美國民間“護(hù)水者”的環(huán)境公益訴訟實踐

● 林燕梅 /文

護(hù)水者（Waterkeepers）是美國的民間河長、湖長，他們組成社會組織，致力于恢復(fù)受損流域生態(tài)健康。他們不僅是流域民間科學(xué)家，在所在地開展流域環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)督，還與法學(xué)院法律診所和律師事務(wù)所律師合作，運(yùn)用環(huán)境公益訴訟等法律手段，在較長的時間內(nèi)持續(xù)推動流域社會-生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。本文選取兩個案例介紹美國護(hù)水者為了恢復(fù)流域健康而進(jìn)行的一系列環(huán)境公益訴訟行動。第一個案例是紐約的哈德遜河護(hù)河者協(xié)會通過美國國家污染物削減系統(tǒng)公民訴訟制度改變流域內(nèi)產(chǎn)業(yè)排污現(xiàn)象并帶動全流域的生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)；第二個案例是保護(hù)法基金會通過一系列的環(huán)境公益訴訟，促使州、聯(lián)邦政府重新制定控制佛蒙特州的尚普蘭湖磷污染的污染物最大負(fù)荷規(guī)劃，有效扭轉(zhuǎn)了尚普蘭湖的富營養(yǎng)化的趨勢。

一、“護(hù)水者”可提起的環(huán)保公益訴訟類型

“護(hù)水者”最早是美國20 世紀(jì)60 年代期間在紐約州哈德遜河流域社會-生態(tài)系統(tǒng)中公民自發(fā)興起的保護(hù)河流的社會組織，后來各地的護(hù)水者形成護(hù)水者聯(lián)盟，致力于通過社會民間行動來恢復(fù)流域的健康。［1］迄今為止，護(hù)水者聯(lián)盟在全球有超過340 個成員組織，遍布44個國家，他們又被稱為民間“河長”，巡護(hù)流域面積超過2.69 百萬平方英里。護(hù)水者的目標(biāo)是恢復(fù)流域的健康，保持水體可飲、可漁、可游。護(hù)水者的主要工作方式包括一線調(diào)研的巡河，在發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法、污染問題和環(huán)境損害等問題時向環(huán)境監(jiān)管部門報告檢舉，申請執(zhí)法；采取法律行動和政策倡導(dǎo)；與科學(xué)家合作從事民間污染測試，提供第三方的生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)；環(huán)境教育團(tuán)隊與當(dāng)?shù)氐暮献骰锇楹献鳙@得社區(qū)公眾的支持。

提起環(huán)境公益訴訟的實踐是護(hù)水者實現(xiàn)恢復(fù)流域健康的關(guān)鍵途徑。在美國的法律語境里，政府或檢察官可提起的民事執(zhí)法訴訟（Civil Enforcement Actions），包括政府作為公益信托人提起自然資源損害賠償訴訟，這類訴訟一般不稱為公益訴訟，這與我國對公益訴訟的理解和制度化有所不同。公益訴訟、公益法的概念在美國一般指律師、非政府組織運(yùn)用訴訟、法律尋求社會公平正義的非法律概念，在上世紀(jì)60 年代的歐美開始被廣泛使用。無論是訴政府、訴私人主體，美國的訴訟都遵循民事訴訟程序，只要訴訟類型能夠促進(jìn)社會公平正義，環(huán)保組織都可以使用訴訟作為策略性的工具。因此，由環(huán)保公益組織等非政府組織提起的環(huán)境公益訴訟具有類型多樣化的顯著特征。

環(huán)保公益組織在美國提起的環(huán)境公益訴訟主要有以下五種基本類型：

（一）公共妨害 (Public nuisance) 訴訟

美國的環(huán)保組織運(yùn)用普通法中的公共妨害作為訴因提起環(huán)境公益訴訟。公共妨害，根據(jù)美國法律協(xié)會所編的1979 年《侵權(quán)法（第2 版）重述》，是指對一般大眾公共權(quán)利的不合理干擾，是普通法中侵權(quán)的一種類型。［2］公共妨害關(guān)鍵構(gòu)成要件之一是侵害者的干擾行為構(gòu)成對公共利益的實質(zhì)性損害，或存在實質(zhì)性損害的重大風(fēng)險。

