基層法治建設(shè)責任體系構(gòu)建探析

上海市虹口區(qū)司法局課題組

基層是社會的基礎(chǔ)，統(tǒng)籌落實好基層普法守法工作是加強基層法治建設(shè)、提升基層法治化水平，實現(xiàn)全面依法治國的重要內(nèi)容。上海市虹口區(qū)司法局立足自身使命職能，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，探索構(gòu)建形成集制度規(guī)范、執(zhí)法方式、依法辦事、以案釋法等一體的普法依法治理綜合工作機制，取得較好成效。

一、虹口區(qū)構(gòu)建基層法治責任體系的做法與成效

近年來，上海市虹口區(qū)著眼全面依法治國背景下基層法治建設(shè)的新特點新需求，努力探索區(qū)黨政“一把手”履行法治職責的體制機制，采取完善頂層設(shè)計、細化主體責任、建立考評機制、健全公共法律服務平臺等措施，加強構(gòu)建條理明晰的基層法治建設(shè)責任體系。

（一）完善頂層設(shè)計，統(tǒng)籌構(gòu)建法治責任體系

注重加強對法治建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導，積極貫徹推進全面依法治國的戰(zhàn)略部署，將“法治虹口”建設(shè)作為區(qū)委、區(qū)政府的重點工作，建立健全法治建設(shè)的組織架構(gòu)和運行機制。一是明確領(lǐng)導主體。區(qū)委發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，把人大、政府、政協(xié)和司法機關(guān)依法依規(guī)履行職能職責統(tǒng)一起來，系統(tǒng)推進法治建設(shè)。全面貫徹落實虹口區(qū)《關(guān)于進一步加強黨政領(lǐng)導干部尊法學法守法用法工作的實施意見》，提高領(lǐng)導干部運用法治思維和法治方式謀劃決策、處理問題的能力，突出“關(guān)鍵少數(shù)”尊法學法守法用法的示范效應。堅持黨委中心組學法、行政會議前學法等領(lǐng)導干部集體學法制度，區(qū)委中心組先后舉行黨章修訂、憲法修改、全國“兩會”等專題法治學習，形成領(lǐng)導干部帶頭學法，自覺參與法治實踐活動的良好氛圍。充分發(fā)揮區(qū)委黨校、區(qū)行政學院在法治培訓中的重要作用。截至目前，虹口區(qū)已舉辦處級干部專題培訓班11期，處級干部輪訓班3期，參訓干部逾1300人次，在各類主體培訓班開設(shè)法治理論、法律實務、新頒布法律法規(guī)解析等課程。完善領(lǐng)導干部出庭應訴、旁聽庭審等考核機制，領(lǐng)導干部依法決策、依法管理、依法辦事的意識進一步提升。二是形成責任清單。實行“一崗雙責、黨政同責”的工作責任模式，明確各黨政部門主要負責人為法治建設(shè)第一責任人，明確在依法執(zhí)政、依法行政、公正司法、依法治理、普法教育等方面法治建設(shè)的主要職責，將法治建設(shè)的要求主動融入各條塊部門的各項工作。其中，普法責任清單一項就包含了本部門、本單位重點法治宣傳的法律法規(guī)規(guī)章、重點普法對象、重點普法任務和具體普法責任單位等內(nèi)容，進一步增強了主體責任落實的實效性、規(guī)范性。三是落實簽約承諾。區(qū)委常委帶頭，覆蓋全區(qū)各條塊共49家單位64位黨政負責人簽訂虹口區(qū)黨政部門主要負責人履行法治建設(shè)責任承諾書，切實擔當起法治建設(shè)組織者、推動者和實踐者的重要職責。

（二）梳理“四條”主線，細化法治建設(shè)主體責任

將法治建設(shè)納入經(jīng)濟社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃重要內(nèi)容，把法治建設(shè)和其他各項重點工作一體建設(shè)、系統(tǒng)推進。一是黨風廉政建設(shè)主體責任。強化以制度治黨、依規(guī)治黨，明確本地區(qū)貫徹落實建立健全懲治和預防腐敗體系的工作分工，運用項目化方式落實黨委主要負責人的主體責任，有效推動全面從嚴治黨的政治責任落實。二是法治政府建設(shè)主體責任。印發(fā)《虹口區(qū)人民政府關(guān)于“十三五”期間法治政府建設(shè)的實施意見》，制定法治政府建設(shè)任務職責分工表，從健全依法決策機制、嚴格規(guī)范執(zhí)法、強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督等方面列出100項任務，逐條明確牽頭單位、負責單位和分工單位，進一步明晰法治政府建設(shè)的主體責任。三是法治城區(qū)創(chuàng)建主體責任。制定《虹口區(qū)推進法治城區(qū)創(chuàng)建工作實施方案》，聚焦法治城區(qū)創(chuàng)建的薄弱環(huán)節(jié)，著力補齊短板，強化重點部門責任，確保責任落地，推動各部門協(xié)同推進法治創(chuàng)建。四是“誰執(zhí)法誰普法”主體責任。將國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制納入?yún)^(qū)“七五”普法規(guī)劃和區(qū)人大決議中，落實普法責任制，將普法宣傳滲透到行政管理、執(zhí)法司法全過程，建立完善各部門單位法治宣傳教育工作責任機制。

