探討市場(chǎng)監(jiān)管新舊處罰程序的主要變化

文/王瑋娟

2018年12月21日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布第2號(hào)令《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“總局2號(hào)令”），這是國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局成立以來(lái)制定的第一部程序性規(guī)定，其實(shí)施對(duì)于統(tǒng)一全國(guó)市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰程序，規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)依法行使職權(quán)，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，將起到重要的作用。在此之前，上海市于2016年9月5日發(fā)布了《上海市市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》（上海市人民政府第43號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“市政府43號(hào)令”），作為上海市范圍內(nèi)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域行政處罰的程序依據(jù)。本文以一起典型的產(chǎn)品質(zhì)量行政處罰案件為例，從行政處罰程序的角度詳細(xì)介紹總局2號(hào)令的主要內(nèi)容與市政府43號(hào)令的差異，以及可能對(duì)執(zhí)法實(shí)踐產(chǎn)生的影響。

案情簡(jiǎn)介

2017年12月1日，甲區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“甲區(qū)局”）接連收到兩份舉報(bào)材料，稱(chēng)通過(guò)A公司開(kāi)設(shè)在淘寶網(wǎng)旗艦店購(gòu)買(mǎi)的沖鋒衣存在嚴(yán)重質(zhì)量問(wèn)題。2017年12月5日，甲區(qū)局執(zhí)法人員對(duì)位于甲區(qū)的A公司進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，并對(duì)其儲(chǔ)存在倉(cāng)庫(kù)中的三款沖鋒衣進(jìn)行抽樣。12月6日，執(zhí)法人員將樣品送至具備法定資質(zhì)的第三方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)委托檢驗(yàn)。2017年12月26日，該檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)出具檢驗(yàn)報(bào)告，認(rèn)定上述服裝不符合保障人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。2018年1月3日，執(zhí)法人員以A公司涉嫌銷(xiāo)售不符合保障人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的服裝為由，批準(zhǔn)立案并告知A公司。當(dāng)日下午，執(zhí)法人員向A公司告知檢驗(yàn)結(jié)果，并扣押庫(kù)存的上述三款服裝共628件。

處理結(jié)果

2018年3月30日，執(zhí)法人員依據(jù)市政府43號(hào)令作出調(diào)查終結(jié)報(bào)告，認(rèn)為A公司的行為違反了《產(chǎn)品質(zhì)量法》第十三條第一款的規(guī)定，考慮到A公司違法時(shí)間較長(zhǎng)，銷(xiāo)售范圍較廣，建議根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第四十九條從重處罰，對(duì)A公司處以貨值金額2.5倍的罰款。次日，案件送法制科審核。4月2日，經(jīng)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，案件延長(zhǎng)辦理至7月2日。4月5日，法制科作出書(shū)面審核意見(jiàn)，擬同意承辦意見(jiàn)，建議提交負(fù)責(zé)人集體討論。4月20日，經(jīng)負(fù)責(zé)人集體討論作出行政處罰決定。4月23日，執(zhí)法人員送達(dá)行政處罰聽(tīng)證告知書(shū)，A公司未提出聽(tīng)證申請(qǐng)。同年4月27日，執(zhí)法人員直接送達(dá)行政處罰決定書(shū)，A公司繳納罰款后，案件經(jīng)批準(zhǔn)結(jié)案。

主要變化

根據(jù)上述案件，比較新出臺(tái)的總局2號(hào)令，筆者認(rèn)為有幾個(gè)方面的變化，值得執(zhí)法人員關(guān)注。

一、立案期限及結(jié)果告知

1.延長(zhǎng)核查期

總局2號(hào)令第十七條規(guī)定，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)“自發(fā)現(xiàn)線(xiàn)索或者收到材料之日起十五個(gè)工作日內(nèi)予以核查，由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)人決定是否立案；特殊情況下，經(jīng)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)十五個(gè)工作日”，該條將執(zhí)法人員的核查期由市政府43號(hào)令規(guī)定的10日延長(zhǎng)至15個(gè)工作日，最長(zhǎng)可達(dá)30個(gè)工作日。

