基于大數(shù)據(jù)的精準普法探析*

魏志榮（濟南大學）

李先濤（山東大學）

法治宣傳教育①2014年，黨的十八屆四中全會提出“深入開展法治宣傳教育”，至此，“法制宣傳教育”升級為“法治宣傳教育”，這意味著“文本中的法”走向了“實踐中的法”，法治宣傳教育的內(nèi)容不僅是法律法規(guī)，而且是涉及立法、執(zhí)法、司法、守法各個環(huán)節(jié)。是推進全面依法治國的基礎工作，黨的十九大明確提出“加大全民普法力度”。當前，以“七五”普法規(guī)劃（2016-2020）為依托，國家機關正積極探索創(chuàng)新普法模式，提升普法實效。國務院2015年印發(fā)的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》提出建立“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的管理機制，“打造精準治理、多方協(xié)作的社會治理新模式”“推動政府治理精準化”。這為法治宣傳教育的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型提供了契機，大數(shù)據(jù)的運用將開啟精準普法的新模式。

一、大數(shù)據(jù)與精準普法

大數(shù)據(jù)（Big Data）是以“4V”為主要特征的數(shù)據(jù)集合，即容量大（Volume）、類型多（Variety）、存取快（Velocity）、價值高（Value）。早在1980年，未來學家托夫勒（A.Toffler）就指出，大數(shù)據(jù)是“第三次浪潮的華彩樂章”?，F(xiàn)代信息技術的快速發(fā)展及其與社會生活的交融產(chǎn)生了海量的數(shù)據(jù)。2008年，英國《自然》雜志出版了主題為“從大數(shù)據(jù)中提取意義”的專刊；2011年，國際數(shù)據(jù)集團發(fā)表了“從混沌中提取價值”的報告；同年，美國《科學》雜志出版了主題為“處理大數(shù)據(jù)”的?？?，至此，“大數(shù)據(jù)”的概念被廣泛使用。大數(shù)據(jù)對經(jīng)濟、政治和社會的發(fā)展具有重要意義：在經(jīng)濟領域，麥肯錫咨詢公司提出大數(shù)據(jù)是一種“生產(chǎn)力”，世界經(jīng)濟論壇提出了“數(shù)據(jù)資產(chǎn)”的概念；在政治領域，美國政府提出了“數(shù)據(jù)主權”，中國政府提出了“數(shù)據(jù)強國”；在社會領域，大數(shù)據(jù)與人們?nèi)粘Ｉ畹穆?lián)系也越來越密切。

通過對大數(shù)據(jù)的采集、挖掘和分析，可以從中“發(fā)現(xiàn)新知識、創(chuàng)造新價值、提升新能力”。截至2018年6月，中國的網(wǎng)民數(shù)量已經(jīng)達到了8.02億，互聯(lián)網(wǎng)普及率上升為57.7%，網(wǎng)民平均每周上網(wǎng)時長為27.7小時。在法治宣傳教育中，如果能夠充分利用網(wǎng)絡空間產(chǎn)生的大數(shù)據(jù)，無疑將會提高普法實效。

從1986年“一五”普法規(guī)劃的實施，到2016年“七五”普法規(guī)劃的開啟，中國的法治宣傳教育已經(jīng)走過了30多年的歷程。從歷時的角度來看，中國的法治宣傳教育可以劃分為三種模式，即傳統(tǒng)普法模式、網(wǎng)絡普法模式和基于大數(shù)據(jù)的精準普法模式。精準普法模式可以彌補前兩者的缺陷，也是未來的發(fā)展方向。

第一階段：傳統(tǒng)普法模式。傳統(tǒng)普法模式主要是利用報刊、廣播、電視，以及開展法律咨詢、圖片展覽、知識競賽、文藝匯演、編寫教材等進行法治宣傳教育。在傳統(tǒng)普法模式中，更多地是政府說、民眾聽，政府部門居于中心和主導地位，民眾是信息的接收者，處于被動地位。然而，如果得不到民眾的回應，單方的獨白并不能取得良好的宣傳效果。由于缺少可以量化的評估指標，實務界與理論界對傳統(tǒng)普法模式效果的認識有所不同，普法部門的評價多以成就為主，而有學者卻提出了不同意見。毋庸置疑，通過法治宣傳教育，法律知識得到傳播和普及，民眾的法律意識有了提高，公平、正義、權利等成為大眾話語，然而，一段時間里，“信訪不信法”“以命維權”甚至“暴力抗法”等現(xiàn)象，成為民眾與法律之間隔閡的注腳，也說明傳統(tǒng)普法模式還有很大的改進空間。

