英國地方產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督的特點和借鑒
——以英國地方貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)局模式為例

文 /俞 斌

與我國產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督職能主要集中于國家、地方各級市場監(jiān)督管理局不同，英國產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督職能在國家層面散布于英國商業(yè)能源工業(yè)戰(zhàn)略局、反不正當(dāng)競爭和市場監(jiān)管委員會、英國貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會和市民咨詢中心等機構(gòu)，地方層面主要由英國各個地方議會設(shè)置的地方貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)局（以下簡稱“標(biāo)準(zhǔn)局”）承擔(dān)，一旦發(fā)生質(zhì)量違法案件，大多由標(biāo)準(zhǔn)局采取措施。本文試以標(biāo)準(zhǔn)局的運行模式為參照，為探索我國產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督新思路、新方法提供借鑒。

一、標(biāo)準(zhǔn)局簡介

1. 工作職能

① 設(shè)立目的。維護公平、安全的貿(mào)易環(huán)境,支持企業(yè)發(fā)展，保護消費者，特別是弱勢群體利益等。

② 職能。主要涉及產(chǎn)品安全、計量、食品成分與標(biāo)簽、預(yù)防欺詐與不公平貿(mào)易行為、燃料與爆炸物經(jīng)營許可、打擊假冒、動物飼料安全、動物疾病控制，以及煙酒等有年齡限制的商品交易的監(jiān)督等。

③ 工作內(nèi)容。一是咨詢建議，接受企業(yè)提出的變更、提升和擴張的服務(wù)申請，給予企業(yè)免費指引或者有償咨詢；二是合規(guī)要求，通過消費投訴、走訪和情報分析，發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在問題的，要求企業(yè)合規(guī)、正當(dāng)經(jīng)營；三是強制糾正，當(dāng)咨詢建議、合規(guī)要求不能奏效，或者企業(yè)質(zhì)量問題非常嚴(yán)重時，標(biāo)準(zhǔn)局將采取警告、暫停銷售、收回商品、扣押和緊急事件干預(yù)等強制手段，甚至是申請法院禁令、向法院起訴追究當(dāng)事人責(zé)任等。

2. 工作方式

① 人員素質(zhì)要求。標(biāo)準(zhǔn)局官員不僅必須經(jīng)過公開招錄，培訓(xùn)、考核合格后才能上崗，在工作中能夠應(yīng)用250多部法律法規(guī)，還必須申請成為英國貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會個人會員。

② 主要工作流程。一是通過市民投訴、傳統(tǒng)媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體的傳播，獲得產(chǎn)品質(zhì)量問題和安全隱患信息；二是由標(biāo)準(zhǔn)局情報組分析和評估信息，將有價值情報派發(fā)出去；三是組織分配資源，開展調(diào)查，完成案件任務(wù)；四是任務(wù)完成后，將相關(guān)情況反饋到消費者信息收集部門。

③ 行政強制手段。標(biāo)準(zhǔn)局及其官員具有進入違法嫌疑人住處和廠房進行抽樣和檢驗商品、扣押物品和文件資料、暫停銷售、收（召）回商品等行政強制權(quán)力。通過向法院起訴，還可以讓違法者承擔(dān)沒收違法所得、罰款或監(jiān)禁的責(zé)任。

④ 案件調(diào)查流程。一是確定存在違法，確認(rèn)違法行為發(fā)生和被侵害的公眾利益，預(yù)設(shè)當(dāng)事人可能采取的抗辯措施；二是列出調(diào)查計劃，制定調(diào)查的提綱、方案，確保調(diào)查公平公正；三是設(shè)計詢問路線，挖掘關(guān)鍵證據(jù)；四是面詢違法嫌疑人；五是復(fù)核關(guān)鍵環(huán)節(jié)的事實和證據(jù)；六是提交調(diào)查報告，交由法院審理。標(biāo)準(zhǔn)局官員根據(jù)調(diào)查流程的專業(yè)性進行分工，有人負(fù)責(zé)收集證據(jù)確認(rèn)違法事實、有人負(fù)責(zé)面詢嫌疑人、有人負(fù)責(zé)調(diào)查報告和起訴材料的撰寫等等。

⑤ 案件適用原則。一是正當(dāng)理由，有違法事實或安全隱患需要進行處理；二是措施得當(dāng)，采取與案情相適應(yīng)的措施手段；三是比例原則，當(dāng)事人被處罰與其違法性質(zhì)情節(jié)成正比；四是留痕原則，調(diào)查過程應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確記錄以備查驗；五是必要原則，案件調(diào)查和處理確有必要。

3. 歷史沿革

① 歷史?！队杂纱髴椪拢?215）》第35條規(guī)定，“在整個王國，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一葡萄酒、麥芽酒、玉米的計量標(biāo)準(zhǔn)，以及染布的寬度標(biāo)準(zhǔn)?！庇Q(mào)易標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管起始于計量監(jiān)督。后來，貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管職能里增添了燃料、煙花爆竹和一些化學(xué)物質(zhì)的儲存許可。19世紀(jì)60、70年代，隨著英國消費水平的迅速增長，標(biāo)準(zhǔn)局職能覆蓋了經(jīng)營者和消費者之間交易的絕大部分領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。

