美國合作聯(lián)邦制下的流域治理機(jī)制*

● 杰弗里·波什特·克拉克 喬納森 D. 布萊特比爾*/文

一、美國司法部環(huán)境與自然資源局的職責(zé)與功能

美國司法部環(huán)境與自然資源局（ENRD）已成立將近110 年，一直以來，崇尚“服務(wù)、廉政、法治”。該局職責(zé)廣泛，主要包括：負(fù)責(zé)全國范圍內(nèi)污染控制相關(guān)民事、刑事案件法律實(shí)施與執(zhí)法；為對(duì)聯(lián)邦政府部門的項(xiàng)目、活動(dòng)提起的訴訟辯護(hù)；在涉及國家自然資源和公共土地管理人角色的事項(xiàng)中代表美國國家利益；土地征收；根據(jù)野生動(dòng)物保護(hù)相關(guān)法律提起訴訟或?yàn)檎q護(hù)；對(duì)關(guān)于資源、印第安部落及其成員權(quán)利的案件提起訴訟等。ENRD 的負(fù)責(zé)人、局長，也就是ENRD 的助理總檢察長，即是美國政府環(huán)境執(zhí)法的首席律師。

需要指出的是，美國關(guān)于水資源保護(hù)的主要聯(lián)邦政府決策的職責(zé)由聯(lián)邦政府政策制定部門承擔(dān)，而非司法部。但是，ENRD 通過聯(lián)邦法律、法規(guī)和許可證制度的執(zhí)法與實(shí)施，對(duì)水資源保護(hù)起非常重要的作用。另一方面，ENRD 也就針對(duì)聯(lián)邦政府部門管理水資源保護(hù)聯(lián)邦項(xiàng)目提起的訴訟案件，擔(dān)任辯護(hù)人。

二、主要參與方

美國水資源保護(hù)涉及眾多參與方：

（一）三權(quán)分立、權(quán)力制衡

首先，美國政府的三大分支都對(duì)水資源保護(hù)起了重要作用：一是立法部門，即美國國會(huì)，負(fù)責(zé)頒布聯(lián)邦法律，制定保護(hù)水資源的聯(lián)邦項(xiàng)目或措施，授權(quán)聯(lián)邦政府部門實(shí)施；二是行政部門，在憲法和國會(huì)授權(quán)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)上述聯(lián)邦水資源保護(hù)項(xiàng)目或措施的管理與實(shí)施；三是司法部門，即通常意義理解的法院。司法部門的職權(quán)非常重要，因其可判定立法機(jī)構(gòu)制定的法律違憲，認(rèn)定行政部門執(zhí)法違法（包含違反憲法和法律）。此外，當(dāng)立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)對(duì)法律的理解和適用意見不一致時(shí)，立法機(jī)關(guān)還可以修改法律，但立法機(jī)關(guān)的這種權(quán)力，又受制于憲法賦予總統(tǒng)的否決權(quán)。這種權(quán)力制衡機(jī)制，旨在保障單一部門的權(quán)力不會(huì)過寬，導(dǎo)致權(quán)力濫用。

（二）合作聯(lián)邦制

美國《憲法》第4 條對(duì)聯(lián)邦政府和州政府的關(guān)系作出定義。除一些明確僅授權(quán)聯(lián)邦政府的職權(quán)外，其他職權(quán)都賦予州政府行使?！奥?lián)邦主義”即指這種聯(lián)邦和州政府共享主權(quán)的形式。在聯(lián)邦主義下，通常聯(lián)邦法律效力高于州法律，但在另一些領(lǐng)域，聯(lián)邦政府和州政府享有共治權(quán)，或?qū)σ恍┦马?xiàng)，僅州政府有權(quán)管制。

在聯(lián)邦層面，與水資源保護(hù)相關(guān)，主要涉及以下部門：

1.司法部。上文提到，ENRD 在水資源保護(hù)中在聯(lián)邦法院提起民事、刑事訴訟，以保障國會(huì)頒布法律的實(shí)施。促使聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律得到有效實(shí)施是ENRD 的重要責(zé)任。

