論海洋法公約冰封區(qū)域條款在西北航道的適用*

楊顯濱

（上海大學(xué)法學(xué)院，上海200444）

自從1906年挪威極地探險(xiǎn)家羅爾德·阿蒙森（Roald Amundson）成功穿越西北航道后，西北航道的原有平靜被打破，各國(guó)開始就西北航道通航可能帶來的潛在利益展開角逐，其中西北航道的實(shí)際控制國(guó)加拿大和北極沿岸國(guó)美國(guó)之間的海洋權(quán)益爭(zhēng)端尤為突出。加拿大認(rèn)為，西北航道是其“歷史性水域”（Historic Waters），屬于“歷史性內(nèi)水”（Historic Internal Water），加拿大對(duì)西北航道擁有主權(quán)，未經(jīng)許可，其他國(guó)家不能經(jīng)由西北航道航行。美國(guó)認(rèn)為，西北航道是用于國(guó)際航行的海峽，其他國(guó)家享有過境通行權(quán)。美國(guó)的主張雖存在些許瑕疵，但相對(duì)于加拿大的“歷史性內(nèi)水”主張，更為合理，得到部分國(guó)家的積極響應(yīng)。此種境遇下，加拿大在1970年頒布《北極海域污染預(yù)防法案》（the Arctic Waters Pollution Prevention Act，以下簡(jiǎn)稱：AWPPA），其核心主張?jiān)诘谌温?lián)合國(guó)海洋法會(huì)議上通過的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱：《公約》）第234條的冰封區(qū)域條款中得以體現(xiàn)。該條款賦予加拿大特殊的環(huán)境立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)，不受一般國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的限制?？墒?，關(guān)于冰封區(qū)域條款具體如何適用，該條款能否適用于領(lǐng)海，加拿大制定相關(guān)法律和規(guī)章的權(quán)利是否應(yīng)受到一定程度的限制，西北航道的法律地位能否影響冰封區(qū)域條款的適用，加拿大對(duì)西北航道的實(shí)際管控權(quán)與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)航行自由是否存在沖突、是否存在剩余權(quán)利的歸屬，等等問題，《公約》的表述是不清晰的。另外，我國(guó)作為西北航道的利益攸關(guān)國(guó)、近北極國(guó)、北極理事會(huì)觀察員國(guó)，如何解釋冰封區(qū)域條款及何以對(duì)其適用問題進(jìn)行回應(yīng)，并力爭(zhēng)得到國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可，亦是國(guó)際法學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)，故研究冰封區(qū)域條款在西北航道的適用具有重大的理論與實(shí)踐意義。

一、冰封區(qū)域條款解釋和適用問題的緣起

在全球氣候變暖之前，包括西北航道在內(nèi)的整個(gè)北極航線處于冰封狀態(tài)，沒有太多成功的通航記錄，因航行、捕撈、海難、事故、軍事演習(xí)等引發(fā)的環(huán)境污染問題非常少，賦予沿海國(guó)“額外權(quán)利”的冰封區(qū)域條款自無存在的必要。隨著冰雪逐步消融，西北航道開啟便于航行之勢(shì)，船只穿越西北航道的實(shí)例開始增多，加拿大開始擔(dān)心其對(duì)整個(gè)北極群島及相關(guān)水域的控制權(quán)可能受到?jīng)_擊，以保護(hù)北極脆弱的生態(tài)系統(tǒng)為由出臺(tái)AWPPA，旨在加強(qiáng)對(duì)西北航道的實(shí)際管控。在聯(lián)合國(guó)第三次海洋法會(huì)議上，經(jīng)過加拿大的努力和游說，加拿大在AWPPA中的主張成功進(jìn)駐《公約》第234條，形成冰封區(qū)域條款，進(jìn)而引發(fā)了加拿大和其他北極沿岸國(guó)家及北極域外國(guó)家的相關(guān)海洋權(quán)益之爭(zhēng)。

（一）西北航道的航行實(shí)踐催生AWPPA

西北航道始于白令海峽，經(jīng)由楚科奇海、波弗特海穿越加拿大北極群島，到達(dá)巴芬灣，止于戴維斯海峽。1906年挪威極地探險(xiǎn)家羅爾德·阿蒙森乘坐單桅帆船經(jīng)過3年的艱難航行成功穿越西北航道，打破了西北航道作為冰封區(qū)域無法通航的歷史。此種境遇下，加拿大運(yùn)用“扇形理論”對(duì)航道內(nèi)的陸地和島嶼宣示主權(quán)，以映射整個(gè)北極群島的陸地和海洋權(quán)利，但未涵攝西北航道水域本身，這并未得到包括美國(guó)在內(nèi)的國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可。①Luke R.Peterson.International Strait or Internal Waters？The Navigational Potential of the Northwest Passage.PROCEEDINGSOF THE MARINE SAFETY COUNCIL，Vol.66，No.2，2005.1969年，美國(guó)?？松梨谑凸荆‥xxon Mobil Corporation）派遣超級(jí)郵輪“曼哈頓號(hào)”（Manhattan）試航西北航道，旨在測(cè)試西北航道進(jìn)行商業(yè)性航行的可能性，美國(guó)政府和埃克森美孚石油公司事先并沒有主動(dòng)向加拿大政府尋求許可，加拿大政府在得到“曼哈頓號(hào)”即將起航的消息后，先發(fā)制人地給予“曼哈頓號(hào)”以航行許可。②Michael Byers.Who owns the Arctic？understanding Sovereignty Disputes in the North.Vancouver:Douglas and McIntyre（2013）Ltd.，2009.pp.44～45.“曼哈頓號(hào)”的航行給加拿大政府傳遞了一個(gè)清晰的信號(hào)——外國(guó)船只會(huì)有時(shí)使用西北航道，加拿大難以駐扎軍隊(duì)對(duì)其進(jìn)行管控。在加拿大政府的授意下，一些國(guó)際法律師經(jīng)過反復(fù)商討，一致認(rèn)為不能在法律主張上直接與美國(guó)抗衡，退而求其次，他們找到了一個(gè)間接卻成功的方法，即以西北航道脆弱的生態(tài)系統(tǒng)入手，結(jié)合20世紀(jì)60年發(fā)生的系列海上石油泄漏事件，加拿大在1970年頒布了AWPPA，《公約》第234條的冰封區(qū)域條款初見雛形。③Michael Byers.Who owns the Arctic？understanding Sovereignty Disputes in the North.Vancouver:Douglas and McIntyre（2013）Ltd.，2009.pp.46.