（二）司法審查之訴

除了基于侵權(quán)法的公共妨害訴訟以外，社會組織還根據(jù)美國的《行政程序法》或單行行政法，對可能造成嚴(yán)重環(huán)境損害的建設(shè)項目提起司法審查之訴。哈德遜河保護(hù)組織訴聯(lián)邦電力委員會和塞拉俱樂部訴莫頓兩起確立環(huán)保組織訴訟主體資格的里程碑案件就是這種類型的案件。美國的《行政程序法》規(guī)定：“由于行政機(jī)關(guān)的行為或相關(guān)法規(guī)意義上的行為而遭受法律的損害或不利的影響，有權(quán)提起訴訟請求對該行為進(jìn)行司法審查”。［3］這些行為包括頒發(fā)排污許可證、未能制作充分的環(huán)境影響報告，出臺的法律政策和規(guī)劃、計劃。

（三）公民訴訟之起訴違法者

美國的《清潔水法》規(guī)定排放污染物進(jìn)美國通航流域的點源必須獲得排污許可證才可以排放污染物。美國環(huán)?？偸鹨?guī)定點源是任何由可識別的污染源產(chǎn)生的污染，只要點源的排污者沒有許可證排污或者違反排污證進(jìn)行排污即屬于違法，任何人只要符合美國《憲法》規(guī)定的訴訟資格即可向法院提起公民訴訟。美國國會推出公民訴訟制度的目標(biāo)是補(bǔ)充環(huán)境行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法，因此在公民訴訟提起之前，需要通知行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和違法者，以給予行政機(jī)關(guān)執(zhí)法機(jī)會和違法者改正違法行為的機(jī)會。［4］

（四）公民訴訟之起訴行政機(jī)關(guān)

公民因美國環(huán)保署對非自由裁量義務(wù)的不作為，可提起訴環(huán)保署的執(zhí)法訴訟。與中國對行政不作為定義不同，聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)決定是否對某一違法企業(yè)進(jìn)行執(zhí)法屬于自由裁量權(quán)，因而不能被提起不作為之訴。針對EPA 提起的公民訴訟實踐主要是“限期之訴 （deadline litigation）”。通過限期之訴，環(huán)保組織可以敦促EPA 出臺具體的實施條例和迫使州政府出臺更嚴(yán)格的規(guī)則和規(guī)劃。

（五）基于《資源保護(hù)和恢復(fù)法》清理污染的公民訴訟

《資源保護(hù)和恢復(fù)法》的公民訴訟條款與普通法中的公共妨礙有一定的相似性，該法授予公民組織在污染者處置、排放行為可能造成緊急和足夠的危害時，可以提起公民訴訟請求法院頒發(fā)禁止令。禁止令即要求被告從事一定的行為或禁止進(jìn)行一定的行為。不同于其他環(huán)保法規(guī)的公民訴訟，基于《資源保護(hù)和恢復(fù)法》提起公民訴訟的原告，無需證明被告違反了處置固體和危險廢物規(guī)定，只要證明被告排放和處置固體和危險廢物存在緊急和足夠的潛在危害。

二、護(hù)水者提起的流域公益訴訟典型案例

（一）哈德遜河流域健康與闊塞克溪系列訴訟

哈德遜河是北美東岸的一條重要河流，長315英里，發(fā)源于紐約州北部的Tear 湖，匯集三個山脈Berkshires，Adirondacks 和Castskills 的溪流，從紐約城曼哈頓的Battery 匯入大西洋。哈德遜河在美國工業(yè)化發(fā)展時期遭受嚴(yán)重的化學(xué)品、有毒物、重金屬和城鎮(zhèn)污水廢物的污染。為了保護(hù)自己的家園，哈德遜河流的漁民們在一位作家兼漁夫Robet H. Boyle 的領(lǐng)導(dǎo)下成立了一個環(huán)保公益組織-哈德遜河漁夫協(xié)會，這是第一個護(hù)水者組織。Boyle 認(rèn)為當(dāng)時美國聯(lián)邦政府花大價錢大力氣去購買土地，設(shè)立國家公園的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動僅關(guān)注“荒野”保護(hù)，而對于普通人賴以生存的周邊環(huán)境卻置若罔聞，環(huán)保運(yùn)動應(yīng)該回歸到人人都有責(zé)任保護(hù)自己身邊的公共環(huán)境這個方向上?；谶@樣的信念，哈德遜河漁夫協(xié)會利用當(dāng)時紐約州1888 年生效的河流域與港口法和1899 年聯(lián)邦垃圾處理法案對沿河污染企業(yè)提起民事訴訟，要求它們停止污染。第一案就是起訴Penn Central 鐵路公司通過管道向哈德遜河的支流科羅敦河排放廢柴油。哈德遜河漁夫協(xié)會1983 年更名為護(hù)河者協(xié)會，致力于運(yùn)用《清潔水法》等環(huán)保法律規(guī)定的公民訴訟制度監(jiān)督沿河的污染者，促使他們遵守環(huán)境法，保護(hù)流域系統(tǒng)整全性和公共利益。［5］