核查期的延長(zhǎng)有利于執(zhí)法人員全面掌握各類(lèi)信訪投訴、移交線(xiàn)索等信息資料，及時(shí)啟動(dòng)立案調(diào)查，排除不符合立案條件的線(xiàn)索，同時(shí)，該條與第二十條第二款相呼應(yīng)，確立了立案前核查取得證據(jù)材料的證據(jù)效力，有利于行政執(zhí)法效率的提高。

2.明確除卻事項(xiàng)

總局2號(hào)令關(guān)于核查期計(jì)算的除卻事項(xiàng)包括檢測(cè)、檢驗(yàn)、檢疫、鑒定等，未將市政府43號(hào)令中“其他行政機(jī)關(guān)協(xié)查所需時(shí)間”列入。

按照法律的通常理解，“等”字一般作與法律條款中列舉事項(xiàng)性質(zhì)相同的“等內(nèi)”理解，結(jié)合總局2號(hào)令第四十二條關(guān)于協(xié)助調(diào)查方式和期限的規(guī)定來(lái)看，協(xié)查應(yīng)屬于行政處罰案件辦理過(guò)程中的程序性事項(xiàng)。因此，筆者認(rèn)為，立案前核查期計(jì)算的除卻事項(xiàng)不包括協(xié)查。

3.減輕立案結(jié)果告知義務(wù)

市政府43號(hào)令規(guī)定決定立案的，應(yīng)將立案決定告知當(dāng)事人，但總局2號(hào)令未對(duì)此作出要求，允許執(zhí)法人員經(jīng)批準(zhǔn)立案后即可開(kāi)展相關(guān)調(diào)查。

總局2號(hào)令第十八條明確規(guī)定，首次向當(dāng)事人收集、調(diào)取證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)告知其享有陳述權(quán)、申辯權(quán)以及申請(qǐng)回避的權(quán)利?？偩?號(hào)令的這一變化，一方面減輕了執(zhí)法人員立案結(jié)果的告知義務(wù)，另一方面在食品等特殊案件中，便于執(zhí)法人員采取飛行檢查等方式及時(shí)掌握案件真實(shí)情況，同時(shí)也保護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益，維護(hù)當(dāng)事人的知情權(quán)。

二、證據(jù)的收集和認(rèn)定

1.進(jìn)一步明確電子數(shù)據(jù)的證據(jù)規(guī)則

隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代已經(jīng)到來(lái)，電子數(shù)據(jù)成為行政執(zhí)法中一種重要的證據(jù)新類(lèi)型，被廣泛運(yùn)用于執(zhí)法實(shí)踐中。如本案，執(zhí)法人員通過(guò)淘寶購(gòu)物平臺(tái)獲取的銷(xiāo)售記錄、物流信息等證據(jù)，第一時(shí)間查清違法事實(shí)，確定了產(chǎn)品召回范圍。但電子數(shù)據(jù)具有非直觀性和易變動(dòng)性，其審查和運(yùn)用需嚴(yán)格把握。總局2號(hào)令第二十三條根據(jù)最高法、最高檢、公安部《關(guān)于電子數(shù)據(jù)收集提取判斷的規(guī)定》，結(jié)合執(zhí)法實(shí)踐，明確規(guī)定了電子數(shù)據(jù)的收集方法，包括原始載體、復(fù)制件、委托分析、書(shū)式固定、拍照錄像等，并允許市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)指派或者聘請(qǐng)具有專(zhuān)門(mén)知識(shí)的人員，輔助辦案人員對(duì)案件關(guān)聯(lián)的電子數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)查取證；同時(shí)，《電子商務(wù)法》第二十五條規(guī)定“有關(guān)主管部門(mén)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定要求電子商務(wù)經(jīng)營(yíng)者提供有關(guān)電子商務(wù)數(shù)據(jù)信息的，電子商務(wù)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)提供”。筆者認(rèn)為，上述規(guī)定通過(guò)專(zhuān)業(yè)技術(shù)支撐和數(shù)據(jù)管理部門(mén)配合的方式，有效保證了電子數(shù)據(jù)的真實(shí)性、完整性，提高了電子證據(jù)的證明力。