第二階段：網(wǎng)絡普法模式?；ヂ?lián)網(wǎng)技術改變了信息的傳播方式和人們的溝通方式。在網(wǎng)絡空間，無論是政府還是民眾，都是一個普通的節(jié)點，每個節(jié)點享有平等的發(fā)言機會，網(wǎng)民不僅可以自由選擇相關法治信息，還可以發(fā)表看法和交互討論，這對網(wǎng)民法律知識的獲得、法治觀念的培養(yǎng)產(chǎn)生重要影響。在此背景下，普法部門通過門戶網(wǎng)站、網(wǎng)絡問法平臺、“兩微一端”（微博、微信、APP客戶端）等，廣泛開展法治宣傳教育。網(wǎng)絡普法模式增強了普法對象的主體性，提高了普法過程的互動性，但仍存在不足：無論是對網(wǎng)上問法的解答、對網(wǎng)絡法治熱點事件的回應還是對網(wǎng)絡公共輿論的引導，都具有刺激-反應的滯后性；存在多頭注冊、多頭應對的問題，分散了有限的資源，使普法部門疲于應對，久而久之，難免會出現(xiàn)形式化、空心化等問題，沉睡、潛水或失語都將錯失法治宣傳教育的機會；網(wǎng)絡普法對普法部門的能力提出了更高的要求，如果普法內(nèi)容不能引起網(wǎng)民的注意，必將淹沒在海量的信息中。

第三階段：精準普法模式。所謂精準普法，就是依托網(wǎng)絡空間的法治大數(shù)據(jù)，運用現(xiàn)代信息技術，通過大數(shù)據(jù)挖掘和分析，實現(xiàn)以需求定主題、以問題為導向，精準識別、精準推送、精準施策的普法模式。精準普法模式是網(wǎng)絡普法模式的升級，兩者既相互聯(lián)系又有所不同。網(wǎng)絡普法過程中產(chǎn)生的信息為精準普法提供了數(shù)據(jù)基礎，因此，精準普法的實現(xiàn)離不開網(wǎng)絡普法的發(fā)展。同時，精準普法模式具有自身的特點，它的根本特點是以普法對象的需求為中心，具體表現(xiàn)在以下方面。

一是前瞻性?；诖髷?shù)據(jù)挖掘和分析，可以準確把握社會的普法需求和人們法治意識的變化情況，可以準確掌握某一法律法規(guī)的接受和運用情況，以及某一執(zhí)法事件或司法案件的被關注情況，進而有效識別普遍性和趨勢性問題，前瞻性地采取措施加以應對，而不是刺激-反應的被動模式。二是精準性。通過對個體關注、搜索法治信息等情況的追蹤，可以形成“個人法治畫像”，通過精準識別、精準匹配和智能推送，實現(xiàn)個性化普法，由“大水漫灌”向“精準滴灌”轉(zhuǎn)變。三是多樣性。可以根據(jù)不同時期、地域、群體的需求，分階段、分地域、分類別地開展定制式、菜單式普法，實現(xiàn)普法內(nèi)容的多樣化。四是動態(tài)性。精準普法具有動態(tài)性，能夠?qū)崿F(xiàn)智能化的即時推送，進而提高普法時效。五是可量化。以往對普法效果的評價，由于涉及人的認知、心理和行為的變化，多是隱性的，相關信息很難收集和量化，而精準普法過程可追蹤和可量化，能夠為普法效果的評價提供依據(jù)。