2.聯(lián)邦環(huán)保局（EPA）。聯(lián)邦環(huán)保局也是負(fù)責(zé)實(shí)施聯(lián)邦層面污染控制相關(guān)法律法規(guī)（如《清潔水法》）的重要機(jī)關(guān)。

3.美國陸軍工程兵團(tuán)。美國陸軍工程兵團(tuán)與聯(lián)邦環(huán)保局協(xié)同，負(fù)責(zé)管理根據(jù)《清潔水法》保護(hù)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)有重要影響的濕地項(xiàng)目。

4.美國海岸警衛(wèi)隊(duì)。美國海岸警衛(wèi)隊(duì)主要擔(dān)當(dāng)應(yīng)對(duì)和石油泄漏相關(guān)的執(zhí)法、管理角色。

5.其他。美國聯(lián)邦政府擁有美國境內(nèi)約30%的土地，其中約一半位于美國西部。除上述聯(lián)邦政府部門，內(nèi)政部、農(nóng)業(yè)部（美國林務(wù)局）以及其他聯(lián)邦政府部門通過全面的計(jì)劃和程序（絕大多數(shù)情況下都會(huì)征求公眾和受影響的州、地方政府的意見），管理這些土地。

除以上聯(lián)邦部門，州和地方政府在保護(hù)水資源方面，也都承擔(dān)了重要角色。例如，由于國會(huì)缺乏憲法授權(quán)或基于國會(huì)自主決定，一些水域并不受聯(lián)邦項(xiàng)目保護(hù)。而對(duì)這樣水域的保護(hù)職責(zé)便落在州和地方政府身上。在一些情況下，即使國會(huì)頒布了一個(gè)或多個(gè)保護(hù)水資源的聯(lián)邦法律，也并不意味著排除適用州或地方制定的相關(guān)法規(guī)。根據(jù)國會(huì)頒布法律的意圖、該聯(lián)邦法律的屬性和管理程度等因素，州和地方政府也可以制定地方法律保護(hù)水資源。不僅如此，國會(huì)有時(shí)還會(huì)鼓勵(lì)州政府協(xié)助聯(lián)邦政府管理聯(lián)邦水資源保護(hù)項(xiàng)目和措施，由此，這種機(jī)制被稱作“合作聯(lián)邦制”。

合作聯(lián)邦制是許多聯(lián)邦環(huán)境法的特點(diǎn)，當(dāng)然包括水資源保護(hù)法律。在合作聯(lián)邦制下，國會(huì)授權(quán)且鼓勵(lì)州政府在不違反聯(lián)邦政府規(guī)定的基本原則下，主動(dòng)根據(jù)州法律申請(qǐng)承擔(dān)管理一些聯(lián)邦項(xiàng)目的職權(quán)。聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，主要是聯(lián)邦環(huán)保局（EPA），負(fù)責(zé)評(píng)估此類申請(qǐng)，并作出是否批準(zhǔn)的決定。若決定批準(zhǔn)，則批準(zhǔn)的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)將對(duì)州政府的管理承擔(dān)持續(xù)的監(jiān)管責(zé)任。而另一方面，根據(jù)大多數(shù)聯(lián)邦法律，在某聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)州政府的申請(qǐng)后，將與該州政府共同行使管理職權(quán)。若州政府管理聯(lián)邦項(xiàng)目的申請(qǐng)未獲批，聯(lián)邦環(huán)保局則負(fù)責(zé)在該州境內(nèi)對(duì)該項(xiàng)目行使管理權(quán)。此外，根據(jù)《清潔水法》，聯(lián)邦政府承認(rèn)的印第安部落也有權(quán)申請(qǐng)獲得對(duì)其所在區(qū)域內(nèi)的聯(lián)邦項(xiàng)目的管理職權(quán)。盡管對(duì)印第安部落行使對(duì)聯(lián)邦項(xiàng)目管理職權(quán)的確認(rèn)較州政府的權(quán)利稍弱，但仍是非常重要的權(quán)利，聯(lián)邦政府也非常鼓勵(lì)印第安部落行使政府監(jiān)管職能。