（二）AWPPA成就了《公約》冰封區(qū)域條款

AWPPA賦予加拿大對(duì)北極沿岸100海里內(nèi)航行的所有船舶施以嚴(yán)格的安全和環(huán)境要求，超越了當(dāng)時(shí)國(guó)際法賦予沿海國(guó)的權(quán)利。因?yàn)?964年9月10日生效的《領(lǐng)海及毗連區(qū)公約》雖未限定領(lǐng)海的具體寬度，可是依據(jù)其第24條第2款關(guān)于“毗連區(qū)自測(cè)定領(lǐng)海寬度之基線起算，不得超出十二海里”的規(guī)定，《公約》未賦予沿海國(guó)超過12海里的海洋權(quán)利，畢竟專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)是第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議的產(chǎn)物，而非第一次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議的產(chǎn)物。④聯(lián)合國(guó)第一次海洋法會(huì)議通過了《毗連區(qū)公約》《公海公約》《大陸架公約》《公海捕魚與養(yǎng)護(hù)生物資源公約》四個(gè)公約。為了得到國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可，加拿大建議政府間海事協(xié)商組織就AWPPA進(jìn)行立法，⑤政府間海事協(xié)商組織為國(guó)際海事組織（IMO）的前身，于1959年1月6日至19日在倫敦召開的第一屆公約國(guó)全體會(huì)議上正式成立，是聯(lián)合國(guó)的一個(gè)專門海事機(jī)構(gòu)。但該提議遭到受到美國(guó)等國(guó)家和相關(guān)組織的強(qiáng)烈反對(duì)，他們聲稱：“加拿大對(duì)公海無權(quán)實(shí)施專屬的污染和資源管轄權(quán)，否則其他國(guó)家也可以基于其他無論是合理或不合理的目的對(duì)公海行使管轄權(quán)，可依據(jù)國(guó)際法都是無效的。”⑥William Y.Kim.Global Warming Heats up the American-Canadian Relationship:Resolving the Status of the No-rthwest Passage under International Law.Can.-U.S.L.J.，Vol.38，No.1～2，2013.

《公約》第234條規(guī)定：“沿海國(guó)有權(quán)制定和執(zhí)行非歧視性的法律和規(guī)章，以防止、減少和控制船只在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴?，這種區(qū)域內(nèi)的特別嚴(yán)寒氣候和一年中大部分時(shí)候冰封的情形對(duì)航行造成障礙或特別危險(xiǎn)，而且海洋環(huán)境污染可能對(duì)生態(tài)平衡造成重大的損害或無可挽救的擾亂，……”此即冰封區(qū)域條款。遵循文義解釋，該條“特別嚴(yán)寒氣候和一年中大部分時(shí)候冰封的情形”的規(guī)定適用于南北極，該條中“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”、“海洋”、“海洋環(huán)境污染”等措辭則排除了冰封區(qū)域條款對(duì)南極大陸的適用，主要針對(duì)的是包括西北航道在內(nèi)的北極地區(qū)。據(jù)此，AWPPA的國(guó)際法地位隨著《公約》第五部分專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度的誕生及第234條冰封區(qū)域條款的設(shè)置而得以確立，加拿大政府開始應(yīng)用冰封區(qū)域條款加強(qiáng)對(duì)西北航道的管控，以防止、減少和控制海洋環(huán)境污染為名，對(duì)過往船只進(jìn)行監(jiān)控、強(qiáng)制領(lǐng)航、收費(fèi)，這就嚴(yán)重侵害了其他國(guó)家的過境通行權(quán)，引起了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注和擔(dān)憂。

二、西北航道法律地位對(duì)冰封區(qū)域條款適用的影響

對(duì)于西北航道的法律地位，加拿大和美國(guó)各執(zhí)一詞，加拿大主張西北航道是其“歷史性內(nèi)水”，其他國(guó)家無過境通行權(quán)，美國(guó)則主張西北航道是用于國(guó)際航行的海峽，其他國(guó)家有過境通行權(quán)，國(guó)際法學(xué)界亦有類似爭(zhēng)論?！豆s》第234條規(guī)定的冰封區(qū)域條款主要適用于特定氣候條件下的沿海國(guó)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，無論西北航道是加拿大的“歷史性內(nèi)水”，還是用于國(guó)際航行的海峽，冰封區(qū)域條款都沒有適用的余地和空間，這似乎阻斷了冰封區(qū)域條款在西北航道的適用之路。據(jù)此，學(xué)界對(duì)西北航道的法律地位進(jìn)行了深入探究，繼而對(duì)冰封區(qū)域條款能否適用于西北航道進(jìn)行詮釋。

（一）西北航道的法律地位爭(zhēng)鋒

加拿大認(rèn)為，西北航道是其“歷史性水域”，并且是“歷史性內(nèi)水”，其對(duì)西北航道擁有完全主權(quán)，其他國(guó)家在西北航道無過境通行權(quán)和無害通過權(quán)?！巴荒崴购屠葋喆箨懠軇澖绨浮笔菄?guó)際法院應(yīng)用“歷史性水域”作為裁決依據(jù)的典型案例之一，也是加拿大用來支持“歷史性水域”主張的主要國(guó)際判例，但值得注意的是，此權(quán)利主張是以“長(zhǎng)期和平而持續(xù)地行使主權(quán)而得到其他國(guó)家長(zhǎng)時(shí)間的默認(rèn)”為前提的，⑦王譯林：《北極航道法律地位研究》，上海交通大學(xué)出版社2014年版，第21頁。加拿大是否具備這些條件值得考問。美國(guó)多次指出，西北航道是用于國(guó)際航行的海峽，其他國(guó)家按照《公約》第38條的規(guī)定享有過境通行權(quán)，可以“專為……繼續(xù)不停和迅速過境的目的而行使航行和飛越自由”，加拿大無權(quán)干涉。⑧李志文、高俊濤：《北極通航的航行法律問題探析》，《法學(xué)雜志》2010年第11期。不過，有學(xué)者稱：“美國(guó)已經(jīng)接受了AWPPA，因?yàn)樗谀撤N程度上建議懸掛美國(guó)國(guó)旗的商船遵循這些法律條款。然而，這個(gè)建議是否構(gòu)成對(duì)加拿大觀點(diǎn)的接受仍然是不清楚的。”⑨Michael Byers.Who owns the Arctic？understanding Sovereignty Disputes in the North.Vancouver:Douglas and McIntyre（2013）Ltd.，2009.pp.47.代表美國(guó)參與《公約》第234條談判的邁阿密大學(xué)教授Bernard Oxman堅(jiān)持認(rèn)為，該條不適用于用于國(guó)際航行的海峽，因?yàn)樵搯栴}從未被與會(huì)代表明確探討過。⑩See，Michael Byers.Who owns the Arctic？understanding Sovereignty Disputes in the North.Vancouver:Douglas and McIntyre（2013）Ltd.，2009.pp.47.渥太華大學(xué)教授Don McRae卻認(rèn)為，不能清楚地說明《公約》第234條適用于用于國(guó)際航行的海峽的事實(shí)表明，與會(huì)代表不認(rèn)為西北航道是用于國(guó)際航行的海峽。See Michael Byers.Who owns the Arctic？understanding Sovereignty Disputes in the North.Vancouver:Douglas and McIntyre（2013）Ltd.，2009.pp.48.