（三）明確責任目標導向，建立法治建設(shè)考評機制

綜合運用各項考核評估機制，加強對法治建設(shè)的評價和監(jiān)督，依法治區(qū)辦加強指導和督促，各成員單位認領(lǐng)各自任務，明晰責任分工，加強責任落實的規(guī)范化、制度化。一是將法治建設(shè)納入?yún)^(qū)委、區(qū)政府考核體系。把法治建設(shè)作為黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部隊伍建設(shè)的重要內(nèi)容，把領(lǐng)導干部述法與述職述廉工作結(jié)合起來，促進各級領(lǐng)導干部履職盡責。同時，建立健全追責問責機制，對各部門法治建設(shè)情況開展經(jīng)常性、不定期監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)問題、追究責任。例如，區(qū)委組織部每年將各部門主要領(lǐng)導的述法工作納入到年終工作考核內(nèi)容，增強各部門單位學法用法、依法行政的自覺。二是建立以項目為引導的評估督促機制。突出需求導向、問題導向，將各項法治建設(shè)任務打包成項目，建立項目化推進機制，各部門主要領(lǐng)導簽訂《法治建設(shè)第一責任人》責任書。落實好“三表跟蹤”制度。即以“責任表”明確各有關(guān)單位的職責和任務；以“反饋表”反映各有關(guān)單位項目推進和指標落實情況；以“評價表”對各有關(guān)單位法治建設(shè)各項指標進行評估。三是科學運用法治建設(shè)考核結(jié)果。注重分類分層，突出考核的重點方向及其正向激勵作用，將考核評估結(jié)果與領(lǐng)導班子的評先評優(yōu)以及領(lǐng)導干部的職務任免、交流任用、獎勵懲處相掛鉤。對法治建設(shè)中出現(xiàn)的典型經(jīng)驗、形成的特色品牌及時宣傳，充分調(diào)動法治建設(shè)的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

（四）著眼職能作用發(fā)揮，健全基層公共法律服務平臺

健全的公共法律服務平臺體系是積極發(fā)揮和有效落實基層法治責任建設(shè)工作的重要途徑和資源平臺，是強化和保障基層法治責任建設(shè)工作的有力支撐。近年來，虹口區(qū)司法局堅持落實“以人民為中心”的發(fā)展思想，將人民群眾日益增長的公共法律服務需求作為出發(fā)點和落腳點，不斷創(chuàng)新工作思路和服務方式，通過融合線上線下、暢通業(yè)務渠道、優(yōu)化平臺建設(shè)等措施，著力構(gòu)建“點、線、面”相結(jié)合的法律服務網(wǎng)絡：一是以“點”為核心，充分發(fā)揮公共法律服務中心的統(tǒng)領(lǐng)作用。 當前，虹口區(qū)公共法律服務布局仍然存在不平衡不充分的問題，針對虹口北部法律服務機構(gòu)少的現(xiàn)狀，區(qū)司法局與相關(guān)部門積極協(xié)調(diào)，選址廣靈四路涼城路交叉口（區(qū)域北部）作為區(qū)公共法律服務中心地址，并按照中心建設(shè)的標準進行改建，開設(shè)律師咨詢、法律援助、人民調(diào)解三個窗口和“12348”熱線接答室，極大便利了虹口市民在家門口享受到專業(yè)、高效、便捷、溫馨的一站式公共法律服務。二是以“線”為聯(lián)動，織密區(qū)域公共法律服務網(wǎng)絡全覆蓋。目前“區(qū)-街道-居委”三級公共法律服務平臺已經(jīng)實現(xiàn)實體化運作，便民法律服務站點普遍建立。除了2018年年初區(qū)公共法律服務中心投入運行之外，2018年5月底前，已實現(xiàn)區(qū)內(nèi)街道公共法律服務站和居委公共法律服務室全覆蓋。推動了基層法律服務下沉到社區(qū)，特別是滿足社會特殊群體、貧困群體、老年群體對法律服務多層次、多領(lǐng)域的需求。同時升級“12348”法律服務熱線為公共法律服務平臺，綜合性地提供法律咨詢、法律援助、公證引導、人民調(diào)解等服務，為轄區(qū)百姓提供線上、線中、線下全方位服務。三是以“面”為基礎(chǔ)，發(fā)展多渠道、多層次、多領(lǐng)域的公共法律服務產(chǎn)品。公共法律服務產(chǎn)品是公共法律服務全平臺的成果形式，在區(qū)公共法律服務中心已涵蓋法治宣傳、法律咨詢、法律援助和人民調(diào)解這些職能的基礎(chǔ)上，通過整合和優(yōu)化司法行政職能的方式，拓展公共法律服務范疇，豐富公共法律服務產(chǎn)品；吸納和開展政府內(nèi)外多層次、多領(lǐng)域、多渠道的公共法律服務，不斷強化社會法律服務組織、法律專業(yè)研究機構(gòu)和專門法律服務人才的社會責任，充分發(fā)揮社會法律服務力量的作用，共同參與公共法律服務供給，逐步構(gòu)建起政府主導、社會參與、全民共建共享的基本公共法律服務供給機制。