（三）非政府組織的參與

非政府組織（NGO）在水資源保護(hù)中，起到了與聯(lián)邦政府、州政府不同但亦重要的作用。例如，NGO可以通過提供事實(shí)、信息、表達(dá)觀點(diǎn)等方式，影響國會(huì)和聯(lián)邦政府的決策。事實(shí)上，由聯(lián)邦政府頒布的法規(guī)，通常情況下，若未經(jīng)過征求公眾意見程序，通常不允許定稿頒布。NGO 還可通過提起訴訟來執(zhí)行法律，如《清潔水法》。稍后詳細(xì)說明。

以上僅僅是NGO 參與水資源保護(hù)的少數(shù)途徑，根據(jù)目的不同，NGO 還有許多其他途徑來保護(hù)水資源。

三、涉及水資源保護(hù)的聯(lián)邦法律

涉及水資源保護(hù)的聯(lián)邦法律數(shù)目眾多。下文將重點(diǎn)介紹美國水資源保護(hù)最重要也是最基礎(chǔ)的《清潔水法》，并簡要介紹其他相關(guān)聯(lián)邦立法。

（一）《清潔水法》

1.概況?！肚鍧嵥ā芬蕾嚭献髀?lián)邦制，保護(hù)滿足“美國國家水”的可航行水域以及其他水域。該法案的目標(biāo)，簡而言之，即保障美國國家水“可釣魚（fishable）”“可游泳（swimable）”。大多數(shù)州都獲得授權(quán)管理其州界內(nèi)至少一個(gè)聯(lián)邦清潔水法項(xiàng)目。然而，并不是所有清潔水法項(xiàng)目都可以被聯(lián)邦環(huán)保局授權(quán)到州政府監(jiān)管。例如，根據(jù)1990 年石油污染法案修訂后的《清潔水法》也涉及了船舶、陸上設(shè)施和海上設(shè)施的石油泄漏污染，聯(lián)邦環(huán)保局、美國海岸警衛(wèi)隊(duì)，和/或內(nèi)政部協(xié)同管理漏油污染，共同實(shí)施法律，共同就監(jiān)管承擔(dān)責(zé)任。州政府、地方政府以及印第安部落有機(jī)會(huì)參與聯(lián)邦政府對(duì)漏油事件的反應(yīng)措施和處理中，但不對(duì)聯(lián)邦政府處理漏油污染的項(xiàng)目管理、負(fù)責(zé)。

《清潔水法》通過不同機(jī)制設(shè)置，從不同方面保護(hù)水資源，最重要的是水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)（Water Quality Standards, WQS）和每日最大負(fù)荷量（total maximum daily loads, TMDL）。

水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和TMDL 為《清潔水法》的不同監(jiān)管機(jī)制提供了基礎(chǔ)。根據(jù)《清潔水法》303(c），州政府為本州屬于“美國水域”的水體制定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)美國聯(lián)邦環(huán)保局批準(zhǔn)，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)生效。若聯(lián)邦環(huán)保局未批準(zhǔn)州政府提交的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，或州政府決定不提交水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，則聯(lián)邦環(huán)保局自行確定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)包括三個(gè)核心組成。首先，州政府確定河流、湖泊或其他將被利用的水路。例如，州政府可以決定，某水路將提供娛樂服務(wù)、作為引用水源，或用作農(nóng)業(yè)或工業(yè)目的。第二，州政府采用的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)必須對(duì)水路的利用目的的滿足是可持續(xù)性要求。例如，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定湖泊某種污染物的最高含量限值，以確保該湖泊可用于釣魚或其他娛樂服務(wù)目的。第三，州政府的標(biāo)準(zhǔn)必須達(dá)到“反退化”要求，以保證水質(zhì)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)后，不斷保護(hù)和維持。

若水域未達(dá)到水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，則被認(rèn)定為“受損”。對(duì)受損水域，根據(jù)《清潔水法》303（d），州政府對(duì)污染物質(zhì)制定每日最大負(fù)荷量（TMDL），以保證該水域未來達(dá)到水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。簡單而言，TMDL 對(duì)各種污染源（包括點(diǎn)源污染和非點(diǎn)源污染）［1］分配污染物負(fù)荷。

