行政執(zhí)法三項制度再出發(fā)

張 莉（中國政法大學(xué)法治政府研究院教授）

2019年1月3日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕118號）（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），為行政執(zhí)法三項制度建設(shè)提出明確具體兼有規(guī)范性和操作性的要求，這是推進(jìn)全面依法治國、建設(shè)法治政府的又一重大舉措，具有里程碑意義。

一、長期醞釀、由點(diǎn)及面，打造行政執(zhí)法三項制度“升級版”

行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)履行政府職能、管理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的重要方式，是法治政府建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2004年以來，在《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》的指引下，各地區(qū)、各部門不斷加強(qiáng)行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，執(zhí)法能力和執(zhí)法水平有了較大提高，但執(zhí)法不嚴(yán)格、不規(guī)范、不文明、不透明等問題仍然較為突出，不僅損害了人民群眾的利益，也影響著政府公信力。為此，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》和《法治政府建設(shè)實施綱要（2015～2020年）》提出推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度和重大執(zhí)法決定法制審核制度，試圖通過健全執(zhí)法制度、完善執(zhí)法程序、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督來全面提高執(zhí)法效能，推動形成權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體系和職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。

2017年1月19日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點(diǎn)工作方案》（國辦發(fā)〔2017〕14號），決定在天津市、河北省、安徽省、甘肅省、呼和浩特市以及國土資源部等32個地方和部門開展試點(diǎn)。兩年過后，行政執(zhí)法三項制度顯現(xiàn)出促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的積極效用。

二、明確三階段公示要求，打造陽光政府

行政執(zhí)法公示關(guān)系到行政相對人和社會公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)?！吨笇?dǎo)意見》在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對全面推行行政執(zhí)法公示制度提出了明確的要求，涵蓋責(zé)任主體、信息類型、具體內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)與格式、載體形式等要素，涉及事前、事中和事后三個階段。《指導(dǎo)意見》明確提出按照“誰執(zhí)法誰公示”的原則，明確公示內(nèi)容的采集、傳遞、審核、發(fā)布職責(zé)，規(guī)范信息公示內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)、格式，及時通過政府網(wǎng)站及政務(wù)新媒體、辦事大廳公示欄、服務(wù)窗口等平臺向社會公開行政執(zhí)法基本信息、結(jié)果信息。

其實，自2007年以來的政府信息公開、權(quán)責(zé)清單公布、雙隨機(jī)一公開監(jiān)管等工作已經(jīng)為行政執(zhí)法事前公開進(jìn)行了良好的鋪墊。當(dāng)下，各地區(qū)、各部門要在統(tǒng)籌推進(jìn)的基礎(chǔ)上，順應(yīng)國家機(jī)構(gòu)改革、職能調(diào)整和法律法規(guī)變遷的新要求，及時更新行政執(zhí)法基本信息，完善服務(wù)指南和執(zhí)法流程，讓行政相對人在初次與政府打交道時得到有效的信息指引，真正體會到政務(wù)服務(wù)的便捷與高效。

在開展監(jiān)督檢查、調(diào)查取證及采取強(qiáng)制措施和強(qiáng)制執(zhí)行、送達(dá)執(zhí)法文書等執(zhí)法活動時，行政執(zhí)法人員要按照法律法規(guī)規(guī)章的程序要求表明身份，主動出示執(zhí)法證件。在出具行政執(zhí)法文書時，要主動告知當(dāng)事人執(zhí)法事由、執(zhí)法依據(jù)、權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容，讓行政相對人依法享有的申辯陳述權(quán)、救濟(jì)權(quán)落到實處。

事后公開一直是行政執(zhí)法公示制度的短板?！吨笇?dǎo)意見》明確提出要建立健全執(zhí)法決定信息公開發(fā)布、撤銷和更新機(jī)制，要求“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法決定作出之日起20個工作日內(nèi)，向社會公布執(zhí)法機(jī)關(guān)、執(zhí)法對象、執(zhí)法類別、執(zhí)法結(jié)論等信息，接受社會監(jiān)督；行政許可、行政處罰的執(zhí)法決定信息要在執(zhí)法決定作出之日起7個工作日內(nèi)公開，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。”本著實事求是、有錯必改的原則，“已公開的行政執(zhí)法決定被依法撤銷、確認(rèn)違法或者要求重新作出的，應(yīng)當(dāng)及時從信息公示平臺撤下原行政執(zhí)法決定信息”。

