行政執(zhí)法三項(xiàng)制度：法治政府建設(shè)的加速器和穩(wěn)定器

解志勇（中國(guó)政法大學(xué)比較法學(xué)研究院院長(zhǎng)、教授）

王曉淑（中國(guó)政法大學(xué)）

行政執(zhí)法三項(xiàng)制度的全面推行有助于規(guī)范行政執(zhí)法行為，深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，能夠全面提升執(zhí)法能力和執(zhí)法公信力，保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益。這就需要對(duì)其構(gòu)建意義、關(guān)鍵內(nèi)容、法治要求等進(jìn)行全面考量。

一、約束行政執(zhí)法更有效

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出要建立執(zhí)法全過(guò)程記錄制度、嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度、推行行政執(zhí)法公示制度，有效規(guī)范公正文明執(zhí)法，對(duì)實(shí)現(xiàn)公開(kāi)、公平、公正執(zhí)法等方面有重要的意義。此次國(guó)務(wù)院通過(guò)以規(guī)范性文件的方式，將行政執(zhí)法三項(xiàng)制度進(jìn)行規(guī)范化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化，有效規(guī)范了行政執(zhí)法活動(dòng)、減少了行政爭(zhēng)議。

深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府，要求規(guī)范行政執(zhí)法行為。換句話說(shuō)，需在法治框架內(nèi)充分發(fā)揮行政執(zhí)法三項(xiàng)制度的作用，健全權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體系，能夠從根本上維護(hù)社會(huì)公平公正，保證營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境，關(guān)系到全面正確履行政府職能，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、民生改善的方方面面。此外，法治政府建設(shè)也要求增強(qiáng)政府公信力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。行政執(zhí)法三項(xiàng)制度中將信息公示劃為重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)政府運(yùn)作不僅應(yīng)結(jié)果公開(kāi)，而且應(yīng)過(guò)程公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)，營(yíng)造更加公開(kāi)透明、規(guī)范有序、公平高效的法治環(huán)境。

行政執(zhí)法三項(xiàng)制度是提高行政執(zhí)法整體水平的抓手，分別針對(duì)行政執(zhí)法中的不同問(wèn)題切實(shí)保障人民群眾的合法權(quán)益：全面推行行政執(zhí)法公示制度，增強(qiáng)執(zhí)法透明度，力圖解決行政執(zhí)法信息公開(kāi)不及時(shí)、不規(guī)范、不透明等問(wèn)題；全面推行執(zhí)法全過(guò)程記錄制度，營(yíng)造更加規(guī)范有序、公平高效的法治環(huán)境，爭(zhēng)取改善執(zhí)法行為不嚴(yán)格、不文明及執(zhí)法過(guò)程記錄不全面、不標(biāo)準(zhǔn)等情況；全面推行重大執(zhí)法決定法制審核制度，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效履行職責(zé)，確保消除法制審核機(jī)構(gòu)不健全、審核力量不足、審核工作不規(guī)范等隱患。

另外，如相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員若違反行政執(zhí)法三項(xiàng)制度的規(guī)定也應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人是推動(dòng)落實(shí)本機(jī)關(guān)重大執(zhí)法決定法制審核制度的第一責(zé)任人，對(duì)本機(jī)關(guān)作出的行政執(zhí)法決定負(fù)責(zé)。要結(jié)合實(shí)際，制度應(yīng)確定法制審核流程，明確送審材料報(bào)送要求和審核的方式、時(shí)限、責(zé)任，建立健全法制審核機(jī)構(gòu)與行政執(zhí)法承辦機(jī)構(gòu)對(duì)審核意見(jiàn)不一致時(shí)的協(xié)調(diào)機(jī)制。行政執(zhí)法承辦機(jī)構(gòu)對(duì)送審材料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性，以及執(zhí)法的事實(shí)、證據(jù)、法律適用、程序的合法性負(fù)責(zé)。法制審核機(jī)構(gòu)對(duì)重大執(zhí)法決定的法制審核意見(jiàn)負(fù)責(zé)。因行政執(zhí)法承辦機(jī)構(gòu)的承辦人員、負(fù)責(zé)法制審核的人員和審批行政執(zhí)法決定的負(fù)責(zé)人濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私枉法等，導(dǎo)致行政執(zhí)法決定錯(cuò)誤，相關(guān)人員應(yīng)被依法依紀(jì)追究責(zé)任。對(duì)在推進(jìn)工作中造成不良影響的單位和人員，也不能缺少批評(píng)教育，并需被依法依紀(jì)問(wèn)責(zé)。

二、破解關(guān)鍵環(huán)節(jié)更精準(zhǔn)