《清潔水法》相關(guān)的其他監(jiān)管機(jī)制，大多以水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和TMDL 為基礎(chǔ)實(shí)施。例如，《清潔水法》最核心的項(xiàng)目之一是“國家污染排放消除計(jì)劃”（National Pollution Discharge Elimination Program）,這一以許可證制度為基礎(chǔ)的國家計(jì)劃，主要規(guī)制從點(diǎn)源排放污染物質(zhì)到美國水域的行為。州政府和聯(lián)邦環(huán)保局對(duì)點(diǎn)源設(shè)立許可證標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，也考慮TMDL 規(guī)定。根據(jù)《清潔水法》，未經(jīng)許可或超過許可證規(guī)定限制，將污染物排放至“美國水域”的行為是違法行為。再如，根據(jù)TMDL，由州政府頒發(fā)的許可證可以確定允許通過管道排入河流的工業(yè)廢水中存在污染物的最大濃度值。《清潔水法》301 條的水質(zhì)證書措施也依據(jù)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，該條規(guī)定，州政府對(duì)其州界內(nèi)對(duì)向美國水域排放污染物的許可證申請(qǐng)，也有審查權(quán)。州政府在行使該權(quán)力時(shí)，可評(píng)估許可證許可的排污行為是否會(huì)違反該州的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，在獲得聯(lián)邦環(huán)?？偸鸬恼J(rèn)可后，州政府可以拒絕該許可證申請(qǐng)，也可在該許可證上加設(shè)條件。再如，《清潔水法》319 條是關(guān)于非點(diǎn)源污染的條款，其內(nèi)容也和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)。319 條授權(quán)聯(lián)邦政府給予州政府資金支持，管理會(huì)對(duì)美國水域造成損害的非點(diǎn)源污染。

上述僅僅是《清潔水法》相關(guān)項(xiàng)目的一些示例，還有很多其他項(xiàng)目也非常重要，如州政府循環(huán)基金撥款項(xiàng)目（State revolving fund grant program）［2］、其他許可證相關(guān)項(xiàng)目［3］等。

2.《清潔水法》的實(shí)施與執(zhí)法。法律只有被實(shí)施，才能體現(xiàn)其價(jià)值。首先，《清潔水法》的實(shí)施目的，與其他環(huán)境保護(hù)法律類似，即阻止正在進(jìn)行的污染行為。若出現(xiàn)持續(xù)違法行為，及時(shí)實(shí)施法律、及時(shí)執(zhí)法，對(duì)預(yù)防未來環(huán)境危害、阻卻對(duì)公眾健康的威脅非常必要。第二，法律實(shí)施與執(zhí)法還為了懲罰違法者，即違反可執(zhí)法要求（如違反許可證條件）的單位或個(gè)人。第三，法律實(shí)施與執(zhí)法，還為了達(dá)到威懾作用。這種威懾作用，不僅是對(duì)違法者而言，也是對(duì)行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)者而言，使得其在未來也不從事違法行為。第四，《清潔水法》的實(shí)施，還為了保障同行業(yè)企業(yè)間的公平競(jìng)爭(zhēng)，嚴(yán)格、一致的法律實(shí)施和執(zhí)法有利于確保任何公司都不會(huì)因降低了為滿足預(yù)防水污染要求的投入而獲得商業(yè)上的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。為滿足上述立法目的，當(dāng)某違法行為發(fā)生后，違法者所要承擔(dān)的后果，必須至少應(yīng)使其違法成本高于基于違法行為而獲得的經(jīng)濟(jì)利益。

從實(shí)施主體上，《清潔水法》再次體現(xiàn)了合作聯(lián)邦主義。州政府、聯(lián)邦政府和公民都有法律執(zhí)行權(quán)。首先州政府根據(jù)授權(quán)管理在其州界內(nèi)的清潔水法項(xiàng)目。第二，聯(lián)邦層面，絕大程度由聯(lián)邦環(huán)保局（EPA）來實(shí)施。第三方面，主要指在聯(lián)邦地區(qū)法院進(jìn)行的法律實(shí)施行為，司法部環(huán)境與自然資源局即在聯(lián)邦地區(qū)法院提起民事、刑事訴訟，促進(jìn)法律實(shí)施。此外，《清潔水法》還授權(quán)個(gè)人，包括公民個(gè)人和公民團(tuán)體，在聯(lián)邦法院提起民事執(zhí)法訴訟。下文將就這三方面的法律實(shí)施展開論述：