闊塞克溪屬于哈德遜河流域的一條城鎮(zhèn)河道，流經(jīng)紐伯市鎮(zhèn)，是紐伯市與溫莎市的交界線，長近7 英里的河道上自其源頭Chadwick 湖起就建有水壩、工廠，污染嚴(yán)重 。從1984 年8 月開始，小羅伯特·肯尼迪律師和紐伯本地居民約·奧古斯丁與護(hù)河者協(xié)會志愿者們對闊塞克溪沿途的污染源進(jìn)行地毯式排查，一共發(fā)現(xiàn)了24 個污染者，其中包括三個市鎮(zhèn)政府。護(hù)河者協(xié)會經(jīng)過1 年多的努力收集了20 個污染企業(yè)和鎮(zhèn)政府污染闊塞克溪的證據(jù)。他們首先把這20 個案件的證據(jù)送到美國司法部，負(fù)責(zé)環(huán)境訴訟的首席檢察官選取了違法性最為嚴(yán)重的四個污染企業(yè)準(zhǔn)備提起民事訴訟或刑事檢控。隨后，他們把其余的案件提交給紐約州環(huán)境保護(hù)局哈德遜河區(qū)域辦公室。護(hù)水者與區(qū)域辦公室主任和區(qū)域總法律顧問一同制定聯(lián)合執(zhí)法的方案：環(huán)保局進(jìn)行行政執(zhí)法，同時護(hù)水者向聯(lián)邦法院提起公民訴訟，所獲得的民事罰款一半交給州的基金，另一半繳納至特別成立的 “闊塞克溪基金”，用于闊塞克溪生態(tài)流域的修復(fù)。

1985 年11 月，護(hù)河者協(xié)會向聯(lián)邦法院提起了16起公民訴訟，起訴污染闊塞克溪的16 家企業(yè)，其中包括美國最大的石油公司之一Mobil Oil 和紐伯鎮(zhèn)政府等。他們的污染行為包括未經(jīng)批準(zhǔn)填充河岸濕地、遠(yuǎn)超排污許可排放有毒有害物、私設(shè)暗管、直接傾倒危險廢物等。由于鐵證如山，污染企業(yè)難以推諉，16 個案子在法院開庭前就通過和解結(jié)案。州環(huán)保局一共判罰了35 萬美金，其中護(hù)水者所獲得的15 萬美金的替代性罰款直接繳納給了闊塞克溪基金。而且污染者撤走了他們的排污管道，鎮(zhèn)政府清理了流經(jīng)該鎮(zhèn)的河道、重建了污水處理廠并聘請專業(yè)的顧問來管理污水處理廠及安排第三方公司清理有毒污泥。［6］

闊塞克溪系列訴訟開啟了非重點污染源也應(yīng)承擔(dān)違法排污責(zé)任的時代，對哈德遜河的紐伯地區(qū)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，促使當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和市鎮(zhèn)政府遵守環(huán)境法律的要求。因環(huán)境公益訴訟建立起來的闊塞克溪基金（后改名為哈德遜河改善基金）的資金都被用來投入溪流的環(huán)境修復(fù)項目，對保護(hù)哈德遜河的水質(zhì)和生態(tài)健康做出了重要貢獻(xiàn)。這些環(huán)境修復(fù)項目的類型也多種多樣，包括支持對闊塞克溪的生物多樣性調(diào)查，生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)的方案設(shè)計，恢復(fù)自然濕地和野生動植物的生存環(huán)境，清除外來入侵種，鼓勵更多公眾參與保護(hù)的活動和環(huán)境教育項目等。［7］

