美國《超級基金法》與流域保護(hù)

● 張小羽 /文

作為在環(huán)境法領(lǐng)域較為領(lǐng)先的國家，美國在上世紀(jì)70 年代通過了多部嚴(yán)格的環(huán)境法律，為水、大氣、土壤等污染提供救濟(jì)。近60 年來，應(yīng)對環(huán)境污染的經(jīng)驗與教訓(xùn)越來越清楚地證明，環(huán)境保護(hù)，是生態(tài)系統(tǒng)的、全面的、涉及生態(tài)（環(huán)境）多個部分相互作用的整體工程。而流域保護(hù)，是對這種生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)最好的展示。本文著重介紹美國《超級基金法》的主要內(nèi)容，并從自然資源損害賠償?shù)慕嵌龋榻B該法對流域保護(hù)的作用。

一、《超級基金法》產(chǎn)生背景

“眼不見、心不煩”也是美國長久以來應(yīng)對污染尤其是危險廢棄物的古老哲學(xué)。直至20 世紀(jì)70 年代后期，危險工業(yè)廢棄物造成了土壤和地下水污染，嚴(yán)重影響環(huán)境和人體健康。而紐約州的拉夫運(yùn)河事件，作為當(dāng)時一系列嚴(yán)重污染事件的代表，推動了《超級基金法》的設(shè)立。由于被掩埋的化學(xué)廢物滲入土壤和地表底層，對環(huán)境和周邊居民的健康造成了嚴(yán)重的威脅，紐約健康委員會于1978 年宣布該土地及其附近區(qū)域為健康危險區(qū)。［1］雖然70 年代開始美國頒布了許多環(huán)境法律，但都無法應(yīng)對已填埋、廢棄許久的危險廢物所產(chǎn)生的環(huán)境危害事件。為此，國會于1980 年通過了《超級基金法》，其立法的目的包括：（1）通過清理污染區(qū)域來保護(hù)自然環(huán)境與人類健康；（2）確保責(zé)任方承擔(dān)污染區(qū)域的環(huán)境清理成本。［2］需要指出的是，制定《超級基金法》的初衷并非為了保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，但由于其針對環(huán)境破壞有非常嚴(yán)格的規(guī)定，所以《超級基金法》要求的清理工作通常需要恢復(fù)受危險廢棄物破壞的流域和生態(tài)服務(wù)功能。

二、《超級基金法》主要內(nèi)容：

《 綜 合 環(huán) 境 響 應(yīng)、 賠 償 和 責(zé) 任 法 案》（The Comprehensive Environmental Response，Compensation，and Liability Act）［3］—也稱CERCLA 或超級基金法，由美國國會在1980 年12 月11 日頒布。該法案設(shè)立了聯(lián)邦“超級基金”以清理被遺棄或未受控制的危險廢物污染場地或污染事故、泄露、以及其他對污染物排放對環(huán)境造成影響的緊急事件。［4］根據(jù)超級基金法，美國聯(lián)邦環(huán)保局有權(quán)就污染排放行為追究責(zé)任主體責(zé)任，并確保責(zé)任方在清理過程中，必須配合。聯(lián)邦環(huán)保局通過一系列執(zhí)法工具，如頒布命令、協(xié)議裁決（或稱為同意令，Consent Decree）、或通過與其他主體的協(xié)商、和解等，促使私人主體參與或?qū)嵤┣謇?。一旦清理行動完成，?lián)邦環(huán)保局還有可能從潛在的個人或公司方，對修復(fù)清理費(fèi)用追償。美國聯(lián)邦環(huán)保局被授權(quán)在美國全部50 個州及美國領(lǐng)土實施該法案。位于各州的超級基金場地的識別、監(jiān)測、響應(yīng)行動通過聯(lián)邦環(huán)保局與各州環(huán)保機(jī)關(guān)或廢物處理機(jī)關(guān)協(xié)作完成。

此法設(shè)立之初的基金來源是對化學(xué)和石油工業(yè)征稅，并對聯(lián)邦政府賦予廣泛的權(quán)力，以直接應(yīng)對可能危害公共健康或環(huán)境的有毒有害物質(zhì)污染或污染威脅?！冻壔鸱ā返姆蓷l文涵蓋4 方面的基本內(nèi)容：［5］（1）形成信息收集和分析體系，使聯(lián)邦環(huán)保局可以對全國的危險廢物等級予以監(jiān)測；［6］（2）授權(quán)聯(lián)邦政府應(yīng)對毒害物質(zhì)的釋放，并促使責(zé)任方主體進(jìn)行清理；［7］（3）設(shè)立超級基金，以稅收來源支持聯(lián)邦環(huán)保局的清理行動，并對一些“孤兒”毒害場地進(jìn)行清理；［8］（4）規(guī)定關(guān)于責(zé)任承擔(dān)條款。［9］