二、虹口區(qū)基層法治建設(shè)責任體系構(gòu)建中存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)

法治建設(shè)是個長期復雜的過程，不可能一蹴而就。虹口區(qū)在加強法治建設(shè)，完善基層法治建設(shè)責任體系構(gòu)建過程中，也不可避免地碰到一些問題和困難。

一是基層法治建設(shè)責任不清、落實不力問題比較突出。推進基層法治建設(shè)的關(guān)鍵在于落實基層法治責任建設(shè)。從整體上看，虹口區(qū)的基層法治建設(shè)責任制度雖然已初步建立，但從具體工作中來看，責任主體模糊、責任層級不清、責任落實不到位的現(xiàn)象仍時有發(fā)生，與嚴格貫徹中共中央關(guān)于黨政主要負責人履行推進法治建設(shè)第一責任人職責的要求存在一定差距。例如：有些領(lǐng)導在法治建設(shè)方面主觀意識淡薄、法治意識缺乏、法律素養(yǎng)不夠；有些將法治建設(shè)工作僅留于表面功夫，實質(zhì)卻未將其深入開展到日常行政工作當中，這些往往是阻礙落實基層法治責任建設(shè)工作的壁壘。

二是基層法治建設(shè)監(jiān)管追究機制落實不夠到位。法治建設(shè)領(lǐng)導小組未能全面發(fā)揮自身作用，疏于監(jiān)管，開展實地監(jiān)督檢查的力度極為有限，導致在履職過程中時有發(fā)生基層不履行、違法履行、怠于履行法定職責的問題。同時，對基層法治建設(shè)工作推進情況缺乏實際的責任追究機制，滋生了不作為、慢作為、亂作為等現(xiàn)象出現(xiàn)，也鮮有按照《中國共產(chǎn)黨問責條例》相關(guān)辦法追究單位及相關(guān)人員的責任。例如：有些部門雖然制定出臺了相關(guān)法治建設(shè)的制度措施，但實質(zhì)內(nèi)涵卻往往不夠全面和嚴謹，需要及時完善和補充。集中表現(xiàn)為注重形式疏于實質(zhì)、強調(diào)責任運用忽視責任追究、本位意識大于公眾意識等，最終導致制度建設(shè)華而不實，缺乏實效性和操作性。

三是基層法治建設(shè)評價體系不科學不合理的問題還比較突出?；鶎臃ㄖ谓ㄔO(shè)是一項基礎(chǔ)性、全局性、宏觀性很強的工作，其特點決定著評價標準若不科學分類分層而采取統(tǒng)一量化的考核標準，則在實踐中必然是無所適從。在基層法治建設(shè)過程中，法治建設(shè)領(lǐng)導小組未充分發(fā)揮領(lǐng)導牽頭作用，對各部門的法治建設(shè)工作情況缺乏科學的、細化的評價標準，存在著考核主體單一、考核方式僵化、考核內(nèi)容籠統(tǒng)的問題，考核評價結(jié)果不能公平公正地凸顯出各部門的實際工作情況，也在一定程度上打擊了各部門推進基層法治建設(shè)工作的積極性、主動性和創(chuàng)造性。例如，考核部門在制定考核內(nèi)容過程中借鑒的多切合實際的少、形式化的多實質(zhì)化的少、程式化的多創(chuàng)意化的少；又如，考核制定人員自身由于缺乏有關(guān)法治建設(shè)的工作經(jīng)驗，最終導致形成的考核內(nèi)容過于片面化，科學性不夠。