若西北航道的法律屬性是用于國(guó)際航行的海峽，依據(jù)《公約》第三部分規(guī)定的用于國(guó)際航行的海峽制度，加拿大不應(yīng)用嚴(yán)格的環(huán)境法律和規(guī)章加以控制，否則會(huì)偏離《公約》第234條的立法宗旨，也與《公約》第三部分規(guī)定的用于國(guó)際航行的海峽的過境通行權(quán)制度相悖。冰封區(qū)域條款適用西北航道的前提條件是，西北航道被界定為用于國(guó)際航行的海峽，否則對(duì)冰封區(qū)域條款是否適用于國(guó)際航行的海峽進(jìn)行爭(zhēng)議是一個(gè)誤區(qū)。因此，爭(zhēng)議的消解首先要解決西北航道的國(guó)際法律地位問題，即西北航道是加拿大的內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，還是用于國(guó)際航行的海峽或者公海，進(jìn)而才能討論是否許可通行或禁止通行、無害通過、過境通行、航行自由等國(guó)際法問題。撇開西北航道的國(guó)際法律地位空談冰封區(qū)域條款是否適用于國(guó)際航行的海峽是一個(gè)誤區(qū)，以此得出的冰封區(qū)域條款能否適用西北航道的結(jié)論是荒謬的、站不住腳的。

加拿大管控西北航道的一個(gè)理論依據(jù)是稱其為“歷史性水域”，“歷史性水域”包括“歷史性內(nèi)水”、“歷史性領(lǐng)海”（Historic Territorial Sea）、“歷史性海峽”（Historic Strait）、“歷史性海灣”（Historic Bay）等，《公約》第16條第6款、第298條第1款（a）提到“‘歷史性’海灣”，尚未涉及其他種類“歷史性水域”。國(guó)際法院在“挪威漁業(yè)案”中指出，“歷史性水域視為內(nèi)水，但假如沒有一項(xiàng)歷史權(quán)利存在的話，也就沒有了歷史性水域的特征”，See I.C.J.Reports 1951，pp.130.因此“歷史性權(quán)利是歷史性水域和歷史性海灣的權(quán)利依據(jù)和理論基礎(chǔ)”。高志宏：《“歷史性權(quán)利”考》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2015年第3期。加拿大聲稱，因紐特人在歷史上對(duì)包括海冰在內(nèi)的整個(gè)北極群島進(jìn)行占有而享有歷史性權(quán)利，但尚未得到國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可。William Y.Kim.Global Warming Heats up the American-Canadian Relationship:Resolving the Status of the Nort-hwest Passage under International Law.Can.-U.S.L.J.，Vol.38，2013.加拿大援引國(guó)際法院在“西撒哈拉案”中的建設(shè)性意見，稱長(zhǎng)期占有和使用土地的游牧民族可以對(duì)土地主張權(quán)利，而因紐特人對(duì)北極航道海冰及航道本身的長(zhǎng)期占有和使用故加拿大對(duì)其享有“歷史性權(quán)利”（Historic Title），故該區(qū)域?yàn)椤皻v史性水域”。Western Sahara，Advisory Opinion，1975 I.C.J.2，8-9（Oct.16）.實(shí)際上，海冰具有多變性，與陸地的確定性截然不同，海冰與陸地顯然不能同等看待，將“西撒哈拉案”的裁判意見援引、適用于西北航道招致的詬病頗多。國(guó)際法院在“西撒哈拉案”中并沒有明確游牧民族可以獲得什么樣的權(quán)利，西班牙與當(dāng)?shù)夭柯涫最I(lǐng)通過協(xié)議將奧德奧羅納入保護(hù)范圍，并未提及通過先占取得無主土地的主權(quán)。孔令杰：《領(lǐng)土爭(zhēng)端成案研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年版，第126頁。依據(jù)《國(guó)際法院規(guī)約》第38條，司法判例可以“作為確定法律原則之補(bǔ)助資料”，國(guó)際法院在條件成就時(shí)可以適用“西撒哈拉案”所確立的原則來解決國(guó)際爭(zhēng)端，不過該案的裁判對(duì)象是陸地，而非海冰和航道，難以適用于西北航道爭(zhēng)端，亦無法為加拿大的“歷史性水域”主張?zhí)峁﹪?guó)際法依據(jù)。