1.基本目標(biāo)?！冻壔鸱ā返幕灸繕?biāo)包括：對有毒有害化學(xué)品物質(zhì)的合理處置與管理提供激勵機(jī)制，對排放有毒有害物質(zhì)的行為或有排放威脅的行為及時反應(yīng)，減少或消除由于不適當(dāng)?shù)奶幹糜卸居泻ξ镔|(zhì)而對人類健康和環(huán)境造成的威脅。

2.適用范圍?！冻壔鸱ā穬H針對“危險物質(zhì)”的污染場地適用，具體而言，包括：（1）造成泄露或重大泄露危險的危險物質(zhì)，和（2）存在泄露或者重大泄露危險的，可能對人類健康造成緊急且重大危險的污染物質(zhì)。［10］該法排除了三種情形的適用，即（1）自然生成且沒有被人為改變物質(zhì)形態(tài)的物質(zhì)；（2）住宅、商業(yè)或者社區(qū)建筑物組成部分的物質(zhì)；（3）飲水系統(tǒng)正常老化而影響水質(zhì)的情形。［11］可見，其所描述的危險物質(zhì)幾乎涵蓋了所有美國環(huán)境單行法中規(guī)定的危險物質(zhì)的總和，僅排除了石油和天然氣的適用［12］

3.響應(yīng)方式?！冻壔鸱ā芬?guī)定了兩種響應(yīng)方式：一是短期移除 （short-term removals），適用于需要采取措施解決需要及時響應(yīng)的危險廢物污染或污染威脅；二是長期的修復(fù)措施（long-term remedial response actions），永久性或顯著降低與危險廢物釋放或有釋放威脅的危害。這種情況下，補(bǔ)救措施應(yīng)對的危害是嚴(yán)重的，但不會立即危及生命。這些措施只適用于已列在美國聯(lián)邦環(huán)保局國家優(yōu)先名錄［13］（下文詳述）上的受污染場地。［14］

4.清理程序。超級基金場地修復(fù)是一個復(fù)雜、多步驟的過程：［15］

首先，發(fā)現(xiàn)污染場地。主要有三種途徑：一是所在地環(huán)境管理部門的定期或不定期監(jiān)測；二是通過公眾舉報污染事件，且土地所有者或使用者有報告污染的義務(wù)；三是一些特定行業(yè)在開業(yè)、停業(yè)或土地轉(zhuǎn)讓時，要求企業(yè)出具土壤污染的檢測資料。［16］

發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染場地后，進(jìn)入初步評估與現(xiàn)場檢測（Preliminary Assessment/Site Inspection，PA/SI），主要對場地的歷史和危險物質(zhì)的排放或排放威脅進(jìn)行鑒定，聯(lián)邦環(huán)保局根據(jù)是否會對人民健康和環(huán)境造成危險，來決定是否有必要立即采取清除措施，或需要采集更多信息。為了有效甄別污染區(qū)域是否需要得到治理，美國環(huán)保署建立了一套危險評級系統(tǒng)（Hazardous Ranking System）。這套系統(tǒng)根據(jù)評估數(shù)據(jù)對污染區(qū)域可能造成的危害程度進(jìn)行評分。當(dāng)危險等級分超過28.5 分時，該場地即被列入國家優(yōu)先名錄（National Priorities List，NPL） 。政府將會據(jù)此依照《超級基金法》對這些污染區(qū)域進(jìn)行優(yōu)先清理。登記至名錄后，聯(lián)邦環(huán)保局會開展環(huán)境修復(fù)調(diào)查和可行性研究（Remedial Investigation/Feasibility Study，RI/FS），以確定場地污染的性質(zhì)、程度、修復(fù)手段測試及結(jié)果、可能的技術(shù)及修復(fù)成果的費(fèi)用評估等。在這一階段，公眾和社區(qū)有多重機(jī)會參與整個調(diào)查和可行性研究的確定過程，包括對公示方案提出書面建議、參加聽證會、邀請聯(lián)邦環(huán)保局派人參加社區(qū)會議討論方案等。聯(lián)邦環(huán)保局根據(jù)調(diào)查研究的數(shù)據(jù)及公示并征求意見的修復(fù)方案，將研究結(jié)果、方案內(nèi)容及公眾評議記錄在案形成決策記錄（Records Of Decision，ROD），最后據(jù)此執(zhí)行環(huán)境修復(fù)措施。當(dāng)所有環(huán)境清理工作都完成并經(jīng)審核達(dá)標(biāo)后，此污染區(qū)域?qū)拿浬蟿h除。