2.就書(shū)證物證對(duì)執(zhí)法人員不作簽字要求

總局2號(hào)令第二十一條規(guī)定，收集、調(diào)取書(shū)證、物證復(fù)制件、影印件、抄錄件等，應(yīng)由證據(jù)提供人核對(duì)無(wú)誤后注明與原件、原物一致，并注明出證日期、證據(jù)出處，同時(shí)簽名或者蓋章。市政府43號(hào)令則要求行政執(zhí)法人員同時(shí)簽名或者蓋章。

筆者認(rèn)為，總局2號(hào)令并不免除執(zhí)法人員對(duì)證據(jù)的審核責(zé)任，只有符合證據(jù)要求的證據(jù)才能作為行政處罰的依據(jù)。

3.增加移送案件的證據(jù)效力

總局2號(hào)令第二十條第二款、第三款規(guī)定，立案前核查或監(jiān)督檢查過(guò)程中依法取得的證據(jù)材料和移送機(jī)關(guān)依職權(quán)調(diào)查收集的證據(jù)材料，可以作為案件的證據(jù)使用。而市政府43號(hào)令對(duì)于移送案件的證據(jù)審核和認(rèn)定要求未作規(guī)定。

執(zhí)法實(shí)踐中，案件來(lái)源渠道多樣，對(duì)于其他部門(mén)移送的案件，只要符合法律、法規(guī)、規(guī)章關(guān)于證據(jù)的規(guī)定，具有真實(shí)性、合法性、關(guān)聯(lián)性，并經(jīng)查證屬實(shí)的，應(yīng)作為認(rèn)定案件事實(shí)的依據(jù)。

4.增加行政執(zhí)法的全過(guò)程記錄要求

根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，總局2號(hào)令第四十一條規(guī)定，“進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查、詢(xún)問(wèn)當(dāng)事人及其他有關(guān)單位和個(gè)人、抽樣取證、采取先行登記保存措施、實(shí)施查封或者扣押等行政強(qiáng)制措施時(shí)，按照有關(guān)規(guī)定采取拍照、錄音、錄像等方式記錄現(xiàn)場(chǎng)情況”。市政府43號(hào)令未對(duì)此作出規(guī)定。

在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域全面推行行政執(zhí)法全過(guò)程記錄，通過(guò)文字、音像等記錄形式，對(duì)行政執(zhí)法的啟動(dòng)、調(diào)查取證等全部過(guò)程進(jìn)行記錄，全面系統(tǒng)歸檔保存，有利于實(shí)現(xiàn)執(zhí)法全過(guò)程留痕和可回溯管理。

三、抽樣取證的程序

上述案例中，執(zhí)法人員系根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查管理辦法》的規(guī)定，從企業(yè)的成品倉(cāng)庫(kù)內(nèi)抽取的樣品，但隨著電子商務(wù)的迅猛發(fā)展，零庫(kù)存、購(gòu)物網(wǎng)絡(luò)化的業(yè)態(tài)趨勢(shì)給執(zhí)法人員抽樣帶來(lái)了不少的困惑。過(guò)去相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)均嘗試以神秘買(mǎi)家、通過(guò)網(wǎng)上購(gòu)買(mǎi)樣品的方式進(jìn)行抽樣，開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)活動(dòng)，但對(duì)網(wǎng)上抽樣的方式、程序一直未予以明確。相對(duì)市政府43號(hào)令，總局2號(hào)令第二十八條第二款增加了通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電話(huà)購(gòu)買(mǎi)等方式抽樣取證的程序，規(guī)定執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)采取拍照、截屏、錄音、錄像等方式對(duì)交易過(guò)程、商品拆包查驗(yàn)及封樣等過(guò)程進(jìn)行記錄，同時(shí)還進(jìn)一步規(guī)范了非網(wǎng)絡(luò)、電話(huà)購(gòu)買(mǎi)抽樣取證的程序，明確包括制作抽樣記錄、對(duì)樣品加貼封條、開(kāi)具清單、簽名或蓋章四個(gè)環(huán)節(jié)。