（二）西北航道法律地位掣肘冰封區(qū)域條款的適用

既然加拿大的“歷史性水域”主張成立，西北航道為其內(nèi)水，其為何又制定AWPPA，通過《公約》第234條將冰封區(qū)域條款適用于西北航道呢？遵照《公約》第234條的規(guī)定，冰封區(qū)域條款的適用限于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，而非內(nèi)水，加拿大的“歷史性水域”主張顯然與其在西北航道適用冰封區(qū)域條款的現(xiàn)實(shí)做法相矛盾。由此可見，西北航道不是加拿大的“歷史性水域”，其他國(guó)家在西北航道航行無須經(jīng)過加拿大的許可。值得思考的是，其他國(guó)家在西北航道航行依據(jù)的是何種權(quán)利，是無害通過權(quán)、過境通行權(quán)還是專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)航行自由權(quán)，抑或公海航行自由權(quán)？美國(guó)認(rèn)為，西北航道是用于國(guó)際航行的海峽，其大部分海域可構(gòu)成用于國(guó)際航行的海峽，其他國(guó)家享有過境通行權(quán)，其余部分航道由于難以滿足地理基準(zhǔn)，不屬于可用于國(guó)際航行的海峽。《公約》第37條規(guī)定，過境通行權(quán)適用于“在公?；?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)的一個(gè)部分和公?；?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)的另一部分之間的用于國(guó)際航行的海峽”，由此框定了識(shí)別用于國(guó)際航行的海峽的兩個(gè)基準(zhǔn)：一是位于公?；?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)和公海或?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)之間；二是用于國(guó)際航行。從地理位置上看，西北航道兩端連接著北冰洋公海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，符合第一個(gè)基準(zhǔn)，國(guó)際社會(huì)對(duì)此爭(zhēng)議不大。郭培清：《北極航道的國(guó)際問題研究》，海洋出版社2009年版，第150頁。關(guān)鍵是第二個(gè)基準(zhǔn)，《公約》第37條所表述的“用于國(guó)際航行”，存在“已用于國(guó)際航行”與“可用于國(guó)際航行”兩種解釋：“已用于國(guó)際航行”基準(zhǔn)立足于過去；“可用于國(guó)際航行”立足于現(xiàn)在和未來。白佳玉：《北極航道利用的國(guó)際法問題研究探究》，《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2012年第6期。在“科孚海峽案”的裁判中，國(guó)際法院依據(jù)北科孚海峽21個(gè)月近3000艘船只的航行量，視北科孚海峽為用于國(guó)際航行的海峽。The Corfu Channel Case（U.K.and N.Ir.v.Alb.），1949 I.C.J.4（Apr.9）.有學(xué)者對(duì)此提出異議，稱《公約》制定時(shí)并未考慮到西北航道未來氣候變化的情況，故不應(yīng)固守“科孚海峽案”“已用于國(guó)際航行”的基準(zhǔn)，而應(yīng)采納“可用于國(guó)際航行”基準(zhǔn)。James CKraska.The Law of the Sea Conventional and the Northwest Passage.Defense Requirements for Cana-da’s Arctic，Vim Paper 2007.因?yàn)殡S著全球氣候變暖，西北航道冰雪日趨消融，西北航道逐步打開，船只通航將成為事實(shí)，《公約》及國(guó)際法院裁判應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適時(shí)調(diào)整與更新。加拿大以西北航道在歷史上航行量小為由，主張采用“已用于國(guó)際航行”基準(zhǔn)，聲稱西北航道史上為數(shù)不多的航行難以契合“已用于國(guó)際航行”基準(zhǔn)，它的航行量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于北科孚海峽，故西北航道不是用于國(guó)際航行的海峽，其他國(guó)家無過境通行權(quán)。然而，國(guó)際法院當(dāng)時(shí)的解釋是，援引航行量數(shù)據(jù)僅說明北科孚海峽“已用于國(guó)際航行”，并無要求一個(gè)國(guó)際海峽須擁有一定的航行量才具備用于國(guó)際航行的海峽的法律地位，顯然加拿大的主張不能圓滿自足。有學(xué)者提議，應(yīng)著眼西北航道的現(xiàn)狀，奉行“可用于國(guó)際航行”基準(zhǔn)，理由是西北航道已逐步開通，縱然其在歷史上很少用于國(guó)際航行，但客觀上已具備“可用于國(guó)際航行”的基準(zhǔn)。據(jù)此，除部分海峽地理基準(zhǔn)存在瑕疵外，西北航道上大部分海峽滿足了《公約》第37條規(guī)定的地理基準(zhǔn)和功能基準(zhǔn)兩個(gè)基準(zhǔn)，屬于用于國(guó)際航行的海峽，而非專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，應(yīng)當(dāng)排除冰封區(qū)域條款在西北航道部分水域的適用。用于國(guó)際航行的海峽與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)有一定關(guān)聯(lián)，如專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與公海之間的國(guó)際海峽、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的國(guó)際海峽，但它們均不屬于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)本身，冰封區(qū)域條款在該海洋區(qū)域沒有適用的余地。

當(dāng)然，加拿大聲稱西北航道是其“歷史性內(nèi)水”，權(quán)利主張范圍并非包括西北航道的所有海洋區(qū)域，內(nèi)水之外屬于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)的海洋區(qū)域依然存在?？v然加拿大的主張成立，屬于“歷史性內(nèi)水”部分的西北航道海洋區(qū)域，冰封區(qū)域條款無適用余地；反之，對(duì)非內(nèi)水范圍內(nèi)的、屬于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)的海洋區(qū)域，在其他條件成就的前提下，冰封區(qū)域條款仍有適用的空間，故西北航道法律地位對(duì)冰封區(qū)域條款適用的影響是存在的、不容忽視的。另外，美國(guó)政府也多次表示，西北航道的部分海洋區(qū)域由于地理原因難以構(gòu)成用于國(guó)際航行的海峽，Sean Fahey.Access Control:Freedom of the Seas in the Arctic and theRussian Northern Sea RouteRegime.Harv.Nat’l Sec.J.，Vol.9，No.2，2018.若該部分海洋區(qū)域位于加拿大專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)的冰封區(qū)域，且氣候特別嚴(yán)寒和一年中大部分時(shí)期處于冰封狀態(tài)，則冰封區(qū)域條款仍可以進(jìn)行適用。故而在西北航道部分海洋區(qū)域被界定為加拿大內(nèi)水和用于國(guó)際航行的海峽的情況下，得出冰封區(qū)域條款全然不能在西北航道適用的結(jié)論是武斷的。

三、冰封區(qū)域條款在西北航道專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的適用限度

事實(shí)上，冰封區(qū)域條款的適用受“位于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域”和“屬于特別嚴(yán)寒氣候和一年中大部分時(shí)候處于冰封情形”等條件的限制。至于冰封區(qū)域條款適用專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)是否適用于包括專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)的領(lǐng)海，仍然存在爭(zhēng)議。加拿大任意把環(huán)境保護(hù)區(qū)擴(kuò)展到200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之外，嚴(yán)重妨害了其他國(guó)家的航行自由與安全。

（一）專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)寬度的限制

《公約》第57條規(guī)定：“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線量起，不應(yīng)超過二百海里。”這就適當(dāng)限制了沿海國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的寬度。綜觀加拿大對(duì)西北航道的管控實(shí)踐，以AWPPA為依據(jù)，運(yùn)用《公約》第234條的冰封區(qū)域條款，把環(huán)境保護(hù)區(qū)擴(kuò)展到200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之外，逾越了對(duì)冰封區(qū)域條款文義解釋得出的可控范圍?？v然冰封區(qū)域條款在本質(zhì)上把AWPPA項(xiàng)下的加拿大的主張納入國(guó)際法典，容許鄰近“一年中大部分時(shí)間冰封的情形對(duì)航行造成障礙或特別危險(xiǎn)”海洋區(qū)域的國(guó)家可以采取適當(dāng)措施，諸如制定嚴(yán)于沿海國(guó)按照《公約》的規(guī)定和其他國(guó)際法規(guī)則所制定的與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度不相抵觸的一般法律和規(guī)章，以防止、減少和控制船只對(duì)冰封區(qū)域海洋環(huán)境的污染，Michael Sternheim.Regulating the Northwest Passage.Loy.Mar.L.J.，Vol.10，No.1，2011.可是，從冰封區(qū)域條款的文義解釋看，冰封區(qū)域條款把沿海國(guó)的此類特權(quán)限制在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，也就是“不應(yīng)超過二百海里”的冰封區(qū)域。加拿大以冰封區(qū)域條款為借口，在西北航道強(qiáng)制實(shí)施AWPPA，把環(huán)境保護(hù)區(qū)擴(kuò)展到200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之外，是對(duì)冰封區(qū)域條款的濫用，其理應(yīng)把環(huán)境保護(hù)區(qū)限制在200海里以內(nèi)，以切合《公約》第57條和第234條的立法意旨，維護(hù)其他國(guó)家在西北航道的航行自由。