二、基于大數(shù)據(jù)的精準普法的技術邏輯

如何在大規(guī)模、多樣化的數(shù)據(jù)中識別民眾的普法需求？如何精準匹配和智能推送？如何持續(xù)跟蹤與量化？這一切的實現(xiàn)都離不開技術的支持。通過梳理和分析，可以發(fā)現(xiàn)精準普法模式遵循著一定的技術邏輯，需要相應的技術條件。

（一）普法大數(shù)據(jù)的采集與處理

精準普法的實現(xiàn)首先需要一定的數(shù)據(jù)基礎。普法大數(shù)據(jù)是網(wǎng)絡空間存在的與法治有關的數(shù)據(jù)集合，其來源非常廣泛：從載體看，有網(wǎng)站、微博、微信、APP、論壇、郵件、社交網(wǎng)絡、直播平臺等；從形式看，有文字、圖片、音頻、視頻等；從對象看，涉及不同年齡、職業(yè)、地域、教育水平的網(wǎng)民；從內(nèi)容看，涉及立法、執(zhí)法、司法、守法、法律咨詢、法律援助等多方面信息。網(wǎng)民搜索、點擊、分享法治信息的痕跡和法治表達的內(nèi)容會以文本的形式存儲于網(wǎng)絡空間，這為普法大數(shù)據(jù)的采集提供了可能。普法大數(shù)據(jù)的采集需要運用現(xiàn)代信息技術：日志收集技術，如Flume、日志易等，能夠?qū)Σ煌掌鞯暮Ａ咳罩緮?shù)據(jù)進行實時收集，并傳輸?shù)街付ㄎ恢?；網(wǎng)絡爬蟲技術，如Python，支持圖片、音頻、視頻等多種類型數(shù)據(jù)的采集，可以將非結構化、半結構化的數(shù)據(jù)從網(wǎng)頁中爬取出來，并以結構化的形式存儲為本地文件；此外，還有基于數(shù)據(jù)庫的采集技術等。

對普法大數(shù)據(jù)的采集應當把握好全面與重點的關系，既要堅持廣泛性原則，又要聚焦關鍵數(shù)據(jù)，同時，要保證數(shù)據(jù)源的真實性和可靠性，保證數(shù)據(jù)采集的規(guī)范性和連續(xù)性。例如，法制網(wǎng)輿情監(jiān)測系統(tǒng)采用分布式采集技術，監(jiān)測范圍涵蓋國內(nèi)外約14000家網(wǎng)站頻道（包括新聞資訊、論壇/社區(qū)/貼吧、微博、博客、電子報刊、視頻等），每天定向抓取信息超過50萬條，并通過強大的元搜索引擎靈活定制監(jiān)測項目，共同形成龐大的輿情信息數(shù)據(jù)庫，為及時、精確發(fā)現(xiàn)輿情信息提供可靠的技術保障②錢寧峰，《走向“計算法學”：大數(shù)據(jù)時代法學研究的選擇》，《東南大學學報（哲學社會科學版）》，2017年第2期。。由于采集到的數(shù)據(jù)具有多種結構和類型，所以要進行一定的處理：一是數(shù)據(jù)抽取，即將復雜的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為單一的或易于分析的構型；二是數(shù)據(jù)清洗，采集到的大數(shù)據(jù)對法治宣傳教育并非全有價值，所以要對其進行過濾，剔除無效數(shù)據(jù)，保留有效數(shù)據(jù)，進而為數(shù)據(jù)分析做準備。

（二）普法大數(shù)據(jù)的挖掘與分析

對普法大數(shù)據(jù)的挖掘和分析需要一定的技術框架。目前使用較為廣泛的是基于Hadoop、Storm、Spark等搭建的。Hadoop專為離線處理和大規(guī)模數(shù)據(jù)分析而設計，它的核心技術有HDFS分布式文件系統(tǒng)、MapReduce等。HDFS能夠部署在計算機上，為海量數(shù)據(jù)提供存儲，之后，數(shù)據(jù)挖掘依靠MapReduce，Map負責把大的數(shù)據(jù)分成小單元的數(shù)據(jù)進行計算，Reduce負責把計算結果匯集再分析，最終得到需要的內(nèi)容。如果說Hadoop是硬盤級計算，Storm則是內(nèi)存級計算，數(shù)據(jù)能夠直接從網(wǎng)絡導入內(nèi)存，可以批量處理龐大的數(shù)據(jù)流，實時計算，速度更快。Spark支持交互式計算和復雜算法，可以用于多種數(shù)據(jù)的運算。除此之外，還有RapidMiner，它提供多種數(shù)據(jù)挖掘方案，支持高維數(shù)據(jù)的可視化建模，提供多層次的數(shù)據(jù)視圖，確保數(shù)據(jù)的有效和透明。時至今日，相關技術仍在不斷升級和發(fā)展中。