（1）州政府法律實(shí)施與執(zhí)法。州政府對(duì)其管理的聯(lián)邦水法項(xiàng)目執(zhí)法承擔(dān)首要責(zé)任。每年，州政府（而非聯(lián)邦政府），是就《清潔水法》的實(shí)施提起最多案件的主體。州政府，根據(jù)本州法律，在設(shè)計(jì)執(zhí)法方式上有一定靈活性。由于同意州政府實(shí)施聯(lián)邦清潔水法項(xiàng)目即表示聯(lián)邦政府在一定程度上放棄了《清潔水法》中明確規(guī)定的主權(quán)豁免條款，因此，在一定條件下，州政府和地方政府可以對(duì)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行州和地方水污染相關(guān)法律要求。而另一方面，根據(jù)合作聯(lián)邦制模式，EPA 對(duì)州政府就《清潔水法》項(xiàng)目的管理承擔(dān)監(jiān)督職能，這種監(jiān)督職能也包括對(duì)州政府執(zhí)法行為的監(jiān)管。因此，若EPA 發(fā)現(xiàn)州政府管理存在缺陷，而州政府拒不糾正時(shí)，EPA 還可通過另外的正式程序，收回對(duì)州政府監(jiān)管聯(lián)邦項(xiàng)目的授權(quán)。

（2）聯(lián)邦政府法律實(shí)施與執(zhí)法。聯(lián)邦政府層面，聯(lián)邦政府對(duì)州政府管理聯(lián)邦清潔水法項(xiàng)目有監(jiān)管職責(zé)，EPA 對(duì)州政府管理不力行為可以收回管理授權(quán)。此外，聯(lián)邦政府（主要是EPA）還可通過行政執(zhí)法，直接對(duì)違法者執(zhí)法。從地理范圍上，EPA 對(duì)美國全國范圍內(nèi)的清潔水法項(xiàng)目享有執(zhí)法權(quán)，包括已經(jīng)授權(quán)州政府管理的在州領(lǐng)域內(nèi)的項(xiàng)目。例如，EPA 可以對(duì)州政府根據(jù)《清潔水法》頒布的許可證執(zhí)法。

EPA 對(duì)非由聯(lián)邦政府管理的清潔水法項(xiàng)目需承擔(dān)首要監(jiān)管責(zé)任，在行政法庭聽證后，可以執(zhí)行處罰，還可頒布命令，要求違法者行為合規(guī)。對(duì)另外一些項(xiàng)目，EPA 可能會(huì)判令采取糾正措施，如清除濕地淤泥或填補(bǔ)濕地淤泥。EPA 的這些行政執(zhí)法行為通常都可提交聯(lián)邦法院審查。當(dāng)某行政執(zhí)法行為被起訴時(shí)，司法部ENRD 則擔(dān)任EPA 的辯護(hù)人出庭。除此以外，ENRD還在違法者拒付行政民事罰金的情形下，參與案件，在聯(lián)邦法院提起民事訴訟，追償未付罰金。

EPA 是聯(lián)邦政府就清潔水法項(xiàng)目最主要的執(zhí)法部門，但其他一些聯(lián)邦政府部門，也就清潔水法的實(shí)施各司其職。例如，上文提到，EPA 和美國陸軍工程兵團(tuán)對(duì)《清潔水法》404 條款共同行使執(zhí)法權(quán)，該條款主要禁止向水域或?qū)嵉刂袃A倒、排放疏浚物和填充材料。此外，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)對(duì)石油泄漏事件也承擔(dān)重要的執(zhí)法職能，美國內(nèi)政部會(huì)參與石油泄漏案件的自然資源損害賠償計(jì)算評(píng)估。