（二）領(lǐng)海適用禁止原則的限制

從《公約》第234條的字面加以理解，冰封區(qū)域條款的適用范圍限于“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域”，對(duì)此學(xué)界爭(zhēng)議不大。依照《公約》第57條的規(guī)定，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)從領(lǐng)?；€起算不超過200海里，那么冰封區(qū)域條款是否還適用從領(lǐng)?；€起算不超過12海里的被包含在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)的領(lǐng)海，須作進(jìn)一步探討。倘若冰封區(qū)域條款適用范圍關(guān)乎領(lǐng)海，則意味著加拿大在西北航道的權(quán)利增大，其他國(guó)家在領(lǐng)海所享有的無害通過權(quán)可能因加拿大行使環(huán)境立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)而受到影響。反之，其他國(guó)家在領(lǐng)海享有無害通過權(quán)，在領(lǐng)海之外的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)受到加拿大與環(huán)境有關(guān)的法律和規(guī)章的限制。有學(xué)者認(rèn)為，《公約》第234條關(guān)于“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域”的規(guī)定表明，冰封區(qū)域條款僅適用領(lǐng)海之外的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，與領(lǐng)海無關(guān)。Sean Fahey.Access Control：Freedom of the Seas in the Arctic and theRussian Northern Sea RouteRegime.Harv.Nat’l Sec.J.，Vol.9，No.2，2018.領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)是兩個(gè)不同的海洋區(qū)域，盡管領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)皆由領(lǐng)?；€起算，在既劃定領(lǐng)海，又劃定專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的情況下，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與領(lǐng)海存在重合，《公約》的此種制度設(shè)計(jì)，主要顧及某些沿海國(guó)僅劃定領(lǐng)?；?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)的情況。一旦沿海國(guó)同時(shí)劃定領(lǐng)海和經(jīng)濟(jì)專屬區(qū)，沿海國(guó)對(duì)領(lǐng)海享有主權(quán)，對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)則享有《公約》第56條項(xiàng)下的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，它們的權(quán)利位階顯然是不同的，若冰封區(qū)域條款同時(shí)適用領(lǐng)海和領(lǐng)海之外的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，則意味著把領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的地位等同對(duì)待，是對(duì)《公約》的公然違背，故冰封區(qū)域條款禁止適用于領(lǐng)海。此外，有學(xué)者認(rèn)為，依照冰封區(qū)域條款，即使“沿海國(guó)被賦予的權(quán)力高于其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的管轄權(quán)，但不超過沿海國(guó)在其領(lǐng)海內(nèi)的管轄權(quán)，亦即領(lǐng)海內(nèi)的限制性規(guī)則對(duì)該條款也同樣適用”。劉惠榮、李浩梅：《北極航行管制的法理探討》，《國(guó)際問題研究》2016年第6期。也就是說，冰封區(qū)域條款賦予沿海國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)享有不高于領(lǐng)海內(nèi)的管轄權(quán)，但仍然把專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和領(lǐng)海分而論之，并沒有因?yàn)楸鈪^(qū)域條款授予沿海國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)比擬行使領(lǐng)海管轄權(quán)而主張冰封區(qū)域條款適用于領(lǐng)海，其適用仍限定于領(lǐng)海之外的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。

另有學(xué)者認(rèn)為，冰封區(qū)域條款不限于領(lǐng)海之外的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，尚包括領(lǐng)海，意味著其他國(guó)家船只在領(lǐng)海的無害通過權(quán)可能遭受沿海國(guó)環(huán)境法律和規(guī)章的限制。Donat Pharand.The Arctic Waters and the Northwest Passage:A Final Revisit.Ocean Development and Interna-tional Law，Vol.38，No.1-2，2007.此種觀點(diǎn)顯然與《公約》把領(lǐng)海制度放在第二部分、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度放在第五部分分別論述的做法相左，也與《公約》第234條的文義解釋大相徑庭，未得到國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可。世界各國(guó)應(yīng)奉行冰封區(qū)域條款領(lǐng)海適用禁止原則，把冰封區(qū)域條款在西北航道的適用范圍限制在領(lǐng)海之外的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，防止加拿大濫用冰封區(qū)域條款限制其他國(guó)家在其領(lǐng)海的無害通過權(quán)。奉行冰封區(qū)域條款領(lǐng)海適用禁止原則，有利于澄清這樣的事實(shí)：領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)作為不同的海洋區(qū)域，沿海國(guó)對(duì)其享有的權(quán)利是迥異的?！邦I(lǐng)海屬于國(guó)家領(lǐng)土。沿海國(guó)對(duì)領(lǐng)海享有主權(quán)，這一主權(quán)及于領(lǐng)海的上空、水域及其海床和底土?！鄙劢颍骸秶?guó)際法》（第五版），北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2014年版，第134頁。至于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，沿海國(guó)享有的主要是主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，映射冰封區(qū)域條款適用所產(chǎn)生的環(huán)境立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)，沿海國(guó)主要行使的是“以防止、減少和控制船只在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴尽钡墓茌牂?quán)。故而，奉行冰封區(qū)域條款領(lǐng)海適用禁止原則尤為重要，若主張冰封區(qū)域條款同時(shí)適用于領(lǐng)海和領(lǐng)海之外的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，便混淆了沿海國(guó)對(duì)不同海洋區(qū)域享有的權(quán)利，將不同的權(quán)利趨同化，違背了《公約》的根本宗旨。