普法大數(shù)據(jù)的挖掘過程離不開分析方法的運用，根據(jù)研究需要可以采用不同的分析方法，神經(jīng)網(wǎng)絡法、遺傳算法、決策樹法、統(tǒng)計分析法等，都可以用來分析多種變量之間的關系。例如，中國科學院計算技術研究所研發(fā)的ICTCLAS漢語詞法分析系統(tǒng)，可以應用到對普法大數(shù)據(jù)的分析中來：詞頻分析可以對指定文本中各種詞出現(xiàn)的頻率進行統(tǒng)計，進而提煉出主題；詞云分析能夠以可視化的方式反映詞的分布情況；詞頻、詞云與時間序列相結合，可以呈現(xiàn)關鍵詞的變遷；詞共現(xiàn)可以用于話題與熱點問題的發(fā)現(xiàn)③佟德志，《計算機輔助大數(shù)據(jù)政治話語分析》，《國家行政學院學報》，2017年第1期。。需要指出的是，從本質(zhì)上講，法治宣傳教育具有“雙重屬性”，既是一種思想教育，又是一種傳播和宣傳，因此，對普法大數(shù)據(jù)的分析必須在相關理論的指導下進行，也就是說，必須遵循法治宣傳教育的內(nèi)在邏輯，而不能完全依賴技術邏輯，在此基礎上，才能全面準確地識別社會的普法需求，前瞻性地發(fā)現(xiàn)存在的問題。

（三）普法大數(shù)據(jù)的應用與管理

普法大數(shù)據(jù)分析的結果為精準普法的開展提供了方向，而要使普法對象準確地接收到所需要的法治信息，離不開智能推送?；贚BS（Locationbased Service）的信息推送，能夠根據(jù)位置和需求，將相關信息準確地推送給用戶，同時，通過智能學習，當再次出現(xiàn)同類需求時，系統(tǒng)會自動對比、匹配和推送。例如，在“@公安部兒童失蹤信息緊急發(fā)布平臺”，網(wǎng)民提供的線索經(jīng)公安機關核查發(fā)布后，會在一定范圍內(nèi)通過微博、地圖等進行推送，引發(fā)了社會對兒童失蹤問題的廣泛關注，官民互動使許多案件得到解決，產(chǎn)生了參與式普法的效果。2018年1月，最高人民法院“智慧法院導航系統(tǒng)”和“類案智能推送系統(tǒng)”上線運行，前者實現(xiàn)了導航信息的精確定位和訴訟服務的精準投放，后者實現(xiàn)了類案快速查詢和智能推送④趙春艷，《最高法“智慧法院導航系統(tǒng)”和“類案智能推送系統(tǒng)”上線運行》，《民主與法制時報》，2018年1月9日第1版。。這不僅有利于提高司法審判的效率，而且也是法治宣傳教育的重要組成部分。

通過精準普法，一方面，可以使民眾及時、準確地獲取所需要的法治信息，避免在海量信息中漫無目標地搜索，無法判斷信息的真實性和重要性，進而迷失了方向；另一方面，可以使普法部門找準社會的痛點和普法的重點，進而以普法對象的需求為中心，前瞻性、精準性、多樣性、動態(tài)性地普法。為了保證精準普法的可持續(xù)性，必須加強對普法大數(shù)據(jù)的管理。例如，用于數(shù)據(jù)存儲的Hbase、對大型數(shù)據(jù)集進行檢索和評估的Pig、監(jiān)控和分析系統(tǒng)數(shù)據(jù)的Chukwa、數(shù)據(jù)倉庫Hive、協(xié)調(diào)系統(tǒng)Zookeeper等，都可以用于數(shù)據(jù)管理。通過數(shù)據(jù)管理，可以為精準普法提供堅實的數(shù)據(jù)基礎。