② 與英國貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會的關(guān)系。標(biāo)準(zhǔn)局由地方議會設(shè)置，屬于地方政府的一個職能機構(gòu)；英國貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會是一個非營利組織，承擔(dān)部分政府職能的全國性行業(yè)協(xié)會，很多工作人員是志愿者。標(biāo)準(zhǔn)局職能是維護市場環(huán)境、保護消費者權(quán)益；英國貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會職能是推進、支持貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)實施，教育培訓(xùn)協(xié)會成員。標(biāo)準(zhǔn)局官員是英國貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會個體會員；英國貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會給會員提供標(biāo)準(zhǔn)培訓(xùn)、參加會議、獲取協(xié)會雜志、工作網(wǎng)絡(luò)、協(xié)會認(rèn)可和競爭能力提升等服務(wù)項目，協(xié)會曾獲得英國皇家嘉獎。

二、英國地方產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督的特點

通過對標(biāo)準(zhǔn)局的研究和我國產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督相比較，發(fā)現(xiàn)有以下兩個特點。

1. 事前信任事后嚴(yán)查

事前信任事后嚴(yán)查是指在發(fā)生質(zhì)量安全事件前，會給予企業(yè)充分的信任，發(fā)生事件后嚴(yán)查嚴(yán)處。

① 事前信任。一是審批少，除了經(jīng)營燃料、爆炸物等危險化學(xué)品和煙酒等有年齡限制商品外，很少商品經(jīng)營需要監(jiān)管機構(gòu)的審批；二是檢查少，標(biāo)準(zhǔn)局通常在接到投訴舉報和媒體信息報道后才會對企業(yè)采取行動，行動也是先接受咨詢，其次要求合規(guī)，前兩項不能解決問題，或者問題足以嚴(yán)重才組織檢查。從2016年—2018年，標(biāo)準(zhǔn)局平均年度預(yù)算從72萬英鎊降到67萬英鎊，因困于預(yù)算限制，只能壓縮工作量，減少檢查次數(shù)和抽樣檢測比率。

② 事后嚴(yán)查。一是嚴(yán)格的分工與機構(gòu)協(xié)作，嚴(yán)格分工是指標(biāo)準(zhǔn)局內(nèi)有人專門搜集證據(jù)查清事實，有人專門面巡當(dāng)事人，有人專門撰寫報告提交法院起訴，機構(gòu)協(xié)作是指標(biāo)準(zhǔn)局與地方其他機構(gòu)如煙草局和酒類局合作查案；二是堅持適用法律原則，案件辦理過程中嚴(yán)格適用正當(dāng)理由、措施得當(dāng)、比例原則、留痕原則和必要原則等五項基本法律原則；三是處理較嚴(yán)，如果查實當(dāng)事人有生產(chǎn)不符合質(zhì)量安全要求的產(chǎn)品，會處以罰款、沒收違法所得和有期徒刑。

2. 查辦案件司法化

① 調(diào)查過程適用刑事訴訟程序。與我國《行政許可法》《行政處罰法》《行政強制法》《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》和檢查、處罰、聽證和申訴舉報等方面的規(guī)定組成的市場監(jiān)督管理局查辦案件程序性法律體系不同，英國沒有如此完整的行政程序。標(biāo)準(zhǔn)局在調(diào)查案件過程中，適用的程序性法律有《警察和刑事證據(jù)法》《刑事程序和偵查法》《偵查法》等，都是屬于刑事訴訟程序。由此可以看出，標(biāo)準(zhǔn)局證據(jù)要求排除合理懷疑，要能說服法官，更加考驗工作人員的能力。

② 案件處理有賴法院判決。標(biāo)準(zhǔn)局沒有直接的行政處罰權(quán)。經(jīng)過調(diào)查，查清當(dāng)事人的違法事實后，認(rèn)為需要追究法律責(zé)任的，向法院提起訴訟，由法官進行判決。標(biāo)準(zhǔn)局工作人員將收集的證據(jù)歸檔、撰寫起訴報告、提起公訴和提出處罰事項（罰款、監(jiān)禁、沒收財產(chǎn)等），在法庭上進行指控，當(dāng)事人可以質(zhì)證、反駁，最后由法院審判定案。這個過程比較漫長，需要6個月～3年時間，而且訴訟支出費用昂貴，最后法院是否支持標(biāo)準(zhǔn)局的指控也有不確定性。

③ 監(jiān)管機構(gòu)人員少、壓力小。各地標(biāo)準(zhǔn)局的名稱、職能和架構(gòu)并不完全一致，與我國市場監(jiān)管局整體相比，規(guī)模較小。比如154萬人口、3 543 km2面積的肯特郡，其標(biāo)準(zhǔn)局只有38人，內(nèi)設(shè)案件調(diào)查部（含金融調(diào)查部）、食品安全部、消費者和公眾安全部、企業(yè)咨詢服務(wù)部、法律事務(wù)部等五個部門。而擁有158萬人口的上海市嘉定區(qū)，區(qū)市場監(jiān)管局就有480多人。