5.修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。《超級基金法》第121 條（d）款規(guī)定，修復(fù)行為必須達(dá)到：（1）任何聯(lián)邦環(huán)境法律（包括但不限于《有毒物質(zhì)控制法》《安全飲用水法》《清潔水法》《海洋保護(hù)、研究與禁獵法》等）所規(guī)定的任何標(biāo)準(zhǔn)、要求、準(zhǔn)則或者限制；（2）州已頒布的環(huán)境法或設(shè)備場地法中所規(guī)定的任何標(biāo)準(zhǔn)、要求、準(zhǔn)則或限制（統(tǒng)稱“標(biāo)準(zhǔn)”），該標(biāo)準(zhǔn)必須比任何聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格，已經(jīng)頒布且及時送交總統(tǒng)確認(rèn)，對涉案有害物質(zhì)、污染物能依法適用，或?qū)υ撋姘赣泻ξ镔|(zhì)或污染物的排放或潛在排放威脅具有相關(guān)性和適宜性（ARARs）。故而，《超級基金法》規(guī)定適用的環(huán)境修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)包括兩大類：一是聯(lián)邦任何環(huán)境法律所規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)；二是州立法中滿足一定遴選要求的標(biāo)準(zhǔn)。［17］

6.“孤兒”場地。當(dāng)某危險廢物污染場地的所有潛在責(zé)任方（Potential Responsible Parties，PRPs）都無法確定或無處尋找時，該場地被稱為“孤兒”場地。在這種情況下，由美國聯(lián)邦環(huán)保局負(fù)責(zé)清理工作。

7.國家優(yōu)先名錄 （National Priority List，NPL）。國家優(yōu)先名錄［18］是對美國境內(nèi)已知的受到危險物質(zhì)、污染物排放污染或污染威脅場地的國家優(yōu)先治理統(tǒng)計名錄，主要旨在指導(dǎo)聯(lián)邦環(huán)保局確定對哪些場地必須進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)查。該名錄定期更新，每年至少更新一次，目前每年更新兩次。

上文提到，長期補(bǔ)救措施只適用于已列在美國聯(lián)邦環(huán)保局國家優(yōu)先名錄上的受污染場地。被列入國家優(yōu)先名錄的場地，程序上需經(jīng)過初步評估（Preliminary Assessment，PA）和場地考察（Site Inspection，SI），而后通過修復(fù)調(diào)研（Remedial Investigation，RI）和可行性評估（Feasibility Study）。［19］

8.超級基金修正案和再授權(quán)法案。1986 年10 月17 日“超級基金修正案和再授權(quán)法案”（The Superfund Amendments and Reauthorization Act，SARA）對超級基金法進(jìn)行了修訂。SARA 體現(xiàn)了美國環(huán)保局過去6 年管理復(fù)雜超級基金項目的經(jīng)驗，并作了一些重要變更和補(bǔ)充，例如：SARA 強(qiáng)調(diào)了永久性修復(fù)措施和創(chuàng)新處理基礎(chǔ)在清理危險廢物污染場地中的作用；要求超級基金措施要考慮其他聯(lián)邦和州層面環(huán)境法律法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)和要求；增加了新的執(zhí)法主體、和解途徑；提高了州政府在超級基金項目各個階段的參與度；更加關(guān)注危險廢物污染場所對人類健康造成的影響；鼓勵在清理場地過程中更多的公眾參與；并將清理危險廢物污染的信托基金規(guī)模增加到85 億美元。SARA 還要求聯(lián)邦環(huán)保局修訂危害等級系統(tǒng)以確保其準(zhǔn)確評估可能被列入國家優(yōu)先名錄且未受控制的危險廢物污染場地對人類健康和環(huán)境造成的危害程度。此外，SARA 的第三章規(guī)定了“緊急計劃和社區(qū)知情權(quán)法案”（Emergency Planning and Community Right-to-Know Act，EPCRA）。［20］

9.國家應(yīng)急計劃?！冻壔鸱ā愤€促使修訂了國家應(yīng)急計劃（National Contingency Plan，NCP）。［21］國家應(yīng)急計劃規(guī)定了應(yīng)對危險物質(zhì)、污染物排放或排放威脅的措施指南和程序，主要內(nèi)容包括：（1）發(fā)現(xiàn)、調(diào)查危險物質(zhì)泄漏或排放的方法；（2）有排放或排放威脅的危險物質(zhì)的評估和應(yīng)對方法；（3）確定合適的清除或修復(fù)措施及標(biāo)準(zhǔn)；（4）確定全國范圍內(nèi)對危險廢物污染場地修復(fù)的優(yōu)先性和評判標(biāo)準(zhǔn)。［22］