（三）氣候條件的限制

《公約》第234條關(guān)于“一年中大部分時(shí)候冰封的情形”的表達(dá)是對(duì)沿海國(guó)環(huán)境保護(hù)區(qū)的又一限制，亦是沿海國(guó)適用該條款的限制。隨著全球氣候變暖，西北航道冰雪開始消融，西北航道呈現(xiàn)逐步開啟之勢(shì)。2007年9月歐洲航天局報(bào)道，北極冰雪覆蓋面積達(dá)到了近30年來的最低點(diǎn)，西北航道的冰雪消退盡管沒有達(dá)到持續(xù)通航的程度，但已經(jīng)完全無冰，西北航道已經(jīng)開啟，專家預(yù)測(cè)自2050年到2100年整個(gè)北冰洋將在夏季處于無冰狀態(tài)。Molly Watson.An Arctic Treaty:A Solution to the International Dispute Over the Polar Region.Ocean&Coastal L.J.，Vol.14，2008.這樣的話，西北航道恐難迎合“一年中大部分時(shí)候冰封的情形”，加拿大應(yīng)無設(shè)置特殊環(huán)境保護(hù)區(qū)的額外法律權(quán)利，其在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)僅享有《公約》第56條規(guī)定的沿海國(guó)應(yīng)當(dāng)享有的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)。在歐洲航天局報(bào)道西北航道夏季呈現(xiàn)完全無冰狀態(tài)之前，媒體多次報(bào)道有加拿大之外的船舶多次穿越西北航道，事實(shí)上過境西北航道的外國(guó)船只數(shù)量沒有超過3位數(shù)，顯然難以引起國(guó)際社會(huì)和學(xué)界的廣泛關(guān)注。John Roach.Arctic Melt Open Northwest Passage.Nat’l Geographic News，2007-9-17（3）.因?yàn)楦鶕?jù)“科孚海峽案”，有學(xué)者認(rèn)為，“一年有3000艘船只的海上通航量的海峽才是有用的”，See The Corfu Channel Case（U.K.and N.Ir.v.Alb.），1949 I.C.J.4（Apr.9）.而當(dāng)時(shí)國(guó)際法院援引北科孚海峽21個(gè)月近3000艘船只過境，僅說明北科孚海峽已經(jīng)用于國(guó)際航行，而沒有闡明海上通航量對(duì)認(rèn)定一個(gè)用于國(guó)際航行的海峽有何種影響。歷史上，西北航道被厚厚的冰雪覆蓋，通航需要破冰船引航，且存在巨大的安全隱患，持續(xù)通航條件難以保障，連接太平洋和大西洋的主要通道是巴拿馬運(yùn)河，所以《公約》以氣候?yàn)闂l件許可加拿大依據(jù)冰封區(qū)域條款制定相關(guān)的法律和規(guī)章，以防止、減少和控制過境西北航道的船只在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)的冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟓h(huán)境造成的污染。Michael Byers.Who owns the Arctic？understanding Sovereignty Disputes in the North.Vancouver:Douglas and McIntyre（2013）Ltd.，2009.pp.48～51.

一個(gè)由《北極氣候影響評(píng)估》提出的2004年的研究表明，該地區(qū)的溫度從20世紀(jì)50年代以來已經(jīng)上升了平均2到4攝氏度。這個(gè)研究也對(duì)北極氣候的持續(xù)性改變進(jìn)行了預(yù)測(cè)，隨著冬季沿岸和海洋溫度的上升，估計(jì)北極氣溫直到2090年都會(huì)持續(xù)上升。Susan Joy Hassol.Impacts of a Warming Arctic:Arctic Climate Impact Assessment.England:Cambridge University Press，2004.pp.8～12.這意味著賦予加拿大“額外權(quán)利”的冰封區(qū)域條款的具體適用具有不確定性，西北航道涉及的區(qū)域較廣，冰雪分布量存在差異，且冰情時(shí)刻處于變動(dòng)之中，有些區(qū)域可能符合“特別嚴(yán)寒氣候和一年中大部分時(shí)候處于冰封的情形”，有些區(qū)域則不符合。故冰封區(qū)域條款在西北航道的適用不是一成不變的，應(yīng)當(dāng)建立一套約束機(jī)制，在扼制加拿大濫用冰封區(qū)域條款的同時(shí)，適當(dāng)保護(hù)其他國(guó)家的海洋權(quán)益。滿足上述氣候條件的相關(guān)西北航道海洋區(qū)域適用冰封區(qū)域條款，原則上亦適用加拿大以此為依據(jù)制定的合乎或高于一般國(guó)際規(guī)則的相關(guān)法律和規(guī)章，否則，冰封區(qū)域條款不適用于西北航道，加拿大的相關(guān)法律和規(guī)章對(duì)其他國(guó)家沒有拘束力，其他國(guó)家在加拿大的相關(guān)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)享有《公約》第56條賦予的航行自由權(quán)，加拿大無權(quán)以AWPPA等法律和規(guī)章為由進(jìn)行非法干涉。參見陳敬根：《北極航道“特殊條約規(guī)制型海峽模式”的治理與構(gòu)建》，《政法論叢》2017年第4期。這樣，加拿大在環(huán)境方面對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)的西北航道只享有《公約》第56條第1條規(guī)定的“海洋環(huán)境的保護(hù)和保全”的管轄權(quán)，不享有冰封區(qū)域條款賦予沿海國(guó)對(duì)其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)的“額外權(quán)利”，其以“額外權(quán)利”為依據(jù)制定的相關(guān)法律和規(guī)章也就失去了拘束其他國(guó)家的效力。

四、冰封區(qū)域條款適用西北航道專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與現(xiàn)行相關(guān)國(guó)際法律制度的沖突

冰封區(qū)域條款可以適用于西北航道已成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)，可是加拿大逾越《公約》第234條對(duì)冰封區(qū)域條款適用設(shè)置的條件，肆意制定嚴(yán)于一般國(guó)際規(guī)則的環(huán)境法律和規(guī)章，限制其他國(guó)家在西北航道的航行自由，危及航行安全，嚴(yán)重違反適當(dāng)顧及原則，因此，應(yīng)如何適當(dāng)限制冰封區(qū)域條款在西北航道上的適用，引起了各方的極大關(guān)注。

（一）冰封區(qū)域條款的西北航道適用與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)航行自由的沖突