三、基于大數(shù)據(jù)的精準普法實現(xiàn)路徑

基于大數(shù)據(jù)的精準普法是一項系統(tǒng)工程，僅僅有技術的支撐是不夠的，或者說，從技術的角度來看，精準普法是可以實現(xiàn)的，然而，現(xiàn)實中卻受到多種因素的制約，因此，需要進一步轉(zhuǎn)變普法理念，促進數(shù)據(jù)開放共享，同時，加強相關的制度建設。

（一）轉(zhuǎn)變普法理念，充分利用大數(shù)據(jù)，推進精準普法

當面臨社會的多元性和復雜性，面臨公共利益的不斷分散時，普法部門必須認識到“單向獨白”式的普法模式已經(jīng)不再切實可行，勸服和控制正讓位于溝通和互動。自中國實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)的全功能連接以來，人們對互聯(lián)網(wǎng)技術的認識不斷深入。就網(wǎng)民而言，經(jīng)歷了從網(wǎng)絡狂歡到理性表達的轉(zhuǎn)變；就政府部門而言，由對網(wǎng)絡輿論的擔心轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^建立網(wǎng)站、開通“兩微一端”等進行主動回應。從“孫志剛事件”“釣魚執(zhí)法事件”“烏坎事件”到“魏則西事件”“毒跑道事件”，再到“阻礙高鐵發(fā)車事件”“勸阻吸煙致死案”等等，一系列網(wǎng)絡法治熱點事件反映了民眾的法治需求?；ヂ?lián)網(wǎng)技術的應用沖擊了傳統(tǒng)普法模式，挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)普法實踐，但也為普法模式的轉(zhuǎn)型提供了契機，普法部門必須轉(zhuǎn)變普法理念，充分利用大數(shù)據(jù)創(chuàng)新普法模式，推進精準普法。

在中國的治理實踐中，基于大數(shù)據(jù)的精準扶貧已經(jīng)取得了顯著成效，不僅推動了國家治理能力的現(xiàn)代化，而且逐漸發(fā)展成為一種新的治理范式，這為基于大數(shù)據(jù)的精準普法提供了有益啟示和借鑒。“七五”普法規(guī)劃提出，法治宣傳教育工作應遵循“堅持創(chuàng)新發(fā)展，注重實效”的原則，“總結經(jīng)驗，把握規(guī)律，推動法治宣傳教育工作理念、機制、載體和方式方法創(chuàng)新，不斷提高法治宣傳教育的針對性和實效性，力戒形式主義”；應遵循“堅持分類指導，突出重點”的原則，“根據(jù)不同地區(qū)、部門、行業(yè)及不同對象的實際和特點，分類實施法治宣傳教育”?；诖髷?shù)據(jù)的精準普法便是上述原則的踐行。

（二）整合普法平臺，促進數(shù)據(jù)開放共享，建設“普法云”

國家機關是國家法律的制定和執(zhí)行主體，同時肩負著普法的重要職責，中國實行國家機關“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制，同時，從中央到地方都設有法治宣傳教育領導小組及其辦公室，簡稱“普法辦”，以加強對國家機關普法工作的指導和組織協(xié)調(diào)。全國普法辦不僅開辦了“中國普法網(wǎng)”，而且開通了“兩微一端”。以“中國普法網(wǎng)”為例，截至2018年底，其“在線法律咨詢”欄目共有31939條提問，“@中國普法”共發(fā)布新浪微博15760條，粉絲數(shù)量超過161萬，發(fā)布騰訊微博14694條，聽眾數(shù)量107多萬。與此同時，人大立法的“網(wǎng)上征求意見”、行政執(zhí)法機關的“網(wǎng)絡回應”、法院庭審的“微直播”等等，都引發(fā)了網(wǎng)民的極大關注。無論是全國性的還是地方性的、無論是立法、執(zhí)法還是司法機關的網(wǎng)絡平臺和應用，都產(chǎn)生了大量的法治數(shù)據(jù)。