10.《超級基金法》責(zé)任條款。在美國綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法中，責(zé)任人承擔(dān)責(zé)任，并不是因其污染行為，而是基于其對環(huán)境事實上的管控狀態(tài)而承擔(dān)責(zé)任，［23］基于物的狀態(tài)所引起的責(zé)任，此所謂狀態(tài)責(zé)任。狀態(tài)責(zé)任類型的引入與美國環(huán)境污染修復(fù)的歷史發(fā)展息息相關(guān)，是美國在二十世紀(jì)后半葉為解決工業(yè)轉(zhuǎn)移過程中企業(yè)搬遷以及其他歷史性污染問題而提出的重要舉措，其旨在防止政府陷入繁瑣冗長的追尋污染者的程序，促進(jìn)環(huán)境修復(fù)的迅速進(jìn)行，也促使權(quán)利人在土地流轉(zhuǎn)過程中關(guān)注環(huán)境的清潔狀況，有助于其展開對環(huán)境質(zhì)量狀況的調(diào)查。［24］

（1）潛在責(zé)任方（Potential Responsible Parties，PRPs）?！冻壔鸱ā芬?guī)定了嚴(yán)格的潛在責(zé)任方法律責(zé)任條款。值得一提的是，受《超級基金法》規(guī)制的“潛在責(zé)任方”，并非僅限定在實施污染行為的責(zé)任人，而是從與污染環(huán)境具有某種法律關(guān)系的主體入手，幾乎“任何與污染場地有關(guān)聯(lián)的主體都可能成為CERCLA 責(zé)任人”。［25］具體而言，根據(jù)《超級基金法》，潛在責(zé)任方包括四種類型：［26］①發(fā)生危險物質(zhì)釋放或釋放危險設(shè)施的當(dāng)前所有人或經(jīng)營人；②危險物質(zhì)處置時的設(shè)施所有人或經(jīng)營人［27］；③通過合同、協(xié)議或其他方式，憑借第三人擁有或經(jīng)營的設(shè)施安排危險物質(zhì)的處置或處理，或為處置自己或他人擁有的危險物質(zhì)安排運(yùn)輸?shù)娜?；④為處置危險物質(zhì)負(fù)責(zé)運(yùn)輸?shù)娜耍催\(yùn)輸人。［28］簡而言之，受污染或污染威脅場地的現(xiàn)在所有者/經(jīng)營者，曾經(jīng)所有者/經(jīng)營者，安排廢物處理的人員和處置廢物的運(yùn)輸人，都是污染場地的潛在責(zé)任方。

（2）責(zé)任承擔(dān)方式?；诩{稅人不應(yīng)當(dāng)為清理買單的前提，此法制定了三種潛在責(zé)任方承擔(dān)環(huán)境清理責(zé)任的方式［29］，即①環(huán)保署執(zhí)行清理工作，潛在責(zé)任方承擔(dān)清理費(fèi)用；②在環(huán)保署監(jiān)督與指導(dǎo)下由潛在責(zé)任方執(zhí)行清理工作；③對于那些符合《超級基金法》清理對象但未登記至名錄的污染區(qū)域，潛在責(zé)任方可以自愿依據(jù)此法及國家應(yīng)急計劃執(zhí)行清理工作，其有權(quán)再向其他潛在責(zé)任方追償。協(xié)商主要涉及環(huán)境清理責(zé)任的分配，未能及時與潛在責(zé)任方達(dá)成和解的，或未能確定潛在責(zé)任方的，或潛在責(zé)任方?jīng)]有能力承擔(dān)清理工作的，環(huán)保署將自行執(zhí)行環(huán)境清理工作，先通過超級基金撥款支付清理成本，再以協(xié)商或訴訟的途徑要求潛在責(zé)任方償付成本花費(fèi)。相較此，環(huán)保署更傾向于在環(huán)境清理工作開展前與潛在責(zé)任方達(dá)成和解，由潛在責(zé)任方承擔(dān)環(huán)境清理責(zé)任，如此不僅減少了環(huán)保署的工作壓力，也減少了超級基金的成本支出壓力。［30］

（3）責(zé)任范圍?！冻壔鸱ā凡粌H對潛在責(zé)任方的責(zé)任做出了嚴(yán)格規(guī)定，而且損害賠償?shù)姆秶鷱V、金額大。根據(jù)《超級基金法》，潛在責(zé)任方可承擔(dān)的責(zé)任包括：①政府或其他涉案方清理廢棄物并將受污染區(qū)域恢復(fù)至或盡可能恢復(fù)至自然基線狀態(tài)的費(fèi)用；②對自然資源的損害賠償費(fèi)用，包括現(xiàn)在造成的環(huán)境退化問題或由于喪失使用價值而造成的歷史損害問題；③受污染影響的公民的體檢費(fèi)，以及④禁令救濟(jì)（比如進(jìn)行清理等）某一個場地可能會造成緊迫而嚴(yán)重的危害。［31］