遵照《公約》第234條冰封區(qū)域條款的規(guī)定，“沿海國(guó)有權(quán)制定非歧視性的法律和規(guī)章，以防止、減少和控制船只在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴尽?，旨在保護(hù)北極脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，防止環(huán)境污染對(duì)北極造成嚴(yán)重?fù)p害或無可挽回的擾亂。西北航道屬于“一年中大部分時(shí)候冰封的情形”，加拿大依據(jù)冰封區(qū)域條款制定了嚴(yán)于一般國(guó)際規(guī)則的環(huán)境法律和規(guī)章，以對(duì)西北航道進(jìn)行環(huán)境保護(hù)為由，要求穿越西北航道的船只必須事先得到許可，并強(qiáng)制引航、登臨檢查、收費(fèi)等，以實(shí)現(xiàn)對(duì)西北航道的全面管控，無視其他國(guó)家的航行與飛越自由。AWPPA等法律和規(guī)章作為國(guó)內(nèi)法“無法改變條約法的一般認(rèn)識(shí)，除非國(guó)內(nèi)法的這種特殊規(guī)定已經(jīng)獲得其他國(guó)家以篤信法律一樣的法律確信并經(jīng)歷了反復(fù)的國(guó)家實(shí)踐”。同前注，白佳玉文。冰封區(qū)域條款賦予沿海國(guó)采取“非歧視性的法律和規(guī)章”以防止“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴尽?，其?shí)質(zhì)是賦予冰封區(qū)域沿海國(guó)行使環(huán)境立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)制定相關(guān)法律和規(guī)章，并無授權(quán)沿海國(guó)家隨意制定嚴(yán)于一般國(guó)際規(guī)則的法律和規(guī)章以限制其他國(guó)家在西北航道航行，亦不存在認(rèn)可沿海國(guó)有權(quán)利用冰封區(qū)域條款控制西北航道的宗旨。《公約》第58條規(guī)定，所有國(guó)家在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)享有《公約》第86條所指稱的航行和飛越自由，僅受和平目的、適當(dāng)顧及原則、沿海國(guó)法律和規(guī)章的限制。加拿大無權(quán)以冰封區(qū)域條款為由，在國(guó)際社會(huì)大肆推行AWPPA等法律和規(guī)章，其作為國(guó)內(nèi)法對(duì)其他國(guó)家航行自由無約束力，其他國(guó)家在加拿大專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域享有航行與飛越自由，除非航行引發(fā)的海洋環(huán)境污染“可能對(duì)生態(tài)平衡造成重大的損害或無可挽救的擾亂”而適用冰封區(qū)域條款對(duì)航行自由進(jìn)行必要限制。雖然加拿大認(rèn)為，《公約》第58條亦授予其在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制定與環(huán)境有關(guān)的法律和規(guī)章的權(quán)利，但是其應(yīng)遵循的條件是法律和規(guī)章應(yīng)當(dāng)按照《公約》的規(guī)定和其他國(guó)際法規(guī)則來制定，不得與國(guó)際法上的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度相抵觸?？v觀加拿大環(huán)境保護(hù)區(qū)內(nèi)的相關(guān)國(guó)內(nèi)立法，涉及諸多與環(huán)境保護(hù)無關(guān)的、妨害航行與飛越自由的規(guī)定，是對(duì)《公約》及一般國(guó)際航行規(guī)則的違反，并與《公約》第58條相抵觸，是無效的，其他國(guó)家沒有遵守的義務(wù)。故而，冰封區(qū)域條款在西北航道的適用，基于加拿大國(guó)內(nèi)法律和規(guī)章的任意擴(kuò)張，與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)航行自由制度存在嚴(yán)重沖突。事實(shí)上，《公約》第五部分的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度和第十二部分的海洋環(huán)境的保護(hù)和保全制度作為《公約》的重要組成部分，二者在效力序位是并列的、等位的。冰封區(qū)域條款無優(yōu)先于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)航行自由之特權(quán)，其他國(guó)家在西北航道的航行自由權(quán)理應(yīng)受到尊重，除非航行有害于冰封區(qū)域的海洋環(huán)境，“可能對(duì)生態(tài)平衡造成重大的損害或無可挽救的擾亂”。

（二）冰封區(qū)域條款的西北航道適用與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)適當(dāng)顧及原則的沖突

《公約》第234條規(guī)定，沿海國(guó)在冰封區(qū)域制定的“法律和規(guī)章應(yīng)適當(dāng)顧及航行”。它是適當(dāng)顧及原則的體現(xiàn)，彰顯了《公約》對(duì)航行自由的重視和關(guān)注。《公約》第56條第2款規(guī)定，“沿海國(guó)……應(yīng)適當(dāng)顧及其他國(guó)家的權(quán)利和義務(wù)”，亦是對(duì)適當(dāng)顧及原則的關(guān)切。另外，《公約》第58條第3款和第87條第2款也涉及適當(dāng)顧及原則的表述。1958年《公海公約》把“適當(dāng)顧及”表述為“reasonable regard”，《公約》把“適當(dāng)顧及”表述為“due regard”，兩者雖存在一定差異，但功能和意義卻大同小異，中文譯為“合理的、適當(dāng)?shù)摹薄⒁姀埿l(wèi)華：《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)中的“適當(dāng)顧及”義務(wù)》，《國(guó)際法研究》2015年第5期。在“漁業(yè)管轄權(quán)案”中，國(guó)際法院認(rèn)為冰島1972年規(guī)章未適當(dāng)顧及英國(guó)的既得利益，違反了《公海公約》的適當(dāng)顧及原則，是適當(dāng)顧及原則在解決國(guó)際爭(zhēng)端中的一次成功應(yīng)用，后得到國(guó)際社會(huì)的遵循和效仿。See L.C.J.Reports 1974，pp.3，22.因此，適當(dāng)顧及原則已得到國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可，冰封區(qū)域條款在西北航道的適用亦須遵守適當(dāng)顧及原則，《公約》第234條尤為強(qiáng)調(diào)“適當(dāng)顧及航行”，其在一般意義上至少包括適當(dāng)顧及航行自由和航行安全兩個(gè)方面。加拿大作為沿海國(guó)，針對(duì)冰封區(qū)域特殊的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)享有特殊的環(huán)境立法和執(zhí)法權(quán)，其法律、規(guī)章可以不受一般的國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的限制，是沿海國(guó)環(huán)境管轄權(quán)一般規(guī)則的例外，但應(yīng)當(dāng)適當(dāng)顧及其他國(guó)家的航行自由和航行安全，以免妨害其他國(guó)家航行自由，危及航行安全。參見前注，劉惠榮、李浩梅文。冰封區(qū)域條款關(guān)于“適當(dāng)顧及”原則的規(guī)定緣于美國(guó)和加拿大在第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議上就西北航道法律地位的分歧較大而略顯模糊，沒有像無害通過權(quán)和過境通行權(quán)那樣給出相對(duì)具體化的標(biāo)準(zhǔn)。