三、雙管齊下，全過程記錄規(guī)范執(zhí)法程序

過程控制是執(zhí)法品質(zhì)的保障，不僅有利于行政相對人權(quán)益維護(hù)，也是對執(zhí)法人員的監(jiān)督與保護(hù)?！吨笇?dǎo)意見》提出全面推行執(zhí)法全過程記錄制度，通過文字、音像等記錄形式，對行政執(zhí)法的啟動、調(diào)查取證、審核決定、送達(dá)執(zhí)行等全過程進(jìn)行記錄，并全面系統(tǒng)歸檔保存，做到執(zhí)法全過程留痕和可回溯管理。

文字記錄雖然費(fèi)時費(fèi)力，卻是最穩(wěn)妥可靠的記錄方式。規(guī)范、統(tǒng)一的文字記錄可以為平穩(wěn)過渡到電子記錄時代鋪平道路。為此，《指導(dǎo)意見》提出研究制定執(zhí)法規(guī)范用語和執(zhí)法文書制作指引，規(guī)范行政執(zhí)法的重要事項和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，做到文字記錄合法規(guī)范、客觀全面、及時準(zhǔn)確。為了保障落實，《指導(dǎo)意見》要求司法部負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的行政執(zhí)法文書基本格式標(biāo)準(zhǔn)，提出“國務(wù)院有關(guān)部門可以參照該標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合本部門執(zhí)法實際，制定本部門、本系統(tǒng)統(tǒng)一適用的行政執(zhí)法文書格式文本；地方各級人民政府可以在行政執(zhí)法文書基本格式標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，參考國務(wù)院部門行政執(zhí)法文書格式，結(jié)合本地實際，完善有關(guān)文書格式”。

音像記錄具有直觀有力的證據(jù)作用，但也因記錄保存方式特殊、資金技術(shù)投入較高而一時無法全面推行?？紤]到各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平存在差異、各部門信息化程度參差不齊，《指導(dǎo)意見》明確提出“按照工作必需、厲行節(jié)約、性能適度、安全穩(wěn)定、適量夠用的原則”，不搞“一刀切”。具體說來，要充分考慮音像記錄方式的必要性、適當(dāng)性和實效性，根據(jù)場景、區(qū)別對待：一是對文字記錄能夠全面有效記錄執(zhí)法行為的，可以不進(jìn)行音像記錄；二是對查封扣押財產(chǎn)、強(qiáng)制拆除等直接涉及人身自由、生命健康、重大財產(chǎn)權(quán)益的現(xiàn)場執(zhí)法活動和執(zhí)法辦案場所，要推行全程音像記錄；三是對現(xiàn)場執(zhí)法、調(diào)查取證、舉行聽證、留置送達(dá)和公告送達(dá)等容易引發(fā)爭議的行政執(zhí)法過程，要根據(jù)實際情況進(jìn)行音像記錄。

針對實踐中經(jīng)常出現(xiàn)的音像記錄過程存在瑕疵、證據(jù)保存不規(guī)范等問題，《指導(dǎo)意見》提出“研究制定執(zhí)法行為用語指引，指導(dǎo)執(zhí)法人員規(guī)范文明開展音像記錄，同時要健全執(zhí)法音像記錄管理制度，明確執(zhí)法音像記錄的設(shè)備配備、使用規(guī)范、記錄要素、存儲應(yīng)用、監(jiān)督管理等要求”。

執(zhí)法全過程記錄在提高案卷完整性、合法性、規(guī)范性的同時，還具有可回溯性而有助于監(jiān)督考評，整體提升執(zhí)法效能。為此，《指導(dǎo)意見》提出“要嚴(yán)格記錄歸檔，完善執(zhí)法案卷管理制度，加強(qiáng)對執(zhí)法臺賬和法律文書的制作、使用、管理，按照有關(guān)法律法規(guī)和檔案管理規(guī)定歸檔保存執(zhí)法全過程記錄資料，確保所有行政執(zhí)法行為有據(jù)可查”；要“充分發(fā)揮全過程記錄信息對案卷評查、執(zhí)法監(jiān)督、評議考核、輿情應(yīng)對、行政決策和健全社會信用體系等工作的積極作用，善于通過統(tǒng)計分析記錄資料信息，發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法薄弱環(huán)節(jié)，改進(jìn)行政執(zhí)法工作，依法公正維護(hù)執(zhí)法人員和行政相對人的合法權(quán)益”。