為了遏制隨意執(zhí)法、以權(quán)謀私等諸多執(zhí)法亂象，最大限度地保護(hù)行政執(zhí)法相對(duì)人的合法權(quán)益，行政執(zhí)法三項(xiàng)制度聚焦主要任務(wù)，對(duì)不斷健全執(zhí)法制度、完善執(zhí)法程序、創(chuàng)新執(zhí)法方式、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督起到關(guān)鍵作用。

行政執(zhí)法公示制度，是行政機(jī)關(guān)依法及時(shí)、主動(dòng)公開(kāi)有關(guān)行政執(zhí)法的信息，接受社會(huì)和人民群眾的監(jiān)督，重在打造“陽(yáng)光政府”。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)事前設(shè)立執(zhí)法統(tǒng)一公示平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法信息系統(tǒng)共享、共用、互聯(lián)互通，公開(kāi)執(zhí)法主體、權(quán)責(zé)清單、程序和救濟(jì)等信息；要求行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中主動(dòng)表明身份信息，主動(dòng)出示證件文書(shū)并告知執(zhí)法事由依據(jù)、權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容；行政機(jī)關(guān)在事后將執(zhí)法決定和結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)，督促當(dāng)事人自覺(jué)履行，接受社會(huì)監(jiān)督等。行政執(zhí)法公示按照“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)公示”的原則，是規(guī)范行政執(zhí)法的關(guān)鍵，是保障行政相對(duì)人和社會(huì)公眾的合法權(quán)益，建設(shè)法治政府、陽(yáng)光政府的實(shí)際舉措。

執(zhí)法全過(guò)程記錄制度，是行政機(jī)關(guān)工作人員從受案初始開(kāi)始完整錄入辦案獲取的一切材料，對(duì)執(zhí)法全流程進(jìn)行監(jiān)控和可回溯管理，重在確保程序合法?！兑庖?jiàn)》要求行政執(zhí)法人員通過(guò)文字、音像記錄等形式，對(duì)行政執(zhí)法全流程各環(huán)節(jié)進(jìn)行書(shū)面記錄；要求對(duì)如查封扣押財(cái)產(chǎn)、強(qiáng)制拆除等涉及人身自由、生命健康、重大財(cái)產(chǎn)權(quán)益的執(zhí)法活動(dòng)和執(zhí)法辦案場(chǎng)所，要實(shí)現(xiàn)全程音像記錄。這就要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)規(guī)范制作相應(yīng)的法律文書(shū)和材料，做到執(zhí)法全過(guò)程留痕，督促和規(guī)范案卷歸檔，完善執(zhí)法信息采集、存儲(chǔ)、分析、歸檔等規(guī)范化建設(shè)制度，能夠從程序上切實(shí)保障人民群眾的合法權(quán)益，維護(hù)政府的公信力。其中，規(guī)范文字記錄主要是要求以紙質(zhì)文件或電子文件形式，對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行全過(guò)程記錄，將執(zhí)法行為的種類(lèi)、性質(zhì)、流程等內(nèi)容完整地保存下來(lái)；音像記錄主要是通過(guò)執(zhí)法記錄儀等記錄設(shè)備，對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行實(shí)時(shí)記錄，客觀真實(shí)地記錄執(zhí)法場(chǎng)景，全面還原執(zhí)法經(jīng)過(guò)、事實(shí)真相，使執(zhí)法行為更規(guī)范、執(zhí)法過(guò)程更公開(kāi)透明。執(zhí)法全過(guò)程記錄制度有效規(guī)范了執(zhí)法行為，為解決執(zhí)法爭(zhēng)議提供了客觀證據(jù)；在某些突發(fā)情況和惡意行為發(fā)生時(shí)，能夠保護(hù)執(zhí)法人員和相對(duì)人的合法權(quán)益。

重大執(zhí)法決定法制審核制度，是行政機(jī)關(guān)在作出重大執(zhí)法決定前，對(duì)擬作出決定的合法性、適當(dāng)性進(jìn)行審核，重在確保合法執(zhí)法，保障執(zhí)法決定符合法律規(guī)定?！兑庖?jiàn)》要求未經(jīng)法制審核或者審核未通過(guò)的決定不得作出。行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中作出重大執(zhí)法決定時(shí)應(yīng)當(dāng)守住法律底線，精確把握審核要點(diǎn)，落實(shí)審核主體，明確重大執(zhí)法決定的范圍、內(nèi)容，規(guī)范法制審核工作方式和處理機(jī)制。這同時(shí)也要求法制審核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)受到更為嚴(yán)格的限定，應(yīng)當(dāng)綜合考慮要素的多元性、復(fù)雜性，結(jié)合行政執(zhí)法過(guò)程中相對(duì)人權(quán)益影響、執(zhí)法程序的具體情節(jié)、審核結(jié)果的責(zé)任追究等，對(duì)重大執(zhí)法決定的合法性與合理性進(jìn)行定性和定量分析。重大執(zhí)法決定法制審核能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)法問(wèn)題，降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，使執(zhí)法決定合法合理。