闊塞克溪系列訴訟是哈德遜河護(hù)水者早期利用環(huán)境公益訴訟，以推動《清潔水法》中的許可證要求得到執(zhí)行的法律行動。護(hù)水者最新的環(huán)境公益訴訟行動是2017年6 月29 日起訴美國環(huán)保總署，請求聯(lián)邦區(qū)級法院根據(jù)《清潔水法》的規(guī)定迅速做出判決，責(zé)令美國環(huán)?？偸馂榧~約州制定更為嚴(yán)格的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，恢復(fù)和維持紐約城水體良好水質(zhì)。2018 年2 月20 日美國聯(lián)邦區(qū)級法院駁回美國環(huán)保總署以正在幫助紐約城制定新水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為由要求中止審理的動議，該案仍在審理中。［8］2014 至2018年護(hù)水者還成功利用紐約州的許可證制度和環(huán)境審查程序保護(hù)哈德遜河及周邊社區(qū)免受原油運(yùn)輸?shù)挠绊憽?/p>

（二）尚普蘭湖富營養(yǎng)化與環(huán)境公益訴訟

尚普蘭湖是一個位于北美州的淡水湖，是五大湖區(qū)外的北美第二大淡水湖，水體主要位于美國的佛蒙特州和紐約州境內(nèi)，但有一部分處于美國和加拿大的邊界，屬于國際湖泊。尚普蘭湖是一個斷層湖，湖的長度是201公里，寬度是23公里，面積為1269平方公里，最大深度是122 米，但平均深度只有19.5 米，有不少湖段和入湖河段都很淺。

尚普蘭湖近年來深受富營養(yǎng)化問題的困擾。根據(jù)《清潔水法》規(guī)定：依據(jù)合理可得的數(shù)據(jù)和信息，各州須明確“不達(dá)標(biāo)水體或受損水體”的標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)過美國環(huán)?？偸鸬呐鷾?zhǔn)，這類水體應(yīng)被各州列入專門的名錄里。［9］名錄須依據(jù)特定標(biāo)準(zhǔn)對不達(dá)標(biāo)水體排列優(yōu)先順序，排名靠前的須首先進(jìn)行水質(zhì)管理，實施每日最大總負(fù)荷規(guī)劃(Total Maximum Daily Load, TMDL)，以恢復(fù)水體的水質(zhì)和生態(tài)系統(tǒng)的健康?！肚鍧嵥ā芬?guī)定州政府有責(zé)任為不達(dá)標(biāo)水體制定綜合考慮點源和非點源的TMDL 規(guī)劃。各州制定TMDL 須提交美國環(huán)保總署批準(zhǔn)。TMDL 須以水體質(zhì)量達(dá)標(biāo)為目的。如果美國環(huán)?？偸饹]有批準(zhǔn)該州的TMDL，美國環(huán)保總署須在30 日內(nèi)制定相應(yīng)的TMDL。

不達(dá)標(biāo)水體/受損水體包括磷污染造成的水體富營養(yǎng)化。佛蒙特州很早就把尚普蘭湖列在了需要優(yōu)先用TMDL 規(guī)劃規(guī)制的水體名錄里。針對磷的污染，美國環(huán)?？偸鹪?002 年批準(zhǔn)了佛蒙特州制定的TMDL 規(guī)劃。保護(hù)法基金會和佛蒙特自然資源委員會是新英格蘭地區(qū)的兩家比較有影響力的環(huán)保公益組織，長期關(guān)注尚普蘭湖流域健康，是尚普蘭湖的民間護(hù)水者。保護(hù)法基金會和佛蒙特自然資源委員會在實踐中發(fā)現(xiàn)2002 年尚普蘭湖的TMDL 規(guī)劃存在嚴(yán)重問題，認(rèn)為該規(guī)劃對于非點源污染的減排預(yù)估不切實際且該規(guī)劃將一些點源污染不恰當(dāng)?shù)亩x為非點源污染。他們認(rèn)為實施這個TMDL 規(guī)劃根本不能實現(xiàn)恢復(fù)流域健康的目標(biāo)，有必要推翻這個TMDL 規(guī)劃，根據(jù)新的調(diào)查和科學(xué)知識，重新出臺新規(guī)劃。［10］