一旦發(fā)生產(chǎn)品質(zhì)量和產(chǎn)品安全等問題，在英國承擔(dān)責(zé)任的是企業(yè)，不會波及監(jiān)管機構(gòu)。問題發(fā)生后，監(jiān)管機構(gòu)會聯(lián)合相關(guān)部門、專家認(rèn)真查處，不用擔(dān)心追究監(jiān)管機構(gòu)的責(zé)任，或者是與監(jiān)管機構(gòu)相關(guān)聯(lián)的檢驗中心的責(zé)任，或者是監(jiān)管人員檢驗人員的責(zé)任。比如2005年英國的蘇丹紅事件，導(dǎo)致下架和召回500多種食品，引起嚴(yán)重的食品安全危機和社會公眾恐慌，但是英國的食品監(jiān)管機構(gòu)和人員沒有因此而受到問責(zé)處理。

三、對我國產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督的借鑒意義

1. 產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督可由事前監(jiān)督轉(zhuǎn)向事后嚴(yán)查

① 從主動出擊到不告不理。在市場經(jīng)濟初期，因為沒能完全擺脫計劃經(jīng)濟的影響，同時因為假冒偽劣等產(chǎn)品質(zhì)量安全事件時有發(fā)生，我們采取各種專項整治、上門檢查的方式進行產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，專項整治、上門檢查等方式可適當(dāng)減少，給企業(yè)以信任，讓市場去評判。但是，一旦有投訴舉報案件或發(fā)生產(chǎn)品質(zhì)量安全事件，應(yīng)能夠迅速組織力量進行查處，深挖事件原因，消除安全隱患。

② 從全過程監(jiān)管到事后嚴(yán)查。如“駐廠監(jiān)管”這樣的全過程監(jiān)管存在3個方面的問題：一是耗費大量行政成本、財政預(yù)算；二是妨礙企業(yè)經(jīng)營、提升企業(yè)成本；三是對提升產(chǎn)品質(zhì)量沒有顯著成效，且監(jiān)管者壓力大，企業(yè)責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任混淆。事后嚴(yán)查，是在信任企業(yè)的基礎(chǔ)上，發(fā)生情況后采取舉措，嚴(yán)格追究產(chǎn)品質(zhì)量違法責(zé)任。放棄全過程監(jiān)管，采用結(jié)果監(jiān)管、事后嚴(yán)查的理念，更加有的放矢，能更好地發(fā)揮監(jiān)管職能作用。

2. 引入司法裁判

在行政處罰案件決定、執(zhí)行環(huán)節(jié)，引入司法裁判。立案調(diào)查后，如果需要采取罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照等行政處罰，由行政部門提交法院進行審理，經(jīng)法院宣判后實施。司法提前進入行政領(lǐng)域，有利于監(jiān)管部門規(guī)范執(zhí)法，依法實施自由裁量權(quán)，也避免發(fā)生由行政處罰引發(fā)的行政復(fù)議、行政訴訟案件，提升執(zhí)法公信力。

3. 縮小監(jiān)管覆蓋面

① 從管全面到管重點。建立以安全為中心的監(jiān)管體系，除了涉及安全的爆炸物、化學(xué)品外，對包括防偽產(chǎn)品、安防產(chǎn)品等一般產(chǎn)品讓市場優(yōu)勝劣汰，減少檢查頻次。進一步減少工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證、強制性認(rèn)證產(chǎn)品的種類，必須取證的產(chǎn)品生產(chǎn)，也可以采取事后備案、條件比對的方式進行管理，管好重點產(chǎn)品，強化企業(yè)責(zé)任。

② 培育行業(yè)協(xié)會。精簡監(jiān)督人員，提高監(jiān)管效率，動員社會各界力量加入質(zhì)量監(jiān)督志愿者隊伍，動員各類專家為質(zhì)量監(jiān)督貢獻(xiàn)專業(yè)特長，讓社會公眾積極參與產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作，積極回應(yīng)輿論監(jiān)督。培育出類似英國貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會與市民咨詢中心等中介組織，鼓勵行業(yè)協(xié)會利用其更加了解企業(yè)和市場、更具有專業(yè)知識，制定行業(yè)準(zhǔn)則和產(chǎn)品、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，彌補政府法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的不足，加強行業(yè)自律、培訓(xùn)和交流。

在我國市場監(jiān)管體制改革之際，體制改革一要轉(zhuǎn)變政府職能，市場能夠調(diào)整選擇的，由市場決定；二要轉(zhuǎn)變監(jiān)督模式，更少采用許可、處罰等強制手段，發(fā)揮企業(yè)主觀能動性。兩個方面的轉(zhuǎn)變，從標(biāo)準(zhǔn)局運行中，可以給我們一些借鑒。