（4）抗辯事由。盡管《超級基金法》對潛在責(zé)任方規(guī)定了嚴(yán)格、可追溯、連帶和共同的責(zé)任，但潛在責(zé)任方仍有有限的抗辯事由：

根據(jù)《超級基金法》107（b）條，潛在責(zé)任方的抗辯事由包括：［32］①不可抗力；②戰(zhàn)爭；③第三方抗辯事由，即潛在責(zé)任人能夠證明自己對污染或排放行為進(jìn)到注意義務(wù)，且污染行為是由與該潛在責(zé)任方?jīng)]有合同關(guān)系的第三方行為/疏忽造成的。［33］第三方抗辯事由，不適用與排放者是公司的雇員、代理、母公司、子公司或與潛在責(zé)任方有合同義務(wù)的主體。

除上述法定事由，潛在責(zé)任方還有可能通過證明，盡管對污染有基本認(rèn)知，其已經(jīng)采取了措施盡可能減少泄露的發(fā)生，從而減免其責(zé)任。此外，由于《超級基金法》的嚴(yán)格責(zé)任受到有眾多異議，SARA 對《超級基金法》新增了善意土地所有人抗辯，即若土地所有權(quán)人在購買土地前，已經(jīng)“進(jìn)行了所有適當(dāng)?shù)恼{(diào)查”（"undertook all appropriate inquiries”），且 對 危 險 廢 物的存在“沒有任何實際或可推斷的知曉可能”（had no actual or constructive knowledge），那么，該潛在責(zé)任方則可使用善意購買人理由抗辯。

相類似，對于“棕色地塊”（brownfields）--即有可能因毒害物質(zhì)或污染物的存在或存在威脅影響其開發(fā)利用的地塊---《超級基金法》還規(guī)定了“善意購買人”的抗辯事由。該項抗辯也是為了應(yīng)對在《超級基金法》頒布后其嚴(yán)格責(zé)任規(guī)制造成的意想不到的后果，即由于嚴(yán)格的潛在責(zé)任方主體范圍，土地開發(fā)商會因擔(dān)心承擔(dān)責(zé)任而拒絕購買并試圖清理棕色地塊，從而對棕色地塊進(jìn)行再開發(fā)利用。因此，國會制定了107（r）條款，［34］以保障棕色地塊開發(fā)商的權(quán)益，鼓勵對棕色地塊清理和再開發(fā)。根據(jù)此條，對滿足“善意購買人”［35］（bona fide prospective purchaser）定義的善意購買人，只要其行為妨礙對污染清理的響應(yīng)行動或自然資源恢復(fù)措施的執(zhí)行，則其可對棕色地塊的污染免責(zé)。［36］

對于小規(guī)模企業(yè)，“最低限度和解”（De minimis settlement）規(guī)則有時也可成為對其作為潛在責(zé)任方責(zé)任的減免方式。根據(jù)該規(guī)則，若聯(lián)邦環(huán)保局認(rèn)定某潛在責(zé)任方對造成污染排放的危廢物質(zhì)（同場地其他危險廢物相比）體量極小，且并非恢復(fù)項目的重要清理目標(biāo)，聯(lián)邦環(huán)保局則可以同該潛在責(zé)任方提出和解。這項政策旨在保護(hù)并非對危廢污染造成重大影響的小微企業(yè)。［37］

此外，劃分損害（separate harm）也是潛在責(zé)任方減免責(zé)任的抗辯理由之一。若潛在責(zé)任方可以證明，造成的污染已被包裝且移除，因此不可能成為場地危險泄露后果的原因，該潛在責(zé)任方也有可能減免責(zé)任。

《超級基金法》107（q）條還規(guī)定了對污染場地的毗鄰地塊所有者可提出的抗辯，即：若該毗鄰地塊業(yè)主對危險廢物泄漏至其土地并不知情，且已盡到注意義務(wù)，則其不必對其地塊上的污染承擔(dān)責(zé)任。［38］

三、《超級基金法》面臨的問題和挑戰(zhàn)

盡管超級基金制度對于促進(jìn)美國解決污染場地問題具有不可替代的作用，但自建立之初就引發(fā)很多爭議。該法案實施近40 年來，許多新的問題更加凸顯。具體而言，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）整個清理、修復(fù)過程緩慢