保護(hù)法基金會和佛蒙特自然資源委員會決定在四個領(lǐng)域選擇提起系列的環(huán)境公益行動來促使這個目標(biāo)的實現(xiàn)。首先，這兩家環(huán)保組織對于控制暴雨徑流的磷污染提起了從申請到復(fù)議再到環(huán)境公益訴訟的系列法律行動，要求佛蒙特州自然資源局對進(jìn)入五個受損水體的湖段的暴雨徑流實施排污許可證的管理，減少磷的排放。暴雨徑流是造成尚普蘭湖磷濃度超標(biāo)的重要因素。雨水沖刷屋頂、道路、停車場和其他鋪砌表面，污水將污染帶入水體，污染物包括磷、氮、金屬、沉積物和其他污染物?！肚鍧嵥ā芬?guī)定州擁有雨水排放的剩余制定權(quán)（Residual Designation Authority，RDA），即可以要求地方市政或企業(yè)單位對暴雨徑流實施排污許可證（NPDES）的管理。［11］2003 年開始，保護(hù)基金會和佛蒙特自然資源委員會開始了推動州政府運(yùn)用這一權(quán)力來履行其修復(fù)尚普蘭湖水質(zhì)的職責(zé)直至向佛蒙特州的環(huán)境法院提起訴訟。本案訴訟中爭議焦點是“當(dāng)自然資源局認(rèn)定了某一暴雨徑流排放對受損水體不達(dá)標(biāo)有貢獻(xiàn)，那么它是否還有自由裁量權(quán)決定不用RDA的權(quán)力削減其污染物的排放，對其進(jìn)行NPDES 的規(guī)制”。［12］環(huán)境法院經(jīng)過審理最后支持了原告的訴求，判定自然資源局必須確定暴雨徑流的污染量和對水體不達(dá)標(biāo)的影響，一旦這些污染物的排放超過政府其他措施減少的排放量，那么就必須認(rèn)為這些排放‘對違反水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)有貢獻(xiàn)’，而應(yīng)被規(guī)制。審理中呈現(xiàn)證據(jù)足以證明五個區(qū)域的暴雨徑流排放的污染物遠(yuǎn)超過目前減排的量，是五個受損水體繼續(xù)不達(dá)標(biāo)的關(guān)鍵因素，因此自然資源局必須行使其RDA 的權(quán)力。為履行法院的判決，自然資源局終于在2009 年出臺了RDA 的一般許可證，該許可證規(guī)定進(jìn)入五個小流域的暴雨徑流都必須遵循該許可證的管理。這個許可證目前要求34 個公私經(jīng)營主體用最佳管理措施來管理其暴雨徑流。［13］

其次，保護(hù)法基金會和佛蒙特自然資源委員會發(fā)起了針對污水處理廠排污許可證的系列訴訟。美國在實施《清潔水法》的幾十年中，重點都放在點源排放上，即工業(yè)污染源和污水處理廠的排放。尚普蘭湖的富營養(yǎng)化問題，其磷負(fù)荷主要來源于流域內(nèi)的暴雨徑流、侵蝕、農(nóng)業(yè)等面源污染的影響。污水處理廠導(dǎo)致的磷過量排放只占3%。盡管點源并非對磷排放的主要源頭，但由于《清潔水法》的法律結(jié)構(gòu)以及點源排放相比面源污染更容易監(jiān)測和控制，因此環(huán)保組織選擇污水處理廠提起訴訟作為一個環(huán)保策略。2002 年的TMDL 規(guī)劃對60 家污水處理廠的磷排放進(jìn)行濃度和總量的控制。TMDL 規(guī)劃要求自然資源局要對每一家污水處理廠規(guī)定合規(guī)計劃，并且為污水處理廠的設(shè)施升級提供所需要的資金。如果資金不到位，市鎮(zhèn)的污水處理廠可以暫不合規(guī)。［14］保護(hù)法律基金會和佛蒙特自然資源委員會認(rèn)為自然資源委員會批準(zhǔn)的多個污水處理廠的NPDES許可在允許增加磷排放的同時并沒有證明其他排放源的排放減少，因此，這些許可有可能造成水質(zhì)超標(biāo)，它們向佛蒙特州環(huán)境法院提起了系列的訴訟，訴請法院撤銷市政的污水處理廠的許可，重新頒發(fā)規(guī)定更為嚴(yán)格的排污許可證。被告包括州府Montpelier 市的和州最大的城市南伯林頓市。佛蒙特州環(huán)境法院基本同意保護(hù)法基金會的觀點，認(rèn)為負(fù)責(zé)頒發(fā)許可證的行政主管部門不能僅看2002 年書面的TMDL 的規(guī)劃，而是要看實際流域水質(zhì)的變化即是否再增加磷的負(fù)荷。如果要增加排污，行政主管部門必須就水體目前水質(zhì)進(jìn)行合理分析。法院據(jù)此撤銷了Montpelier 市的NPDES 許可，要求自然資源局重新制定更為嚴(yán)格的許可證。這一系列訴訟的成果是有效制止了眾多廢水處理廠依據(jù)2002TMDL 計劃獲得增加排放的許可證。

