扎實推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革

● 中央編辦三局

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳先后印發(fā)了《關(guān)于深化文化市場綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深化市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深化交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》5個綜合行政執(zhí)法改革指導(dǎo)意見（以下簡稱5個《指導(dǎo)意見》）?，F(xiàn)就5個《指導(dǎo)意見》出臺的背景、總體要求、改革任務(wù)等問題解讀如下。

一、關(guān)于5個《指導(dǎo)意見》出臺的背景和過程

綜合行政執(zhí)法及其改革歷來是社會和企業(yè)群眾高度關(guān)注的熱點問題。這次深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，把深化綜合行政執(zhí)法改革作為一項專門任務(wù)加以部署和推進(jìn)，凸顯了這項改革的重要性和緊迫性。黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》（以下簡稱《決定》《方案》）以及2018年中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過的《關(guān)于地方機(jī)構(gòu)改革有關(guān)問題的指導(dǎo)意見》，對深化綜合行政執(zhí)法改革提出明確要求，為推進(jìn)改革提供了遵循。

按照黨中央統(tǒng)一部署，市場監(jiān)管總局、生態(tài)環(huán)境部、文化和旅游部、交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部五部門分別研究起草本領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革指導(dǎo)意見稿，地方機(jī)構(gòu)專題組負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)把關(guān)。研究起草中，地方機(jī)構(gòu)專題組就五部門起草的綜合行政執(zhí)法改革指導(dǎo)意見稿，征求了中央有關(guān)部門和31個省（自治區(qū)、直轄市）意見，對指導(dǎo)意見稿進(jìn)行了修改完善，經(jīng)深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革協(xié)調(diào)小組審核同意，并報黨中央審定后，以中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳文件印發(fā)。

二、關(guān)于改革的總體要求

5個《指導(dǎo)意見》提出，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，緊緊圍繞推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，深入推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革，為相關(guān)領(lǐng)域工作任務(wù)和戰(zhàn)略目標(biāo)提供強(qiáng)有力的執(zhí)法體制機(jī)制保障。深化綜合行政執(zhí)法改革要堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、堅持優(yōu)化協(xié)同高效、堅持全面依法行政、堅持權(quán)責(zé)一致、堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等原則，確保改革順利平穩(wěn)推進(jìn)。

三、關(guān)于改革的主要任務(wù)

根據(jù)《決定》《方案》《關(guān)于地方機(jī)構(gòu)改革有關(guān)問題的指導(dǎo)意見》和5個《指導(dǎo)意見》的部署要求，在深化綜合行政執(zhí)法改革方面，要重點突出完成以下幾個方面的改革任務(wù)。

一是整合歸并執(zhí)法隊伍，切實解決多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法和重復(fù)執(zhí)法問題。《決定》和《方案》提出，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，大幅減少執(zhí)法隊伍種類，合理配置執(zhí)法力量；一個部門設(shè)有多支執(zhí)法隊伍的，原則上整合為一支隊伍；推動整合同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域執(zhí)法隊伍，實行綜合設(shè)置；對整合組建市場監(jiān)管等5支綜合執(zhí)法隊伍作出具體部署。在整合組建5個領(lǐng)域綜合執(zhí)法隊伍的基礎(chǔ)上，有條件的可以實行更大范圍的綜合執(zhí)法。繼續(xù)深入推動城市管理等其他跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法。

二是加強(qiáng)對行政處罰、行政強(qiáng)制事項的源頭治理，切實解決違規(guī)執(zhí)法、執(zhí)法擾民問題?！稕Q定》和《方案》明確要求，完善執(zhí)法程序，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。按照機(jī)構(gòu)改革協(xié)調(diào)小組辦公室要求，地方機(jī)構(gòu)專題組會同司法部對市場監(jiān)管等5個部門梳理形成的綜合執(zhí)法事項指導(dǎo)目錄進(jìn)行集中審核，并征求了中央有關(guān)部門和31個省（自治區(qū)、直轄市）意見。通過全面梳理執(zhí)法事項，要大力清理取消沒有法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)的、長期未發(fā)生且無實施必要的、交叉重復(fù)的執(zhí)法事項，切實防止執(zhí)法擾民。

三是探索建立體現(xiàn)綜合行政執(zhí)法特點的編制管理方式，切實解決綜合執(zhí)法隊伍管理不規(guī)范的問題?！蛾P(guān)于地方機(jī)構(gòu)改革有關(guān)問題的指導(dǎo)意見》明確提出，要按照統(tǒng)一規(guī)范管理的方向，探索建立體現(xiàn)綜合行政執(zhí)法特點的編制管理方式，逐步規(guī)范綜合執(zhí)法隊伍人員編制管理。