官方的網(wǎng)絡平臺為精準普法提供了可靠的數(shù)據(jù)源，然而，要實現(xiàn)基于大數(shù)據(jù)的精準普法，需要普法、立法、執(zhí)法、司法、法律援助等網(wǎng)絡平臺的數(shù)據(jù)開放與共享，如果各自為政，很難形成大數(shù)據(jù)?！洞龠M大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》提出“加強頂層設計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，大力推動政府信息系統(tǒng)和公共數(shù)據(jù)互聯(lián)開放共享，加快政府信息平臺整合，消除信息孤島”。就普法部門自身而言，首先應整合已有的網(wǎng)絡普法平臺和應用，避免多頭注冊、多頭應對。在此基礎上，實現(xiàn)不同普法部門之間的數(shù)據(jù)開放共享，可以通過建立云平臺（Cloud Platform），依托“普法云”實現(xiàn)對普法大數(shù)據(jù)的采集、挖掘、分析和管理，進而實現(xiàn)精準普法。

（三）加強制度建設，構建評估指標體系，提高精準普法實效

精準普法并不是“一推了之”，還涉及到對整個過程的監(jiān)管。如在商業(yè)領域，可以憑借強大的算法和先進的抓取技術，精準推送用戶感興趣的內(nèi)容，但有的游走在法律的灰色地帶，甚至突破了法律的邊界。因此，在精準普法過程中，要重視知識產(chǎn)權、隱私和數(shù)據(jù)安全等問題。與此同時，如果過度推送某一方面的內(nèi)容，很容易形成“信息繭房”?！氨热绻蚕韱诬嚨降资浅鞘薪煌ǖ母锩€是管理的負擔？暴走團能不能夜間占用馬路？產(chǎn)婦自殺錯在家庭還是醫(yī)院？如果爭論雙方互相屏蔽，就可能在自說自話中激化矛盾，固化認知，走向封閉，更甚者，演變?yōu)槿呵榧^的互噴和站隊，造成人為撕裂，不利于解決問題?！雹萦鹕?，《別被算法困在“信息繭房”》，人民網(wǎng)，http：//opinion.people.com.cn/n1/2017/0919/c1003-29544724.html.因此，應合理使用大數(shù)據(jù)，使其更好地服務于法治宣傳教育。

為切實提高精準普法的成效，應建立科學全面的評估指標體系。傳統(tǒng)普法模式之所以受到質(zhì)疑，與其成效很難量化有很大關系。2017年5月，中共中央、國務院印發(fā)的《關于實行國家機關“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制的意見》提出，要把普法責任制“納入國家機關工作目標考核和領導干部政績考核”“要健全完善普法工作考核激勵機制，建立考核評估體系，對照年度普法計劃和普法責任清單，加強對國家機關普法責任制落實情況的檢查考核”。當前，有關普法部門正在探索項目化普法，即以項目化的方式定名稱、定內(nèi)容、定目標、定主體、定時限、定責任，把“軟任務”變?yōu)椤坝仓笜恕雹尥醵范?，《以習近平總書記系列重要講話精神為指導 進一步開創(chuàng)普法依法治理工作新局面》，《法治日報》，2017年8月23日第2版。。精準普法也可以充分利用外部技術和服務進行項目化操作，同時基于大數(shù)據(jù)追蹤實現(xiàn)量化評估。

四、結語

本文構建了基于大數(shù)據(jù)的精準普法模式，在此基礎上，探討了精準普法的技術邏輯和實現(xiàn)路徑。新時代，人民對法治、公平和正義的需求日益增長。黨的十九大提出，到2035年，法治國家、法治政府、法治社會基本建成，這進一步表明了加強法治宣傳教育的重要性和緊迫性。普法部門應當適應新形勢，滿足新需求，以更加開闊的視野，創(chuàng)新普法模式，推進精準普法，實現(xiàn)普法工作的新發(fā)展。