（3）司法部民事執(zhí)法。若EPA 不通過提起行政訴訟就《清潔水法》執(zhí)法，則可請(qǐng)求司法部環(huán)境與自然資源局（ENRD）在聯(lián)邦法院提起民事執(zhí)法訴訟。采取何種方式起訴，由EPA 自行決定。這也是為什么EPA請(qǐng)求ENRD 提起訴訟的案件，ENRD 稱之為“介紹案源”。通常情況下，EPA 交由ENRD 起訴的案件，都是相對(duì)而言更復(fù)雜并涉及重大違法行為的案件。在EPA“介紹案源”后，ENRD 將考量各種因素，并與EPA 商討，最終決定是否對(duì)違法者提起民事訴訟。一般而言，ENRD 請(qǐng)求法院判處民事罰金，有時(shí)也請(qǐng)求法院批準(zhǔn)“禁令”（injunction）--即由法院頒布命令，要求違法者停止違法行為，和/或采取措施保證在未來不再違法。對(duì)另外的一些案件，ENRD 還可以請(qǐng)求法院判處違法者支付自然資源損害賠償（Natural Resource Damages, NRD），用賠償金恢復(fù)環(huán)境。大多數(shù)ENRD 的民事《清潔水法》執(zhí)法行為都是通過其環(huán)境執(zhí)法部實(shí)施的，這個(gè)部門有大量律師，精通重大污染控制法的民事執(zhí)法。

每年，ENRD 都提起大量民事執(zhí)法訴訟，處理各種違反《清潔水法》的行為，從管道、火車車皮、工業(yè)設(shè)施泄漏，到違法破壞濕地，到政府向當(dāng)?shù)厮贩欠ㄅ欧盼鬯鹊?。ENRD 多數(shù)時(shí)候通過與違法者達(dá)成和解協(xié)議結(jié)案。這些“同意令”（consent decree），即經(jīng)法院確認(rèn)的和解協(xié)議，也需對(duì)外公布，保證公眾審查、提意見的渠道和權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。有些時(shí)候，ENRD 并不能與違法者達(dá)成和解，在這樣的情形下，ENRD 需要滿足“證據(jù)優(yōu)勢(shì)”原則這種民事證明規(guī)則，才能贏得案件。

3.民事罰金數(shù)額?！肚鍧嵥ā芬?guī)定了“法定最高”民事罰金數(shù)額：即法院可以判處的就某一項(xiàng)違法行為單日處罰最高數(shù)額。根據(jù)目前《清潔水法》法律規(guī)定，多數(shù)情況下，單一違法行為的單日計(jì)罰最高額度是53484 美金。需要注意的是，這是對(duì)單一物質(zhì)的違規(guī)污染排放的單日計(jì)罰。通常而言，污染物排放都涉及多種污染物，而每一種污染物單日的排放處罰，若違反法律規(guī)定，都可處罰。法院在判決時(shí)，除考慮法定最高民事罰金數(shù)額，還會(huì)考慮其他法定因素，比如違法者的違法歷史、發(fā)生違法行為時(shí)是否積極改正，違法行為的嚴(yán)重程度、違法者從違法行為的經(jīng)濟(jì)獲利，等等，從而最終確定民事罰金數(shù)額。上面也提到，民事罰金數(shù)額判定很重要，因此判罰需保證違法成本高于違法者因違法行為的獲利，從而實(shí)現(xiàn)立法目的。

4.刑事執(zhí)法。《清潔水法》還授權(quán)司法部在聯(lián)邦法院提起刑事訴訟。相比較而言，從數(shù)量上，司法部ENRD 提起的刑事案件少于民事案件，但從影響程度上，刑事案件的危害性，多大于民事案件。從程序上看，在司法體系內(nèi)，刑事案件的執(zhí)法速度多快過民事執(zhí)法程序。從犯罪行為的主觀方面上，起訴方除需證明違法行為存在，還需證明違法者有明知或過失的主觀故意。而根據(jù)《清潔水法》，“明知”的主觀故意，是判處刑罰的加重情節(jié)。

刑事執(zhí)法的威懾作用更為明顯：一方面，由于刑事犯罪記錄對(duì)違法者會(huì)造成終身污點(diǎn)；另一方面，若違法者是公民個(gè)人，則起訴方可請(qǐng)求法院對(duì)該個(gè)人判處徒刑。對(duì)于有主觀故意的環(huán)境犯罪行為，造成他人死亡或嚴(yán)重人身傷害的，法院根據(jù)刑罰加重情節(jié)，對(duì)違法者最高可判處15 年監(jiān)禁。