超級基金場地從發(fā)現(xiàn)到修復(fù)完畢，平均需13-15 年。其中，場地初步調(diào)查需約95-145 個小時，調(diào)查與可行性研究平均需要18-30 個月，修復(fù)涉及憑據(jù)需12-18個月。［39］如前文提到的促使頒布《超級基金法》的拉夫運(yùn)河案，自1983 年列入國家優(yōu)先名錄，直至2004年才被刪除，耗時21 年。而且這種耗時十年以上甚至幾十年的修復(fù)項目極為常見。因此，程序復(fù)雜、耗時長成為超級基金法實施過程中備受質(zhì)疑的一點(diǎn)。

（二）公平性挑戰(zhàn)

《超級基金法》對潛在責(zé)任方的連帶、共同責(zé)任的設(shè)計，導(dǎo)致在實際操作過程中，聯(lián)邦政府只對一些經(jīng)濟(jì)上對清理費(fèi)用有承擔(dān)能力的潛在責(zé)任方追責(zé)，或由這些經(jīng)濟(jì)上運(yùn)行良好的責(zé)任主體承擔(dān)絕大部分清理費(fèi)用。［40］且為了加大聯(lián)邦環(huán)保局在追責(zé)過程中的成功率，政府趨向于對盡量少數(shù)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行良好的責(zé)任主體提起訴訟。而這些主體對其他潛在責(zé)任方就連帶責(zé)任的追償，則存在極大的不確定性。［41］此外，由于經(jīng)常有“孤兒份額”（Orphan Share）的存在，即破產(chǎn)或者不知去向的潛在責(zé)任方，所以往往“確定的潛在責(zé)任方”要承擔(dān)更多的清理責(zé)任。

（三）阻止對污染場地的再開發(fā)

由于《超級基金法》對污染場地相關(guān)方廣泛而嚴(yán)格的追責(zé)機(jī)制，導(dǎo)致對受污染場地或潛在受污染場地一旦發(fā)現(xiàn)，甚至在清理完成后，土地開發(fā)者也不敢問津，以免成為新的土地所有權(quán)人，對污染承擔(dān)責(zé)任。這種擔(dān)憂，導(dǎo)致“棕色地塊”的再開發(fā)利用成為一大問題。

為應(yīng)對上述問題，聯(lián)邦環(huán)保局在1995 年開始推行“棕色地塊”和土地復(fù)興項目（Brownfields and Land Revitalization Program），以促使州政府、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、以及其他利益相關(guān)方協(xié)同工作，對棕色地塊預(yù)防、評估、清理、并可持續(xù)性再利用。［42］政府一方面可以和潛在棕色地塊開發(fā)商達(dá)成協(xié)議，承諾開發(fā)商未來對曾經(jīng)的棕色地塊污染免責(zé)，另一方面，也可以通過其他途徑，如由政府先墊付污染清理費(fèi)用，但清理后開發(fā)商對土地再開發(fā)增值的部分收益，可用以償還部分政府墊付資金。此外，政府還對棕色地塊的“復(fù)興”提供部分資金支持，如資助環(huán)境評估、清理、社區(qū)教育培訓(xùn)等工作。

（四）經(jīng)費(fèi)缺乏日益趨嚴(yán)重

如上文提到，超級基金的信托基金來源為3 個稅種，而這3 個稅種的征收只延續(xù)至1995 年，至2003 年底，超級基金的信托基金經(jīng)費(fèi)已全部用盡。雖然有提議續(xù)征稅收，但一直未獲得國會通過。［43］雖然根據(jù)機(jī)制設(shè)置，整個清理、修復(fù)費(fèi)用希望通過對潛在責(zé)任方的追償實現(xiàn)，但從實際操作過程來看，由于整個清理、修復(fù)過程緩慢，尤其對涉及歷史久遠(yuǎn)的污染場地或?qū)τ诠聝悍蓊~場地，再加上一些由政府墊付清理、修復(fù)費(fèi)用再向潛在責(zé)任方追償?shù)臅r間延遲，經(jīng)費(fèi)缺乏的困境日益突出。目前，超級基金項目主要依賴常規(guī)撥款，其他資金來源包括：其他政府部門償還的清理費(fèi)用，根據(jù)超級基金州際協(xié)議由州政府支付的費(fèi)用份額，以及由潛在責(zé)任方根據(jù)《超級基金法》122（b）（3）支付的和解份額（入特別賬戶）。［44］在2018 年，聯(lián)邦環(huán)保局的債務(wù)的絕大部分（74%，約33.2 億美金）是根據(jù)超級基金法用于對污染場地清理項目未收回的支出。［45］