再次，農(nóng)業(yè)面源污染是尚普蘭湖磷負(fù)荷超標(biāo)的重要來源，占所有來源的40%。特別是Missisquoi 地區(qū)，由于主要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，磷的入湖量大，藍(lán)藻幾乎年年爆發(fā)。為此，上個世紀(jì)九十年代，佛蒙特州通過州立法啟動了農(nóng)業(yè)水質(zhì)規(guī)制項目，旨在防治畜禽養(yǎng)殖的廢物流入湖體，要求各個農(nóng)場主采取要求的管理措施（Required Agriculture Practices RAPs）來 減 少 廢 物對地下水和地表水污染。這部法律還要求州農(nóng)業(yè)食品和市場管理局對特定的農(nóng)場、特定的問題進(jìn)行場地最佳管理技術(shù)的規(guī)制（Best Management Practices, BMPs）。該法規(guī)定州農(nóng)業(yè)、食品和市場管理局必須尋找足夠的資金支持來幫助農(nóng)民實施RAPs 和BMPs。2013 年，保護(hù)法基金會提出申請，要求農(nóng)業(yè)、食品和市場管理局對在Missisquoi 地區(qū)的所有農(nóng)場實施BMPs 規(guī)制，理由是Missisquoi 地區(qū)的磷排放量太大，是該湖段污染的主要來源，必須采取嚴(yán)格措施才能避免更大的損害。農(nóng)業(yè)、食品和市場管理局就這一申請召開了公眾聽證后，于2014 年做出否定的決定。理由有三點：一是該申請與正在進(jìn)行中的美國環(huán)?？偸饘彶樯衅仗m湖TMDL 規(guī)劃的程序有沖突；二是這一申請不合法地把證明農(nóng)場違反水質(zhì)規(guī)定的舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移到了農(nóng)業(yè)、食品和市場管理局；三是沒有足夠的資金可以輔助農(nóng)民實施BMPs。保護(hù)法基金會就農(nóng)業(yè)、食品和市場管理局的決定在2014 年12 月16 日向佛蒙特州高級法院的環(huán)境法庭（原環(huán)境法院）提起訴訟。該案件最后雙方和解結(jié)案。之所以能夠和解結(jié)案是因為在該案的審理期間，佛蒙特州的議會通過了2015 年第64 號法案。該法案對原有的農(nóng)業(yè)水質(zhì)規(guī)制項目做了重大的修改，包括取消了農(nóng)業(yè)、食品和市場管理局在對農(nóng)場實施BMPs 規(guī)制時應(yīng)考慮是否有資金支持的要求。環(huán)境公益訴訟原告保護(hù)法基金會在和解協(xié)議中允諾在十年內(nèi)不再向農(nóng)業(yè)、食品和市場局就BMPs 規(guī)制提出異議，而該局也會對尚普蘭湖中的污染較嚴(yán)重的小流域做進(jìn)一步評估，確定是否要對所在區(qū)域的農(nóng)場實施BMPs 的規(guī)制。［15］