司法部ENRD 提起的環(huán)境刑事案件，可通過被告提出“認(rèn)罪答辯”（plea guilty），與被告簽署認(rèn)罪協(xié)議結(jié)案。由于對(duì)刑事案件的舉證責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)（即“排除合理懷疑”）遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于民事案件，司法部ENRD 也通常更傾向于與被告通過認(rèn)罪協(xié)議結(jié)案。

5.公民訴訟?！肚鍧嵥ā肥跈?quán)任何個(gè)人，包括任何公民和公民組織，在聯(lián)邦法院就違法者提起民事訴訟。這項(xiàng)權(quán)利，也包括賦予公民、公民組織根據(jù)《清潔水法》起訴聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的權(quán)利。例如，某公民可以根據(jù)《清潔水法》，對(duì)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)提起訴訟，要求該機(jī)構(gòu)必須滿足法律規(guī)定的由州政府或聯(lián)邦政府頒發(fā)的許可證條件。另外，公民和公民組織也可請(qǐng)求法院宣判EPA 必須行使其“非自由裁量”職責(zé)，例如關(guān)于在一定時(shí)效內(nèi)EPA 必須做出某些決定的規(guī)定。

《清潔水法》也規(guī)定了明確禁止提起公民訴訟的情形。例如，《清潔水法》規(guī)定，在公民或公民組織提起訴訟前60 日，必須向EPA、違法行為所在州、以及違法者發(fā)出通知，告知其將在60 日后提起訴訟。另外，若EPA 已經(jīng)勤勉地就某違法行為提起訴訟，公民組織也不可就該違法行為再起訴。但是，公民和公民組織可以請(qǐng)求法院判處民事罰金和禁止令。

根據(jù)《清潔水法》授權(quán)，EPA 和司法部ENRD 審查公民訴訟訴求與和解條件，這一授權(quán)使得聯(lián)邦政府有機(jī)會(huì)決定是否要加入或正式參與該訴訟。當(dāng)公民起訴EPA 或其他聯(lián)邦政府部門時(shí)，ENRD 的環(huán)境抗辯部會(huì)為該被訴部門辯護(hù)。

綜上，由于司法部ENRD 承擔(dān)起訴、辯護(hù)、執(zhí)法的職能，其律師能夠根據(jù)其民事、刑事、辯護(hù)、公民訴訟的案件經(jīng)驗(yàn)，從不同角度審視案件，從而使得司法部ENRD 的工作大獲裨益。

（二）《清潔飲用水法》

《清潔飲用水法》是另一個(gè)與水保護(hù)相關(guān)并體現(xiàn)合作聯(lián)邦制的聯(lián)邦法律，旨在保護(hù)飲用水水源。為實(shí)現(xiàn)立法目的，該法的一部分條款規(guī)定了監(jiān)管為公民提供飲用水的公共供水系統(tǒng)的內(nèi)容。聯(lián)邦環(huán)保局建立并實(shí)施公共供水系統(tǒng)必須達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)，包括約90 種污染物的最大含量。美國50 個(gè)州中的49 個(gè)州都對(duì)執(zhí)行該聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)首要責(zé)任和職權(quán)。

《清潔飲用水法》還通過其他方式保護(hù)引用水資源。例如，該法還要求公共供水系統(tǒng)保障水庫安全，免受有害細(xì)菌和病毒侵害。在2019 年3 月份，ENRD 同紐約市政府和紐約市環(huán)保部就一《清潔飲用水法》相關(guān)執(zhí)行案件達(dá)成調(diào)解協(xié)議。在該案件中，ENRD 代表聯(lián)邦環(huán)保局就該案件提起訴訟，紐約州是共同原告。根據(jù)調(diào)解協(xié)議，紐約市政府同意覆蓋作為紐約市公共水系統(tǒng)水源的Hillview 水庫，并采取措施改善庫存水質(zhì)。這項(xiàng)工作預(yù)計(jì)需花費(fèi)近30 億美金，紐約州還同意另支付一百萬美元的民事罰款。再如，《清潔飲用水法》還單列了地下水注入項(xiàng)目，用以保護(hù)地下水資源。