為了應(yīng)對數(shù)字化挑戰(zhàn)，《指導(dǎo)意見》提出積極探索成本低、效果好、易保存、防刪改的信息化記錄儲存方式，通過技術(shù)手段對同一執(zhí)法對象的文字記錄、音像記錄進(jìn)行集中儲存；建立健全基于互聯(lián)網(wǎng)、電子認(rèn)證、電子簽章的行政執(zhí)法全過程數(shù)據(jù)化記錄工作機(jī)制，形成業(yè)務(wù)流程清晰、數(shù)據(jù)鏈條完整、數(shù)據(jù)安全有保障的數(shù)字化記錄信息歸檔管理制度。

四、細(xì)化規(guī)則、通力合作，法制審核保障合法行政

合法是行政執(zhí)法的首要價值目標(biāo)。鑒于我國法制審核專業(yè)人員的不足，由法律專業(yè)人士對行政執(zhí)法決定開展法制審核就顯得必要且可行?！吨笇?dǎo)意見》在劃定“重大執(zhí)法決定”范圍之余，明確了法制審核的機(jī)構(gòu)、人員、內(nèi)容和責(zé)任，確立了“未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定”的原則。

首先，重大執(zhí)法決定法制審核實行目錄清單管理?！胺采婕爸卮蠊怖?，可能造成重大社會影響或引發(fā)社會風(fēng)險，直接關(guān)系行政相對人或第三人重大權(quán)益，經(jīng)過聽證程序作出行政執(zhí)法決定，以及案件情況疑難復(fù)雜、涉及多個法律關(guān)系的”，都要進(jìn)行法制審核。各級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要結(jié)合本機(jī)關(guān)行政執(zhí)法行為的類別、執(zhí)法層級、所屬領(lǐng)域、涉案金額等因素，制定重大執(zhí)法決定法制審核目錄清單。上級機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對下一級機(jī)關(guān)目錄清單編制工作的指導(dǎo)，明確重大執(zhí)法決定事項的標(biāo)準(zhǔn)。

其次，加強(qiáng)隊伍建設(shè)，內(nèi)外結(jié)合，充實力量。為了確保法制審核工作有機(jī)構(gòu)承擔(dān)、有專人負(fù)責(zé)，《指導(dǎo)意見》明確提出“加強(qiáng)法制審核隊伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，原則上各級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法制審核人員不少于本單位執(zhí)法人員總數(shù)的5%”?？紤]到基層存在的法制審核專業(yè)人員數(shù)量不足、分布不均等問題，《指導(dǎo)意見》提出要充分發(fā)揮法律顧問、公職律師在法制審核工作中的作用，探索建立健全本系統(tǒng)內(nèi)法律顧問、公職律師統(tǒng)籌調(diào)用機(jī)制，實現(xiàn)法律專業(yè)人才資源共享。

再次，要素審查與實質(zhì)審查相結(jié)合。在審核內(nèi)容上，除了關(guān)注執(zhí)法主體權(quán)限、人員資格、決定程序、文書形式等外部合法性要素外，《指導(dǎo)意見》要求嚴(yán)格審核行政決定的內(nèi)部合法性要素，如案件事實是否清楚，證據(jù)是否合法充分，適用法律、法規(guī)、規(guī)章是否準(zhǔn)確，裁量基準(zhǔn)運(yùn)用是否適當(dāng)；違法行為是否涉嫌犯罪、是否需要移送司法機(jī)關(guān)等。