由于網(wǎng)絡(luò)、電話(huà)具有信息不對(duì)稱(chēng)、市場(chǎng)虛擬等特點(diǎn)，網(wǎng)絡(luò)、電話(huà)抽樣取證時(shí)抽樣基數(shù)的確認(rèn)、隨機(jī)方式的運(yùn)用、產(chǎn)品要素的確認(rèn)等都面臨著新的問(wèn)題，故期待國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局能在《電子商務(wù)法》的基礎(chǔ)上，對(duì)抽樣作出進(jìn)一步規(guī)定。

四、查封、扣押程序

總局2號(hào)令和市政府43號(hào)令關(guān)于行政強(qiáng)制措施的規(guī)定均依照《行政強(qiáng)制法》制定，程序規(guī)定基本一致，但總局2號(hào)令第三十六條、第三十七條、第三十九條，新增對(duì)當(dāng)事人托運(yùn)物品、家存寄存物品的協(xié)助扣押規(guī)定，及解除查封、扣押決定情況的列舉，尤其是第三十七條規(guī)定，對(duì)于當(dāng)事人家存或寄存的涉嫌違法物品，執(zhí)法人員可以先責(zé)令當(dāng)事人取出，當(dāng)事人拒絕取出的，應(yīng)當(dāng)會(huì)同當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門(mén)或單位將其取出，并辦理扣押手續(xù)。

《電子商務(wù)法》出臺(tái)后，允許個(gè)體工商戶(hù)以家庭住址或者租用的場(chǎng)地進(jìn)行登記，作為網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，執(zhí)法人員進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者家中或類(lèi)似場(chǎng)所進(jìn)行調(diào)查、履行查封、扣押程序時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行上述規(guī)定，不得超越行政權(quán)限。

五、案件的審核和決定

1.明晰案件的審核部門(mén)、資質(zhì)和時(shí)限

市政府43號(hào)令規(guī)定案件審核由法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，但由于不同區(qū)的市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不同，審核案件的職能有的設(shè)置在法制部門(mén)，有的設(shè)置在執(zhí)法指導(dǎo)部門(mén)，規(guī)定中“法制機(jī)構(gòu)”的落實(shí)各有不同。總局2號(hào)令第四十四條明確案件審核可以由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)法制機(jī)構(gòu)實(shí)施，也可以由其他機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施，解決了上述規(guī)定中“法制機(jī)構(gòu)”唯一的難題，也化解了部分地區(qū)法制壓力過(guò)大的困境。同時(shí)，2號(hào)令也明確規(guī)定了案件審核的內(nèi)容，并要求審核機(jī)構(gòu)應(yīng)在接到審核材料之日起十個(gè)工作日內(nèi)區(qū)別不同情況提出書(shū)面意見(jiàn)和建議。為保證審核意見(jiàn)的專(zhuān)業(yè)性和實(shí)效性，總局2號(hào)令在允許其他非法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)案件審核的同時(shí)，對(duì)從事案件審核的人員資質(zhì)作出了限制，要求初次從事案件審核的人員應(yīng)通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試，取得法律職業(yè)資格。

2.增加中止案件的調(diào)查程序

總局2號(hào)令第四十三條列舉了五種可以中止案件調(diào)查的情形，包括以其他裁判結(jié)果或行政決定為依據(jù)的、需有權(quán)機(jī)關(guān)解釋確認(rèn)的、因不可抗力、當(dāng)事人下落不明致使案件無(wú)法調(diào)查的及其他情形。中止案件調(diào)查在《行政處罰法》、市政府43號(hào)令中均無(wú)明確表述，故執(zhí)法實(shí)踐中如遇上述復(fù)雜情形如何處理著實(shí)困擾著執(zhí)法人員。