此外，超級基金中管理費(fèi)上升和治理費(fèi)下降也是備受詬病的一個問題。［46］并且，由于上文提到，整個過程，從初步調(diào)查，到可行性研究，到評估設(shè)計，到對潛在責(zé)任方追責(zé)，等等，由于有些項目涉及數(shù)十年，涉及律師、評估師、設(shè)計師、工程師的服務(wù)費(fèi)用也大為可觀。

四、結(jié)論和啟示

《超級基金法》是美國自然資源損害賠償?shù)暮诵闹贫戎?，它以?yán)格、可追溯、共同連帶責(zé)任的設(shè)計，體現(xiàn)“污染者付費(fèi)”原則。盡管該法案由于程序繁瑣、修復(fù)過程緩慢、公平性爭議、超級基金經(jīng)費(fèi)匱乏等受到備受爭議，但不能否定，該法對通過清理危險廢物污染區(qū)域來保護(hù)自然環(huán)境與人類健康、確保責(zé)任方承擔(dān)污染區(qū)域的環(huán)境清理成本和自然資源損害賠償方面，有著極為重要、甚至不可替代的作用。美國包括《超級基金法》在內(nèi)幾乎所有的環(huán)境單行法，除特定情形必須提起訴訟外，基本都以協(xié)商和解優(yōu)先。［47］此外，強(qiáng)調(diào)公眾參與也是《超級基金法》在污染場地修復(fù)過程中值得我國借鑒之處。美國聯(lián)邦環(huán)保局根據(jù)《超級基金法》，確保在污染場地修復(fù)過程的各個環(huán)節(jié)，從場地確認(rèn)、初步評估、列入國家優(yōu)先名錄、可行性研究、清理計劃的制定、清理效果評估等等階段，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的公眾參與渠道順暢，不僅以召開聽證會、征求公眾意見的方式，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民還可要求聯(lián)邦環(huán)保局工作人員參加社區(qū)會議，就清理工作問題提出質(zhì)疑或要求澄清。保障受污染場地所在社區(qū)的公眾參與，能夠有效提高政府與受污染影響地區(qū)居民的信任度，保障社區(qū)居民對污染和清理過程中的風(fēng)險、技術(shù)的理解，形成合作合力，更有效地執(zhí)行清理措施。［48］

綜上，美國《超級基金法》的立法設(shè)計和法律實施的經(jīng)驗與教訓(xùn)，對我國生態(tài)系統(tǒng)和自然資源的保護(hù)有借鑒價值。

注釋：

［1］ https://archive.epa.gov/epa/aboutepa/lovecanal-tragedy.html，by Eckardt C. Beck，EPA Journal- January 1979.

［2］參見于澤瀚：《美國環(huán)境執(zhí)法和解制度探究》，《行政法學(xué)研究》2019 年第1 期。

［3］United States. Comprehensive Environmental Response，Compensation，and Liability Act of 1980. Pub.L. 96-510，approved December 11，1980. 42 U.S.C. § 9601 etseq，https://www.govinfo.gov/content/pkg/USCODE-2017-title42/pdf/USCODE-2017-title42-chap103-subchapI-sec9601.pdf.

［4］https://www.epa.gov/laws-regulations/summary-comprehensive-environmental-responsecompensation-and-liability-act，42 U.S.C. §9601 et seq. （1980）.

［5］See Steven Ferrey，Allocation and Uncertainty in the Age of Superfund: A Critique of the Redistribution of CERCLA Liability，3 N.Y.U. ENVTL. L.J. 36，37 （1994）; Superfund: Cost Allocation Issue Most Difficult Problem Under Superfund，House Panel Told，23 Env't Rep. （BNA） 400 （May 22，1992）.

［6］42 U.S.C. §§ 9602-9603 （1988）.

［7］42 U.S.C. § 9604 （1988）.

［8］“超級基金”由為起初為實施CERCLA 設(shè)立的16 億美金“危險物質(zhì)反應(yīng)信托基金”而得名。

［9］Jason E. Panzer，Apportioning CERCLA Liability: Cost Recovery or Contribution，Where Does a PRP Stand? Fordham Environmental Law Review，Volume 7，Number 2，Article 4，2011，第439 頁-440 頁。

［10］42 U. S. C. A.§ 9604（a）（1）.

［11］42 U. S. C. A.§ 9604（a）（3）.

［12］42 U. S. C. A.§ 9601（14）.

［13］https://www.epa.gov/superfund/superfundnational-priorities-list-npl.

［14］https://www.epa.gov/superfund/superfundcercla-overview.

［15］ https://www.epa.gov/superfund/superfundcleanup-process.