四是基層法治建設(shè)整體合力還需進一步加強?；鶎臃ㄖ谓ㄔO(shè)涉及面廣、群眾性強、工作任務重、推進難度大，必須集多部門之力攜手推進。法治建設(shè)的過程和成效貫穿于各個部門的日常工作，由于各方面的原因，基層法治建設(shè)工作易處于“人人可管，但無人實管”的尷尬境地。此外，在法治建設(shè)工作當中，各部門之間往往缺乏有效的溝通合作，未能形成各部門之間上下聯(lián)動、左右協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌推進的工作協(xié)助模式，法治建設(shè)領(lǐng)導小組的指揮棒作用也無法發(fā)揮出實質(zhì)有效的積極作用，導致法治建設(shè)的重點領(lǐng)域工作難以推進到底。

三、進一步完善基層法治建設(shè)責任體系的對策建議

隨著全面依法治國的深入推進，迫切需要采取切實有效措施，將法治建設(shè)“軟任務”變成“硬指標”，更好凝聚法治建設(shè)合力、更高質(zhì)量推動基層法治建設(shè)質(zhì)量水平。

一是要進一步提升法治建設(shè)責任體系。推進法治建設(shè)的關(guān)鍵在于落實法治責任建設(shè)，要以法治建設(shè)考核倒逼法治責任的層層落實。要堅持強化責任意識，不斷鞏固法治建設(shè)責任人制度。要不斷推進和完善法治建設(shè)領(lǐng)導小組工作運行機制，充分發(fā)揮法治建設(shè)第一責任人的重要職責。通過簽訂責任書的形式，織密扎緊法治建設(shè)責任網(wǎng)，形成一套由黨委統(tǒng)一領(lǐng)導、部門分工負責、群眾廣泛參與的法治工作推進機制。要注重責任制度落地生根，切實提高領(lǐng)導干部責任意識。嚴格對照法治建設(shè)職責清單，全力打造一批令群眾滿意的“法治建設(shè)民心工程”；嚴格遵照黨政領(lǐng)導干部尊法學法守法用法制度，將法治建設(shè)工作情況納入領(lǐng)導干部年終述職報告，做到將述法、述職、述廉有機結(jié)合。要嚴格責任追究制度。嚴格貫徹《中國共產(chǎn)黨問責條例》等有關(guān)辦法，以 “關(guān)鍵少數(shù)”為重點，通過不定期開展監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)并通報不履行、違法履行、怠于履行法定職責等問題。

二是進一步健全法治建設(shè)考評機制。要細化考核內(nèi)容，優(yōu)化創(chuàng)新目標。在建立健全考評體系過程中，應注重分類分層，真正體現(xiàn)考核科學化、個性化、簡易化。例如，對區(qū)級政府在法治建設(shè)工作的考核內(nèi)容上，重點應放在依法決策、依法行政、公正司法、法治宣傳、法治創(chuàng)建等大類上，并逐一分解，形成各項子指標。又如，對推進法治建設(shè)中涌現(xiàn)的典型經(jīng)驗、形成特色品牌的單位在考核上給予適當加分，充分調(diào)動法治建設(shè)的積極性、主動性和創(chuàng)造性。要創(chuàng)新考核方式，堅持群眾參與、日常與年終、定量與定性考核相結(jié)合，體現(xiàn)了考核的科學性和操作性。注重發(fā)揮考核指揮棒作用，提升法治建設(shè)動力。

三是要進一步引入法治建設(shè)第三方參與機制。充分發(fā)揮第三方優(yōu)勢資源，提升法治建設(shè)綜合能力。要注重法律顧問在強化區(qū)域規(guī)劃建設(shè)、保障和改善民生、全面從嚴治黨等工作方面的運用部署，加強法律風險評估，提供合法性審查意見，確保各項決策合法合規(guī)，為各級黨委決策筑起“安全欄”和“防火墻”，不斷提高各級黨委內(nèi)部法規(guī)制度建設(shè)水平。特別是在針對涉及全局工作或重要立法事項上，體現(xiàn)法律顧問善提議、重訴求的機制優(yōu)勢，確保各項工作都符合憲法精神、體現(xiàn)人民群眾意愿，積極推動和服務地方科學立法，提供多元化的法治建設(shè)意見。

四是要進一步建立健全法治建設(shè)人才保障機制。法治工作隊伍的思想政治素質(zhì)、業(yè)務工作能力、職業(yè)道德水準，直接影響著法治建設(shè)的質(zhì)量高低。要把握機構(gòu)改革有利契機，探索形成一套更具有前瞻性、科學性的人才培育、交流、使用模式，打造一批多層次、復合型的司法行政人才隊伍。要堅持嚴管厚愛，增強扎根基層、服務基層的吸引力，培育和發(fā)展一批愿意走進基層社區(qū)、愿意涉獵繁雜法律服務領(lǐng)域的高端人才。

課題組組長：

王浩（上海市虹口區(qū)司法局局長）