四、關(guān)于需要重點把握的改革要求

（一）關(guān)于省、自治區(qū)行政主管部門原則上不設(shè)執(zhí)法隊伍

5個《指導(dǎo)意見》提出，省、自治區(qū)行政主管部門原則上不設(shè)執(zhí)法隊伍，現(xiàn)有事業(yè)性質(zhì)執(zhí)法隊伍要逐步清理消化。法律法規(guī)明確由省級承擔(dān)的執(zhí)法職責(zé)，可結(jié)合部門“三定”規(guī)定明確由省級主管部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，并以主管部門名義對外開展執(zhí)法檢查活動。個別業(yè)務(wù)管理有特殊性的領(lǐng)域，如有必要，由省、自治區(qū)另行報批。

（二）關(guān)于減少執(zhí)法層級，推動執(zhí)法力量下沉

5個《指導(dǎo)意見》提出，直轄市綜合行政執(zhí)法體制和層級設(shè)置，由直轄市黨委按照中央減少多層多頭重復(fù)執(zhí)法改革要求，結(jié)合實際研究確定。設(shè)區(qū)市與市轄區(qū)原則上只設(shè)一個執(zhí)法層級，市級設(shè)置綜合執(zhí)法隊伍的，由同級主管部門管理，區(qū)級不再承擔(dān)相關(guān)執(zhí)法責(zé)任；區(qū)級設(shè)置綜合執(zhí)法隊伍的，市級主要負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)，不再設(shè)置綜合執(zhí)法隊伍；縣（市、區(qū)）一般實行“局隊合一”體制，地方可根據(jù)實際情況探索具體落實形式，壓實縣級部門對綜合行政執(zhí)法工作和隊伍建設(shè)的責(zé)任，改變重審批輕監(jiān)管的行政管理方式，把更多行政資源從事前審批轉(zhuǎn)到加強(qiáng)事中事后監(jiān)管上來。實行“局隊合一”后，有關(guān)縣級部門要強(qiáng)化行政執(zhí)法職能，將人員編制向執(zhí)法崗位傾斜，同時通過完善內(nèi)部執(zhí)法流程，解決一線執(zhí)法效率問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)探索逐步實現(xiàn)一支隊伍管執(zhí)法。此外，生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、文化等領(lǐng)域的指導(dǎo)意見對副省級城市綜合行政執(zhí)法體制和層級設(shè)置作了具體規(guī)定。

（三）關(guān)于規(guī)范和精簡執(zhí)法事項

5個《指導(dǎo)意見》提出，全面梳理、規(guī)范和精簡執(zhí)法事項，加強(qiáng)對行政處罰、行政強(qiáng)制事項的源頭治理，實行執(zhí)法事項清單管理制度，并依法及時動態(tài)調(diào)整。凡沒有法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)的執(zhí)法事項一律取消，對長期未發(fā)生且無實施必要的、交叉重復(fù)的執(zhí)法事項要大力清理，最大限度減少不必要的行政執(zhí)法事項，切實防止執(zhí)法擾民。對涉及的相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章及時進(jìn)行清理修訂。

此外，各地要按照中央改革要求，聚焦辦理量大、企業(yè)和群眾關(guān)注的重點領(lǐng)域重點事項，逐項編制標(biāo)準(zhǔn)化工作規(guī)程和操作指南，完善執(zhí)法程序，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任。

（四）關(guān)于有序整合執(zhí)法隊伍

5個《指導(dǎo)意見》提出，在明確執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員劃轉(zhuǎn)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序基礎(chǔ)上，按照“編隨事走、人隨編走”的原則有序整合執(zhí)法隊伍，鎖定編制底數(shù)。執(zhí)法隊伍不同性質(zhì)編制目前保持現(xiàn)狀，暫不改變，待中央統(tǒng)一明確政策意見后，逐步加以規(guī)范。嚴(yán)把人員進(jìn)口關(guān)，嚴(yán)禁將不符合行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)范要求的人員劃入綜合行政執(zhí)法隊伍，嚴(yán)禁擠占、挪用本應(yīng)用于公益服務(wù)的事業(yè)編制。按照“老人老辦法、新人新辦法”的原則，對干部職工工作和福利待遇作出妥善安排，不搞斷崖式的精簡分流人員。現(xiàn)有使用公益類事業(yè)編制的人員，由同級編委連人帶編統(tǒng)籌用于解決相關(guān)領(lǐng)域的用人用編需求。堅持“凡進(jìn)必考”，嚴(yán)禁借隊伍整合組建之際轉(zhuǎn)“干部”身份。全面清理規(guī)范臨時人員和聘用人員，嚴(yán)禁使用輔助人員執(zhí)法。

五、關(guān)于組織實施

深化綜合行政執(zhí)法改革，總體由地方負(fù)主體責(zé)任，因為隊伍總體上在地方。中央有關(guān)部門主要是制定指導(dǎo)意見，統(tǒng)一規(guī)范要求。省級黨委要結(jié)合實際統(tǒng)籌研究制定深化5個領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革的實施意見，將綜合行政執(zhí)法改革納入地方機(jī)構(gòu)改革統(tǒng)籌安排，全面貫徹“先立后破、不立不破”原則，抓好貫徹落實和組織實施。在改革調(diào)整過程中，要做好工作銜接，保持工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。