最后，保護(hù)法基金會于2008 年在聯(lián)邦地區(qū)法院起訴美國環(huán)保總署，請求法院判令美國環(huán)保總署撤銷2002 年尚普蘭湖的TMDL 規(guī)劃，重新制定能夠恢復(fù)流域健康新的TMDL 規(guī)劃。保護(hù)法基金會依據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》，訴稱美國環(huán)?？偸鹋鷾?zhǔn)的2002 尚普蘭湖TMDL 規(guī)劃是“武斷的、反復(fù)無常的、不合法的的決定”。主要基于以下四點理由：首先，《清潔水法》要求TMDL 規(guī)劃要包括一個因污染物負(fù)荷與水質(zhì)關(guān)系存在不確定因素而需要設(shè)置一個安全邊界值來確保污染物的負(fù)荷總量、減排分配能夠達(dá)到目標(biāo)水質(zhì)，然而佛蒙特自然資源局使用的模型所估算的安全邊界是不足以達(dá)到目標(biāo)水質(zhì)而不符合《清潔水法》的規(guī)定。其次，保護(hù)法基金會認(rèn)為2002 年的TMDL 規(guī)劃的措施不足以確保非點源的污染獲得預(yù)期的減排量，基于難以實現(xiàn)的減排量而允許點源污染新增排放量也是違反《清潔水法》的要求的。再次，保護(hù)法基金會還指出原TMDL規(guī)劃采用總排污量來規(guī)定非點源污染的排污量而不是分配到具體的污染源是不合理的。最后，原TMDL 規(guī)劃沒有考慮到氣候變化的因素，所采用的預(yù)測模型未能準(zhǔn)確預(yù)計磷排污與水質(zhì)的互動關(guān)系。然而，美國環(huán)?？偸鸩徽J(rèn)同最后的兩個觀點，認(rèn)為佛蒙特州對磷的負(fù)荷分析和水溫基準(zhǔn)年的選擇是科學(xué)的，并有充分的數(shù)據(jù)支撐。［16］

經(jīng)過一年多的談判，美國環(huán)?？偸鸷捅Ｗo(hù)法基金會最終同意約定“部分自愿發(fā)回重議”——這樣美國環(huán)保總署可以重新考慮是否批準(zhǔn)該TMDL 計劃。保護(hù)法基金會稱之所以同意和解，是因為在訴訟的5 年當(dāng)中，原TMDL 規(guī)劃的缺陷已經(jīng)確鑿無疑。事實上，該案達(dá)成和解的幾個月后，美國環(huán)?？偸鸪蜂N了佛蒙特州2002 年對于尚普蘭湖的規(guī)劃，并要求州政府制定新的TMDL 規(guī)劃。最終，美國環(huán)?？偸?，佛蒙特州自然資源局，農(nóng)業(yè)、食品和市場管理局在2016 年7 月17 日公布了新的TMDL 規(guī)劃。這個新的TMDL 規(guī)劃不僅糾正了原TMDL規(guī)劃中的錯誤，還加入很多最新的科學(xué)研究成果，特別是恢復(fù)生態(tài)學(xué)、社會-生態(tài)系統(tǒng)科學(xué)和可持續(xù)性科學(xué)，被認(rèn)為是美國流域恢復(fù)的一個里程碑。新的TMDL 規(guī)劃不僅運(yùn)用了源頭減排、工程減排的方法，還充分考慮到流域內(nèi)的土地利用，增加河流廊道和泛洪區(qū)，允許自然驅(qū)動的恢復(fù)過程能夠在復(fù)雜的社會-生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生而有望形成一個新的以恢復(fù)流域健康的系統(tǒng)態(tài)勢。［17］

三、總結(jié)和啟示

美國的護(hù)水者認(rèn)為環(huán)境公益訴訟是他們能夠推動恢復(fù)流域健康，保護(hù)水域水質(zhì)的有效工具。環(huán)境公益訴訟有多種類型，每一種類型都有它的合適作用，從而構(gòu)成一個環(huán)境公益法系統(tǒng)。通過賦權(quán)給公民和環(huán)境公益組織，能夠促進(jìn)多利益相關(guān)方的合作，實現(xiàn)對政府和污染者有效的監(jiān)督和問責(zé)。美國的護(hù)水者的環(huán)境公益訴訟實踐，證明社會協(xié)同進(jìn)行的環(huán)境公益訴訟行動能夠促進(jìn)更為有效的排污許可證制度，能夠改善水質(zhì)，使流域修復(fù)規(guī)劃更為完善，還可以促進(jìn)危險物質(zhì)的清理和受損自然資源的恢復(fù)以及參與州許可證的審查過程預(yù)防水域和周邊社區(qū)遭受不可持續(xù)的發(fā)展活動的負(fù)面影響。［18］