三、履行法定職責(zé)更規(guī)范

行政執(zhí)法三項(xiàng)制度應(yīng)堅(jiān)持行政法基本原則，堅(jiān)持依法行政理念。行政執(zhí)法行為不僅必須符合法律的規(guī)定或授權(quán)，滿足“法無(wú)授權(quán)不可為”的要求，而且必須遵循正當(dāng)、公開(kāi)的程序。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“全面推進(jìn)依法治國(guó)的重點(diǎn)應(yīng)該是保證法律嚴(yán)格實(shí)施?！痹谝婪ㄐ姓囊笙卤ＷC政府依法全面履行職能，實(shí)現(xiàn)政府有效管理的目標(biāo)，并有效糾正政府濫用職權(quán)等違法行為，能夠切實(shí)增強(qiáng)人民群眾的法治認(rèn)同感與獲得感。

強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持依法行政，要求行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)必須為、正確為、高效為。行政機(jī)關(guān)在制定行政規(guī)范、實(shí)施具體行政行為時(shí)，準(zhǔn)確適用法律、法規(guī)，在法律的框架內(nèi)決策，杜絕違法、越權(quán)、濫權(quán)行為，合法行使法定職權(quán)，為加快建設(shè)高效廉潔的服務(wù)型政府注入強(qiáng)大的法治動(dòng)力。行政執(zhí)法人員嚴(yán)格約束自己，有效規(guī)范執(zhí)法行為，規(guī)范制作和使用行政執(zhí)法文書(shū)，充分告知相對(duì)人救濟(jì)途徑，并接受社會(huì)監(jiān)督，這不僅能夠促進(jìn)執(zhí)法水平的提升，更能夠讓行政執(zhí)法相對(duì)人切身感受到改革帶來(lái)的便利和效果，帶動(dòng)全民守法，使法治政府建設(shè)的成效不斷顯現(xiàn)。

強(qiáng)調(diào)正當(dāng)程序原則，需要行政執(zhí)法機(jī)關(guān)通過(guò)權(quán)力清單化、運(yùn)行程序化、監(jiān)督信息化，來(lái)抑制失信風(fēng)險(xiǎn)，提升監(jiān)管效能，建立可評(píng)價(jià)、可追溯的具有實(shí)際操作性的責(zé)任制和責(zé)任追究制度，防止權(quán)力任性、執(zhí)法擾民等問(wèn)題的發(fā)生，杜絕行政不作為和亂作為。規(guī)范使用執(zhí)法記錄儀、按要求記錄行政執(zhí)法文書(shū)、嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核、依法公開(kāi)行政執(zhí)法結(jié)果等一系列制度的實(shí)施，可以最大程度減少行政爭(zhēng)議，有力維護(hù)行政執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法公信力。

強(qiáng)調(diào)信息化建設(shè)也是《意見(jiàn)》中的一大亮點(diǎn)，執(zhí)法創(chuàng)新和科技創(chuàng)新有效結(jié)合，是行政機(jī)關(guān)提高行政執(zhí)法質(zhì)量和效率的重要途徑。行政執(zhí)法的信息化要求嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法過(guò)程的信息收集、保存、管理、使用，充分發(fā)揮全過(guò)程記錄信息在案卷評(píng)查、執(zhí)法監(jiān)督、評(píng)議考核、輿情應(yīng)對(duì)、行政決策和健全社會(huì)信用體系等工作中的作用。具體體現(xiàn)在：第一，促進(jìn)規(guī)范公正執(zhí)法，在程序上實(shí)現(xiàn)全程記錄、證據(jù)保存、信息一致，保障行政執(zhí)法過(guò)程的公開(kāi)透明，極大地避免了選擇性執(zhí)法、隨意執(zhí)法、人情執(zhí)法等現(xiàn)象的出現(xiàn)；第二，推進(jìn)執(zhí)法信息互聯(lián)互通共享，有效整合執(zhí)法數(shù)據(jù)資源，為行政執(zhí)法更規(guī)范、群眾辦事更便捷、政府治理更高效、營(yíng)商環(huán)境更優(yōu)化奠定基礎(chǔ)；第三，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府及部門(mén)對(duì)行政執(zhí)法的實(shí)時(shí)監(jiān)督，保證政府內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)的有效履行；第四，同時(shí)執(zhí)法全過(guò)程記錄還規(guī)避了行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，一定程度上保護(hù)了執(zhí)法人員。