最后，合理分配責(zé)任，建立協(xié)調(diào)機(jī)制。重大執(zhí)法決定法制審核是確保行政決定合法的最后一道關(guān)口，卻不是行政決定合法性的絕對保障?！吨笇?dǎo)意見》在明確行政執(zhí)法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人是“推動落實本機(jī)關(guān)重大執(zhí)法決定法制審核制度的第一責(zé)任人，對本機(jī)關(guān)作出的行政執(zhí)法決定負(fù)責(zé)”的基礎(chǔ)上，明確提出“行政執(zhí)法承辦機(jī)構(gòu)對送審材料的真實性、準(zhǔn)確性、完整性，以及執(zhí)法的事實、證據(jù)、法律適用、程序的合法性負(fù)責(zé)。法制審核機(jī)構(gòu)對重大執(zhí)法決定的法制審核意見負(fù)責(zé)”。為了提高法律審核的質(zhì)量和效率，《指導(dǎo)意見》提出要結(jié)合實際，確定法制審核流程，明確送審材料報送要求和審核的方式、時限、責(zé)任”。在承辦機(jī)構(gòu)與法制審核機(jī)構(gòu)關(guān)系處理上，《指導(dǎo)意見》提出“法制審核機(jī)構(gòu)完成審核后，要根據(jù)不同情形，提出同意或者存在問題的書面審核意見”，“行政執(zhí)法承辦機(jī)構(gòu)要對法制審核機(jī)構(gòu)提出的存在問題的審核意見進(jìn)行研究，作出相應(yīng)處理后再次報送法制審核”，要“建立健全法制審核機(jī)構(gòu)與行政執(zhí)法承辦機(jī)構(gòu)對審核意見不一致時的協(xié)調(diào)機(jī)制”?？傊?，法制審核這一重大行政執(zhí)法決定的必經(jīng)環(huán)節(jié)，要想充分發(fā)揮作用，離不開行政執(zhí)法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人、承辦機(jī)構(gòu)的承辦人員、法制審核人員的通力合作。

五、以行政執(zhí)法三項制度為切入點(diǎn)，全面推進(jìn)行政執(zhí)法信息化建設(shè)

隨著科技進(jìn)步，信息化、大數(shù)據(jù)、人工智能已滲透到社會生活的方方面面。行政執(zhí)法也要與時俱進(jìn)，加強(qiáng)信息化平臺建設(shè)，有效整合執(zhí)法數(shù)據(jù)資源，為行政執(zhí)法更規(guī)范、群眾辦事更便捷、政府治理更高效、營商環(huán)境更優(yōu)化創(chuàng)造條件。行政執(zhí)法三項制度作為我國傾力打造的“陽光政府”“電子政務(wù)”的一個縮影，其有效性離不開一體化的信息平臺、實現(xiàn)信息共享的數(shù)據(jù)中心和承載輔助執(zhí)法功能的智能應(yīng)用?！吨笇?dǎo)意見》把握住行政執(zhí)法信息化、智能化發(fā)展方向，強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，必將推動行政執(zhí)法三項制度邁向新階段、實現(xiàn)新躍升。

首先，加強(qiáng)信息化平臺建設(shè)，實現(xiàn)對執(zhí)法活動的即時性、過程性、系統(tǒng)性管理?！吨笇?dǎo)意見》立足三項制度，卻放眼執(zhí)法未來，提出“充分利用已有信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)資源，逐步構(gòu)建操作信息化、文書數(shù)據(jù)化、過程痕跡化、責(zé)任明晰化、監(jiān)督嚴(yán)密化、分析可量化的行政執(zhí)法信息化體系，做到執(zhí)法信息網(wǎng)上錄入、執(zhí)法程序網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、執(zhí)法活動網(wǎng)上監(jiān)督、執(zhí)法決定實時推送、執(zhí)法信息統(tǒng)一公示、執(zhí)法信息網(wǎng)上查詢”。長期以來，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的城市發(fā)展理念導(dǎo)致我國的行政審批與行政執(zhí)法功能分離，加劇了政府內(nèi)部系統(tǒng)整合和數(shù)據(jù)共享的難度?！吨笇?dǎo)意見》樹立“大執(zhí)法”觀念，以建立行政執(zhí)法綜合管理監(jiān)督信息系統(tǒng)為目標(biāo)，要求認(rèn)真落實國務(wù)院關(guān)于加快全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的決策部署，推動政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”，依托電子政務(wù)外網(wǎng)開展網(wǎng)上行政服務(wù)工作，全面推行網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上辦公，讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿。