［16］參見谷慶寶、顏增光、周友亞、郭觀林、李發(fā)生：《美國超級基金制度及其污染場地環(huán)境管理》，《環(huán)境科學(xué)研究》2007 年第5 期。

［17］參見魏旭：《〈超級基金法〉土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)使用規(guī)則解析及啟示——從“美國訴美國阿左科涂料公司”案說起》，《中山大學(xué)法律評論》2018 年第16 卷第1 輯。

［18］https://www.epa.gov/superfund/superfundnational-priorities-list-npl.

［19］https://www.law.cornell.edu/wex/comprehensive_environmental_response_compensation_and_liability_act_%28cercla%29.

［20］同前注［19］。

［21］National Oil and Hazardous Substances pollution Contingency Plan Overview，https://www.epa.gov/emergency-response/national-oil-and-hazardoussubstances-pollution-contingency-plan-ncp-overview.

［22］42 U.S.C. § 9605（a）（l）-（3），（8） （1988）.

［23］參見劉靜：《預(yù)防與修復(fù)：荷蘭土壤污染法律責(zé)任及資金保障機(jī)制評析》，《法學(xué)評論》2016 年第3 期。

［24］參見王天穎、惠濱：《環(huán)境修復(fù)法律責(zé)任問題研究——以國務(wù)院〈土壤污染防治行動計劃〉為分析視角》，《人民檢察》2018 年第10 期。

［25］參見冬梅：《美國CERCLA 對構(gòu)建我國土壤污染清理、修復(fù)法律責(zé)任的啟示》，《法治建設(shè)》2011年第6 期。

［26］42 U.S. Code § 9607（a）.

［27］即使該潛在責(zé)任方當(dāng)時并非該場地的所有人/運(yùn)營者，但只要該責(zé)任方對導(dǎo)致有毒物質(zhì)釋放的排放行為有實際控制權(quán)（substantial control），也滿足該條件。參見US v. Bestfoods，524 U.S. 51 （1998）.

［28］ 運(yùn)輸人承擔(dān)責(zé)任的前提是：運(yùn)輸人在選擇處置危險廢物場所時起到作用，參見Tippins，Inc v. USX Corp.，37 F.3d 87 （3d.Cir. 1994）。不僅如此，即使運(yùn)輸人是將毒廢廢物從一污染場地運(yùn)輸至另一未污染場地，該運(yùn)輸人也需要承擔(dān)責(zé)任，參見Kaiser Aluminum & Chemical Corp. v. Catellus Development Corp.，（976 F.2d 1338 （9th Cir. 1992）。

［29］參見［美］詹姆斯·薩爾茲曼、巴頓·湯普森：《美國環(huán)境法》（第4 版），徐卓然、胡慕云譯，北京大學(xué)出版社2016 年版，第190 頁。

［30］同前注［2］。

［31］42 U.S.C. § 9607（a）.

［32］https://www.epa.gov/enforcement/defensesand-exemptions-superfund-liability.

［33］42 U.S. Code § 9607（b）.

［34］42 U.S. Code § 9607（r）.

［35］https://www.law.cornell.edu/uscode/text/42/9601#40.

［36］ Jennifer L. Scheller，No Good Deed Goes Unpunished: The CERCLA Liability Exposure Unfortunately Created by Pre-acquisition Soil Testing，103 Mich. L. Rev. 1930 （2005）.

［37］https://www.law.cornell.edu/wex/comprehensive_environmental_response_compensation_and_liability_act_%28cercla%29.

［38］ 42 U.S. Code § 9607（q）.

［39］U.S. congressional Budget Office. Analyzing the duration of cleanup at sites on superfund’s national priorities list. Washington DC: U.S. Congressional Budget Office，1994 ［2006-08-26］. https://www.cbo.gov/sites/default/files/103rd-congress-1993-1994/reports/doc14.pdf.

［40］同前注［9］，第 443 頁。

［41］參見 Jerome M. Organ，Superfund and the Settlement Decision: Reflections on the Relationship Between Equity and Efficiency，62 GEO. WASH. L. REV. 1043，1053-54 （1994） 第1042 頁、 1054 頁。

［42］ https://www.epa.gov/brownfields/overviewepas-brownfields-program.

［43］同前注［16］。

［44］Fiscal Year 2018 Agency Financial Report，第39 頁。https://www.epa.gov/sites/production/files/2018-11/documents/epa-fy-2018-afr.pdf

［45］同前注［44］。

［46］ Quarles John，Steinberg W Michael. The Superfund program at its 25th anniversary ［J］. Environmental Law Reporter，2006，36:10364-10369.

［47］同前注［30］。

［48］參見Superfund Community Involvement Handbook，U.S. E.P.A.，January 2016. https://semspub.epa.gov/work/HQ/100000070.pdf; 另參見Ellison Folk，Public Participation in the Superfund Cleanup Process，18 Ecology L. Q. 173 （1991）.