強(qiáng)調(diào)具體的救濟(jì)機(jī)制來(lái)約束行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)，保障基本原則的實(shí)現(xiàn)，能夠體現(xiàn)出行政法中從公共利益最大化的角度出發(fā)的根本指導(dǎo)思想。救濟(jì)的基礎(chǔ)是完善正當(dāng)程序的設(shè)置，保障行政相對(duì)人享有獲得告知、陳述和申辯的權(quán)利，對(duì)于保護(hù)其合法權(quán)益和保障行政機(jī)關(guān)作出公正的裁決都意義重大。

《意見(jiàn)》已對(duì)行政執(zhí)法三項(xiàng)制度的關(guān)鍵事項(xiàng)提出明確要求，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要確保履行實(shí)施行政執(zhí)法三項(xiàng)制度的主體責(zé)任，將行政執(zhí)法三項(xiàng)制度作為規(guī)范行政執(zhí)法的重要手段，研究制定有針對(duì)性的具體實(shí)施細(xì)則，明確實(shí)施要求和職責(zé)，并抓好落實(shí)。具體而言：要建立行政執(zhí)法公示材料清單包括執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法結(jié)果等；要明確執(zhí)法全過(guò)程記錄的內(nèi)容、方式、載體和記錄的管理使用等；制定法制審核辦法，編制法制審核流程，建立重大執(zhí)法決定目錄清單；要做好相關(guān)程序銜接工作，與其他改革任務(wù)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)。

四、營(yíng)造法治環(huán)境更健康

大力推行行政執(zhí)法三項(xiàng)制度是深化行政執(zhí)法改革、創(chuàng)新行政執(zhí)法方式的重要任務(wù)，也是貫徹落實(shí)黨的十九大精神、加快建設(shè)法治政府的重大舉措。行政執(zhí)法三項(xiàng)制度通過(guò)嚴(yán)把公示、記錄、審核等關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要關(guān)口，加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管，有效地倒逼行政執(zhí)法行為規(guī)范化，提高了行政執(zhí)法人員法治素養(yǎng)和依法行政能力，更是解決了行政執(zhí)法領(lǐng)域社會(huì)反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題與薄弱環(huán)節(jié)。

法律的內(nèi)涵和精神通過(guò)執(zhí)法人員的行為直接展現(xiàn)在老百姓面前，因此法治成效與執(zhí)法水平有十分密切的關(guān)系，這也對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力提出了更高的要求。落實(shí)行政執(zhí)法三項(xiàng)制度要求規(guī)范記錄歸檔、發(fā)揮記錄作用，要求行政機(jī)關(guān)綜合提高全過(guò)程記錄的信息化水平。行政機(jī)關(guān)應(yīng)充分運(yùn)用新媒體，結(jié)合傳統(tǒng)公示渠道搭建信息公示平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)公開(kāi)執(zhí)法信息；應(yīng)積極推動(dòng)執(zhí)法信息公示平臺(tái)的互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)信息共享與高效使用；應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，充分發(fā)揮執(zhí)法大數(shù)據(jù)在政府決策、行政管理、優(yōu)化服務(wù)、監(jiān)督權(quán)力等方面的作用。同時(shí)也要求行政機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)法人員嚴(yán)格進(jìn)行資格化管理，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力。

加快建設(shè)法治政府，是全面深化改革的迫切需要，更是全面依法治國(guó)的重大任務(wù)。各級(jí)政府和執(zhí)法部門(mén)是推進(jìn)全面依法治國(guó)的踐行者、推動(dòng)者、保障者，行政執(zhí)法是落實(shí)以人民為中心的法治理念的關(guān)鍵所在。行政執(zhí)法三項(xiàng)制度的全面推進(jìn)能夠大幅提升行政執(zhí)法能力和整體水平，顯著提高行政執(zhí)法的社會(huì)滿意度，與其他法治改革部署在改革成效上相互促進(jìn)，不斷提高法治政府建設(shè)水平。接下來(lái)，相信各地區(qū)、部門(mén)在制定全面推行行政執(zhí)法三項(xiàng)制度實(shí)施方案的過(guò)程中，能夠在有關(guān)部門(mén)的指導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查和跟蹤評(píng)估下，不斷地進(jìn)行細(xì)化與規(guī)范調(diào)整，以實(shí)效見(jiàn)證嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法、建設(shè)法治政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，切實(shí)優(yōu)化、改善法治環(huán)境。