筆者認(rèn)為，此條規(guī)定是總局2號(hào)令的一大亮點(diǎn)，更是從執(zhí)法實(shí)踐出發(fā)，與延期報(bào)批手續(xù)相配套，提高市場(chǎng)監(jiān)管實(shí)效的重要舉措，得到了廣大執(zhí)法人員的支持和擁護(hù)。

3.細(xì)化負(fù)責(zé)人集體討論的案件類(lèi)型

市政府43號(hào)令未對(duì)“情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰”案件類(lèi)型作出限定，總局2號(hào)令第五十四條第二款明確規(guī)定了四種必須提交和一種允許負(fù)責(zé)人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提交的情形。其中，四種必須提交負(fù)責(zé)人集體討論的情形包括：擬罰款、沒(méi)收違法所得和非法財(cái)物價(jià)值數(shù)額較大；擬責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照；涉及重大安全問(wèn)題或者有重大社會(huì)影響；調(diào)查處理意見(jiàn)與審核意見(jiàn)存在重大分歧。這四種情形中行政處罰的種類(lèi)相對(duì)明確，同時(shí)又給予不同地區(qū)關(guān)于數(shù)額、社會(huì)影響的自由裁量度，具有較強(qiáng)的可操作性。

4.增強(qiáng)案件延期報(bào)批的合理性

市政府43號(hào)令是在總局2號(hào)令出臺(tái)前制定的，其關(guān)于延期報(bào)批的規(guī)定采用了原國(guó)家質(zhì)檢總局制定的《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》，二次報(bào)批手續(xù)需報(bào)請(qǐng)上一級(jí)市級(jí)主管部門(mén)做決定。總局2號(hào)令第五十七條從執(zhí)法實(shí)踐出發(fā)，規(guī)定第一次報(bào)批由市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，第二次報(bào)批應(yīng)有市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)人集體討論作出決定，進(jìn)而增強(qiáng)了案件延期報(bào)批的合理性。但是對(duì)于案件辦理的期限以及第一次報(bào)批延長(zhǎng)的期限作出了相對(duì)的限縮，并且采用“日”計(jì)算的方式，便于執(zhí)法人員操作。

六、執(zhí)法文書(shū)送達(dá)方式

執(zhí)法人員最為關(guān)注的送達(dá)方式問(wèn)題，總局2號(hào)令第六章從第七十三條至第七十五條作出了詳細(xì)的規(guī)定，明確送達(dá)方式包括直接送達(dá)、留置送達(dá)、郵寄送達(dá)、委托送達(dá)、電子方式送達(dá)和公告送達(dá)，并規(guī)定了視為依法送達(dá)的情形。特別是第七十四條第（四）項(xiàng)新增的電子送達(dá)方式，與第七十五條簽署送達(dá)地址確認(rèn)書(shū)相補(bǔ)充，豐富了送達(dá)地址確認(rèn)形式，有效解決了“送達(dá)難”。當(dāng)然，電子送達(dá)作為一種更便捷、高效的送達(dá)方式，執(zhí)法人員需注意應(yīng)當(dāng)通過(guò)拍照、截屏、錄音、錄像等方式予以記錄，使其符合證據(jù)要求。市政府43號(hào)令未對(duì)此作明確規(guī)定。

七、案卷歸檔管理

案件材料的整理歸檔是案件流程管理的最后環(huán)節(jié)，也是全面記錄案件辦理過(guò)程、有效應(yīng)對(duì)行政爭(zhēng)議的重要依據(jù)，因此，行政處罰案卷材料的歸檔應(yīng)當(dāng)予以統(tǒng)一、規(guī)范?？偩?號(hào)令第七十一條明確案卷歸檔應(yīng)當(dāng)一案一卷，并允許根據(jù)材料內(nèi)容的不同區(qū)分正卷和副卷。對(duì)于正卷和副卷歸檔的內(nèi)容和順序也分別以列舉的方式予以規(guī)范，執(zhí)法人員應(yīng)嚴(yán)格按照歸檔，做好案卷材料的歸檔。