng)對(duì)市縣生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)和稽查考核；承擔(dān)省級(jí)執(zhí)法事項(xiàng)和重大違法案件調(diào)查處理，監(jiān)督指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，制定執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，開展執(zhí)法稽查和培訓(xùn)；組織開展交叉執(zhí)法、異地執(zhí)法，協(xié)調(diào)處理重大生態(tài)環(huán)境問題和跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境問題等職責(zé)。

二是設(shè)區(qū)市層面。按照設(shè)區(qū)市與市轄區(qū)原則上只設(shè)一個(gè)執(zhí)法層級(jí)的要求，副省級(jí)城市、省轄市整合市區(qū)兩級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，原則上組建市級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍。在特別有執(zhí)法需要的區(qū)或偏遠(yuǎn)的區(qū)，可設(shè)置派出機(jī)構(gòu)。設(shè)區(qū)市生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍承擔(dān)屬地具體現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法事項(xiàng)，以及所轄區(qū)域內(nèi)執(zhí)法業(yè)務(wù)指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)和考核評(píng)價(jià)等職能。

三是區(qū)縣級(jí)層面?？h級(jí)生態(tài)環(huán)境局與生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行“局隊(duì)合一”，具體落實(shí)形式由地方根據(jù)實(shí)際情況確定?？h級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍具體承擔(dān)屬地現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法事項(xiàng)。在特殊執(zhí)法需要的區(qū)或偏遠(yuǎn)的區(qū)，可設(shè)置派出機(jī)構(gòu)。開發(fā)區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法體制由各地自行確定。

四是直轄市層面。直轄市的行政執(zhí)法層級(jí)配置，由直轄市黨委按照減少多層多頭重復(fù)執(zhí)法的改革要求，結(jié)合實(shí)際研究確定。

三、不斷完善執(zhí)法隊(duì)伍運(yùn)行機(jī)制和制度設(shè)計(jì)

（一）理順生態(tài)環(huán)境部門、相關(guān)行業(yè)管理部門與綜合執(zhí)法隊(duì)伍三者間關(guān)系

一是生態(tài)環(huán)境部門是生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法工作的責(zé)任主體，生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍是生態(tài)環(huán)境部門的一部分，以同級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的名義執(zhí)法，統(tǒng)一行使污染防治、生態(tài)保護(hù)、核與輻射安全的行政處罰權(quán)以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制權(quán)等執(zhí)法職能。

二是理順生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍與相關(guān)行業(yè)管理部門的權(quán)責(zé)關(guān)系。相關(guān)行業(yè)管理部門劃轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域執(zhí)法職能后，不再行使相關(guān)領(lǐng)域執(zhí)法權(quán)，不再保留生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)執(zhí)法隊(duì)伍。相關(guān)行業(yè)管理部門應(yīng)依法履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)“一崗雙責(zé)”，積極支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍履行執(zhí)法職責(zé)，在監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為的，應(yīng)及時(shí)將案件線索移交生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，由其依法立案查處。

三是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍與其他綜合執(zhí)法隊(duì)伍之間的執(zhí)法協(xié)同。建立信息共享和大數(shù)據(jù)執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法協(xié)同，降低執(zhí)法成本，形成執(zhí)法合力，減少對(duì)市場(chǎng)主體的干擾。在專業(yè)技術(shù)要求適宜、執(zhí)法頻率高、與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的領(lǐng)域，鼓勵(lì)各地結(jié)合實(shí)際，積極探索實(shí)行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法。

（二）完善執(zhí)法隊(duì)伍管理制度

改革后，生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍職責(zé)大幅增加，為保障職責(zé)與能力相匹配，除組織機(jī)構(gòu)和人員編制的調(diào)整外，還需要注重強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)和能力建設(shè)，不斷完善管理制度。

一是建立隊(duì)伍管理制度。首先，要建立執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，這既是對(duì)執(zhí)法人員的崗位要求，也是對(duì)執(zhí)法主體的資格確認(rèn)。其次，要建立教育培訓(xùn)制度。目前，各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門針對(duì)環(huán)境執(zhí)法人員開展了不同類別、不同層次的培訓(xùn)。《指導(dǎo)意見》進(jìn)一步要求加強(qiáng)業(yè)務(wù)能力建設(shè)，健全教育培訓(xùn)機(jī)制，提高執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)。最后，要建立考核獎(jiǎng)懲制度。近年來，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作一直保持高壓態(tài)勢(shì)，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作日益繁重，廣大執(zhí)法人員克服困難、甘于奉獻(xiàn)，涌現(xiàn)出一大批敢擔(dān)當(dāng)、善執(zhí)法的執(zhí)法隊(duì)伍和先進(jìn)個(gè)人?！吨笇?dǎo)意見》提出，建立考核獎(jiǎng)懲制度，實(shí)行立功表彰獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。

二是建立責(zé)任追究和盡職免責(zé)制度。各級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍要在2019年年底前基本完成權(quán)力和責(zé)任清單的制定和發(fā)布，向社會(huì)公開職能職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行流程、監(jiān)督途徑和問責(zé)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)盡職照單免責(zé)、失職照單問責(zé)。把監(jiān)管責(zé)任與企業(yè)主體責(zé)任區(qū)分開來，避免基層執(zhí)法人員權(quán)責(zé)不一致，承擔(dān)“無限”責(zé)任。

三是建立干預(yù)執(zhí)法責(zé)任追究制度。推行執(zhí)法公示制度，推進(jìn)及時(shí)、主動(dòng)、全面公開執(zhí)法信息，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部違法違規(guī)干預(yù)執(zhí)法活動(dòng)、插手具體案件查處的，實(shí)行干預(yù)留痕和記錄，防治地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義，堅(jiān)決排除對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的違規(guī)人為干預(yù)。