（三）國家環(huán)境政策法案（National Environmental Policy Act, NEPA）

上述介紹，主要側(cè)重于規(guī)制私益主體污染行為、保護(hù)水資源的環(huán)境法律。還有其他通過對(duì)聯(lián)邦政府提出要求，也達(dá)到保護(hù)水資源目的的法律。例如，上文提到過，有關(guān)于規(guī)制聯(lián)邦政府土地管理行為的法律。在這類規(guī)制聯(lián)邦政府的法律中，必須提到的是美國《國家環(huán)境政策法案》（NEPA）。NEPA 設(shè)定了聯(lián)邦政府部門作出決策的程序性規(guī)則。在多數(shù)情況下，該法案要求聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)在設(shè)計(jì)、評(píng)估某措施、計(jì)劃時(shí)（如決定是否要發(fā)放許可證，或批準(zhǔn)土地管理計(jì)劃前），需要考慮潛在的環(huán)境影響。對(duì)于可能對(duì)環(huán)境造成重大影響的重大聯(lián)邦項(xiàng)目，NEPA 要求聯(lián)邦政府部門制定詳細(xì)的環(huán)境影響陳述（Environmental Impact Statements, EIS）.這些陳述主要對(duì)提議的項(xiàng)目，以及一定范圍內(nèi)合理的可選其他項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估。

需要指出的是，根據(jù)NEPA 進(jìn)行的項(xiàng)目評(píng)估過程必須有公眾參與。通常，州政府、印第安部落、地方政府以及公眾、非政府組織等社會(huì)團(tuán)體，都有機(jī)會(huì)來審議環(huán)境影響陳述草案，并向聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)提交意見。聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)有義務(wù)在決定采取什么行動(dòng)前，必須考慮這些公眾意見。這也體現(xiàn)了制定NEPA 的初衷，即通過公眾參與，促進(jìn)聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)作出知情決定。

每年有大量的聯(lián)邦決策適用NEPA 程序，包括土地管理決策；每年聯(lián)邦政府部門也會(huì)完成成百上千的環(huán)境影響陳述（通常一份環(huán)境影響陳述需要4 年完成）。盡管每年僅有很小比例根據(jù)這些EIS 作出的政府決策被個(gè)人、州政府、地方政府和/或印第安部落、非政府組織等在聯(lián)邦法院起訴，但由于基數(shù)大，這較小的比例，也是龐大的案件數(shù)量。美國司法部環(huán)境與自然資源局代表美國政府成為這些案件的辯護(hù)人，這些案件，也占ENRD 案件卷宗中的極大部分。

四、結(jié)語

流域保護(hù)，是一項(xiàng)耗時(shí)、昂貴且需要多部門協(xié)調(diào)支持的工作。中美在流域治理上有很多經(jīng)驗(yàn)值得交流分享。中國檢察官在流域治理、公益訴訟方面的作用，非常重要，也極具特色。美國司法部環(huán)境與自然資源局職能廣泛，不僅包括上述訴訟職能、法律實(shí)施職能，還包括部分環(huán)境法律的執(zhí)法職能，如關(guān)于野生動(dòng)物保護(hù)、非法走私野生動(dòng)物交易等。中美檢察官應(yīng)不斷創(chuàng)造機(jī)會(huì)，在環(huán)境案件訴訟、環(huán)境刑事案件處理、環(huán)境案件執(zhí)法等方面交流經(jīng)驗(yàn)，開展合作，一同更好地為人類綠色發(fā)展，為全球環(huán)保事業(yè)保駕護(hù)航！

注釋：

［1］點(diǎn)源污染指有固定排放點(diǎn)的污染源，例如，由一條管道將污染物排放入河流。非點(diǎn)源污染，又名面源污染，指以面積形式分布和排放污染物而造成水體污染的發(fā)生源，例如，降水導(dǎo)致受污染物由地表徑流代入水路造成污染。通常，將“雨水徑流”指代非點(diǎn)源污染。

［2］州政府循環(huán)基金撥款項(xiàng)目（State revolving fund grant program）：該項(xiàng)目由聯(lián)邦政府與州政府合作，對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)水污染相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施提供低息貸款，如污水處理廠。

［3］ 如關(guān)于濕地保護(hù)的404 條款。