其次，提升平臺標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化程度，推進(jìn)信息共享。近年來，由于缺乏頂層指引，政務(wù)服務(wù)平臺、執(zhí)法信息平臺、執(zhí)法監(jiān)督平臺重復(fù)建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)不一、兼容度低問題突出。《指導(dǎo)意見》從統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)的高度要求：制定全國統(tǒng)一規(guī)范的執(zhí)法數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，明確執(zhí)法信息共享的種類、范圍、流程和使用方式；充分利用全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺，在確保信息安全的前提下，加快推進(jìn)跨地區(qū)、跨部門執(zhí)法信息系統(tǒng)互聯(lián)互通；建立以行政執(zhí)法主體信息、權(quán)責(zé)清單信息、辦案信息、監(jiān)督信息和統(tǒng)計分析信息等為主要內(nèi)容的全國行政執(zhí)法信息資源庫，逐步形成集數(shù)據(jù)儲存、共享功能于一體的行政執(zhí)法數(shù)據(jù)中心。

最后，開發(fā)執(zhí)法輔助信息系統(tǒng)，強(qiáng)化智能應(yīng)用。在認(rèn)識到以人工智能為標(biāo)志的第四次工業(yè)革命可能作用于行政執(zhí)法后，國務(wù)院在《指導(dǎo)意見》中提出利用語音識別、文本分析等技術(shù)對行政執(zhí)法信息數(shù)據(jù)資源進(jìn)行分析挖掘，發(fā)揮人工智能在證據(jù)收集、案例分析、法律文件閱讀與分析中的作用，聚焦?fàn)幾h焦點(diǎn)，向執(zhí)法人員精準(zhǔn)推送辦案規(guī)范、法律法規(guī)規(guī)定、相似案例等信息，提出處理意見建議，生成行政執(zhí)法決定文書，有效約束規(guī)范行政自由裁量權(quán)，確保執(zhí)法尺度統(tǒng)一。除了規(guī)范行政權(quán)力行使外，類似于“視頻點(diǎn)位人流量分析”的現(xiàn)代科技還可以引領(lǐng)政府創(chuàng)新執(zhí)法方式，優(yōu)化行政決策與行政立法。鑒于此，《指導(dǎo)意見》提出“加強(qiáng)對行政執(zhí)法大數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)分析、深化應(yīng)用，通過提前預(yù)警、監(jiān)測、研判，及時發(fā)現(xiàn)解決行政機(jī)關(guān)在履行政府職能、管理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)中遇到的新情況、新問題，提升行政立法、行政決策和風(fēng)險防范水平，提高政府治理的精準(zhǔn)性和有效性”。

行政執(zhí)法三項制度聚焦執(zhí)法的源頭、過程、結(jié)果，將“人民政府”理念融入到行政執(zhí)法基本信息和結(jié)果信息公示之中，將“法治政府”要求滲透到包括法制審核在內(nèi)的行政程序全過程，認(rèn)清了權(quán)力的來源，找準(zhǔn)了控權(quán)的方向。信息化、數(shù)據(jù)共享和智能應(yīng)用，不僅為行政執(zhí)法帶來便利，更因為基于海量數(shù)據(jù)而形成的監(jiān)測、分析、研判功能而改變著執(zhí)法監(jiān)督模式，影響著未來的行政決策和行政立法。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《指導(dǎo)意見》以行政執(zhí)法三項制度的全面推進(jìn)為契機(jī)，站在信息化、智能化執(zhí)法的歷史高度，強(qiáng)調(diào)執(zhí)法數(shù)據(jù)的全口徑歸集、權(quán)力運(yùn)行的全過程監(jiān)測，這不僅有助于執(zhí)法效能的多維度評價，還將為政府改革提供數(shù)字化支撐，是一份及時有效，帶有基礎(chǔ)性、整體性、突破性的政策文件。我們深信只要各地區(qū)、各部門認(rèn)真貫徹落實，我國的行政執(zhí)法必將插上科技的翅膀，實現(xiàn)歷史性跨越，能夠更好地保障人民群眾合法權(quán)益、維護(hù)政府公信力，營造出更加公開透明、規(guī)范有序、公平高效的法治環(huán)境。