對我國致力于保護(hù)和修復(fù)流域健康的社會組織而言，擁有超過50 年實踐經(jīng)驗的美國護(hù)水者帶來的最大啟示是：要促進(jìn)流域社會-生態(tài)系統(tǒng)的健康，環(huán)境公益訴訟原告可就其所關(guān)注的流域進(jìn)行時間跨度更長遠(yuǎn)規(guī)劃，以更開闊的思路采取環(huán)境公益訴訟等法律行動策略，提出有針對性的司法救濟(jì)方案，并與流域內(nèi)不同層面的環(huán)境決策過程進(jìn)行協(xié)調(diào)和銜接。環(huán)境公益訴訟案件不應(yīng)是孤立的個案，而應(yīng)構(gòu)成系列的法律行動，以促進(jìn)流域社會-生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性。

目前我國環(huán)境公益訴訟類型還有一定局限性，社會組織還不能提起行政環(huán)境公益訴訟，針對影響流域健康至關(guān)重要的政府發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境治理規(guī)劃、修復(fù)規(guī)劃能否提起司法審查還有待探索。從護(hù)水者的實踐經(jīng)驗來看，這些類型的訴訟在我國都應(yīng)該放開，以釋放公眾參與和環(huán)境司法的潛力，讓民間力量為恢復(fù)我國流域健康做出更大的貢獻(xiàn)。

注釋：

［1］“流域”是指湖泊、河流、溪澗、濕地、河口或海灣的集水區(qū)域。參見美國環(huán)境保護(hù)局：《美國流域水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃手冊》，中國環(huán)境科學(xué)出版社2010 年版，第1 頁。

［2］A public nuisance is “an unreasonable interference with a right common to the general public.” Restatement (Second) of Torts § 821D

［3］5 U. S. C. § 702 (1966)https://www.law.cornell.edu/uscode/text/5/702

［4］參見林燕梅、成功：《美國環(huán)境公益訴訟制度下的水污染案例分析》，《中國環(huán)境法治》2011 年第1 期。

［5］John Cronin & Robert F. Kennedy, JR: The River Keepers Two Activists Fight to Reclaim Our Environment as a Basic Human Right, Scribner, 1997, P48.

［6］同前注［5］，第92-112 頁。

［7］J. G. Barbour:Biodiversity Survey andNatural ResourcesInventory and AssessmentFinal Report, 2004.

［8］Riverkeeper, Inc. v. Pruitt, United States Court Southern District of New York, 2018 年2月20 日，https://www.casemine.com/judgement/us/5a93c424add7b04a0d99366e

［9］33 U.S.C. §1313Water quality standards and implementation plans.

［10］參考Matt Champman and Jen Duggan: The Transition Towards the 2016 Lake Champlain TMDL: A Survey of Select Water Quality Litigation in Vermont From 2003-2015, Vermont Journal of Environmental Law, Volume 17, Issue 4, 629-649.

［11］33 U.S.C. § 1342(p)(2)(E); 40 C.F.R. § 122.26(a)(1)(v).

［12］Stormwater NPDES Petition, No. 14-1-07

［13］ Residual Designation Authority (RDA), DEP’T ENVTL. CONSERVATION, http://dec.vermont.gov/watershed/stormwater/permit-information-applicationsfees/rda#General Permit

［14］ Matt Champman and Jen Duggan: The Transition Towards the 2016 Lake Champlain TMDL: A Survey of Select Water Quality Litigation in Vermont From 2003-2015, Vermont Journal of Environmental Law, Volume 17, Issue 4, 629-649.

［15］同前注［14］，第643-646 頁。

［16］同前注［14］，第647-650 頁。

［17］Mike Kline, Giving Our Rivers Room To Move: A New Strategy and Contribution to Protecting Vermont’s Communities and Ensuring Clean Water, Vermont Journal of Environmental Law, Volume 17, Issue 4, 765.

［18］ Paul Gallay:52 Years of Environmental Public Interest Litigation-New York’s Hudson Riverkeeper, https://www.riverkeeper.org/wp-content/uploads/2018/04/Paul-Gallay-presentation-China-Conference-April-22-2018.pdf.