有不少學(xué)者建議，其他國(guó)家應(yīng)當(dāng)在承認(rèn)加拿大享有特殊環(huán)境立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)的同時(shí)，主張冰封區(qū)域條款在西北航道的適用須適當(dāng)顧及其他國(guó)家的航行自由和安全，并就適當(dāng)顧及原則提出切實(shí)可行的參照標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)具體可以依據(jù)以下方面確定。一是冰封區(qū)域條款的適用限于“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域”，沿海國(guó)家對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)享有權(quán)利的基礎(chǔ)是主權(quán)權(quán)利、管轄權(quán)，尤其是主權(quán)權(quán)利具有“主權(quán)屬性”，具有的一定優(yōu)位性。參見賀贊：《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的有限軍事活動(dòng)自由》，《政法論壇》2015年第4期。另外，冰封區(qū)域條款不受一般國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的限制，沿海國(guó)制定相關(guān)法律和規(guī)章通常嚴(yán)于一般國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)其他國(guó)家航行自由和安全在西北航道與加拿大的環(huán)境立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)沖突時(shí)，沿海國(guó)的主權(quán)權(quán)利具有優(yōu)先性，其權(quán)利位階高于其他國(guó)家的航行自由權(quán)，適當(dāng)顧及原則的天平應(yīng)當(dāng)向加拿大傾斜，但須以沖突客觀存在以及保護(hù)其他國(guó)家航行自由和安全會(huì)對(duì)冰封區(qū)域環(huán)境可能“造成重大的損害或無可挽救的擾亂”為前提。二是適當(dāng)顧及原則作為誠(chéng)信原則的一部分，“調(diào)整的是權(quán)利的行使和義務(wù)的履行，排除濫用權(quán)利或者規(guī)避義務(wù)的行為的合法性和有效性”，同前注，張衛(wèi)華文。禁止沿海國(guó)濫用權(quán)利侵害其他國(guó)家的航行自由與安全。《公約》第300條關(guān)于“締約國(guó)應(yīng)誠(chéng)意履行根據(jù)本公約承擔(dān)的義務(wù)并應(yīng)以不致構(gòu)成濫用權(quán)利的方式，行使本公約所承認(rèn)的權(quán)利、管轄權(quán)和自由”的規(guī)定，就是對(duì)禁止權(quán)利濫用原則的詮釋，旨在保護(hù)《公約》規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)利、管轄權(quán)和自由。當(dāng)加拿大依據(jù)冰封區(qū)域條款在西北航道行使環(huán)境立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)而制定相關(guān)法律和規(guī)章，任意對(duì)其他國(guó)家的航行自由等進(jìn)行限制或剝奪，且為專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域環(huán)境保護(hù)所不必要的措施時(shí)，應(yīng)視為權(quán)利濫用行為，構(gòu)成對(duì)適當(dāng)顧及原則及《公約》第300條的違反。相關(guān)法律和規(guī)章應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無效，其他國(guó)家沒有遵守的義務(wù)，加拿大無權(quán)以此類法律和規(guī)章限制其他國(guó)家在西北航道的航行自由。

（三）援引冰封區(qū)域條款制定的法律和規(guī)章與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)剩余權(quán)利歸屬原則的沖突

冰封區(qū)域條款的適用范圍限于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，盡管加拿大依照《公約》第234條把環(huán)境保護(hù)區(qū)擴(kuò)展到200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之外，但從未得到國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可，對(duì)其他國(guó)家沒有約束力?！豆s》第59條是關(guān)于剩余權(quán)利歸屬原則的規(guī)定，亦僅適用于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，與冰封區(qū)域條款的適用范圍相同?！豆s》第234條賦予冰封區(qū)域沿海國(guó)制定法律和規(guī)章的目的在于“防止、減少和控制船只在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴尽?，是《公約》第56條賦予沿海國(guó)行使“海洋環(huán)境的保護(hù)和保全”管轄權(quán)的擴(kuò)張，新增加的《公約》權(quán)利被學(xué)界稱為“額外權(quán)利”，本質(zhì)上屬于《公約》內(nèi)的剩余權(quán)利。Raul Pedrozo.A Response to Cariner’s and Gold’s Commentary on“Is It Time for the United States to Join the Law of the Sea Convention？”.J.Mar.L.＆Com.Vol.42，No.4，2011.若《公約》未將專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的權(quán)利或管轄權(quán)的歸屬作明確規(guī)定，則剩余權(quán)利的歸屬就應(yīng)按照《公約》第59條所確立的原則加以處理?！豆s》第234條把“防止、減少和控制船只在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴尽钡臋?quán)利賦予了冰封區(qū)域沿海國(guó)，加拿大也就享有了對(duì)其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的西北航道的此類剩余權(quán)利，無須再依照《公約》第59條確立的原則對(duì)剩余權(quán)利明確其歸屬，也就是說，加拿大對(duì)其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的西北航道享有一定“特權(quán)”。Natalie Klein.Legal Implications of Australia’s Maritime Identification System.INT’L&COMP.L.Q.，Vol.55，No.2，2006.加拿大可以為了防止船只在其范圍內(nèi)的冰封區(qū)域造成對(duì)海洋的污染，制定相關(guān)法律和規(guī)章，但具體標(biāo)準(zhǔn)須參照一般國(guó)際規(guī)則和《公約》的相關(guān)規(guī)定，可高可低，沒有統(tǒng)一的適用標(biāo)準(zhǔn)，屬于行使剩余權(quán)利的應(yīng)有之義。然而在非冰封區(qū)域，加拿大漠視《公約》第59條關(guān)于剩余權(quán)利分配原則的規(guī)定，利用冰封區(qū)域條款制定國(guó)內(nèi)立法，肆意剝奪和限制其他國(guó)家的航行自由權(quán)，加重其他國(guó)家責(zé)任或免除其他國(guó)家主要權(quán)利的行為有悖于一般國(guó)際法。加拿大的國(guó)內(nèi)立法，如AWPPA等對(duì)其他國(guó)家在包括非冰封區(qū)域在內(nèi)的整個(gè)西北航道航行的船只科以嚴(yán)格的安全和環(huán)境要求和義務(wù)，變相限制航行自由，嚴(yán)重違反了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)剩余權(quán)利的分配原則，因?yàn)閷俳?jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的非冰封區(qū)域的剩余權(quán)利應(yīng)按照《公約》第59條的規(guī)定處理?！豆s》第59條規(guī)定，當(dāng)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)剩余權(quán)利歸屬發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，“應(yīng)在公平的基礎(chǔ)上參照一切有關(guān)情況，考慮到所涉及利益分別對(duì)有關(guān)各方和整個(gè)國(guó)際社會(huì)的重要性，加以解決”。“公平”就意味著專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)剩余權(quán)利的分配應(yīng)盡可能在沿海國(guó)和其他國(guó)家之間達(dá)致一個(gè)最為合理的平衡狀態(tài)，AWPPA等法律和規(guī)章意在實(shí)現(xiàn)加拿大對(duì)包括非冰封區(qū)域在內(nèi)的整個(gè)西北航道的掌控權(quán)，妨害了其他國(guó)家在非冰封區(qū)域的航行自由與安全，與“公平的要求背道而馳”。“有關(guān)各方和整個(gè)國(guó)際社會(huì)的重要性”包括沿海國(guó)和其他國(guó)家，位于加拿大專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)的非冰封區(qū)域?qū)ρ睾?guó)和其他國(guó)家的“重要性”不言而喻，加拿大經(jīng)由嚴(yán)格的AWPPA等法律和規(guī)章對(duì)非冰封區(qū)域進(jìn)行任意的非法管制，限制其他國(guó)家的航行自由，雖體現(xiàn)非冰封區(qū)域?qū)Ρ緡?guó)的“重要性”，卻在一定程度上罔顧非冰封區(qū)域?qū)ζ渌麌?guó)家的“重要性”。更有甚者，加拿大還出臺(tái)了一些與冰封區(qū)域環(huán)境保護(hù)無關(guān)的、旨在管控非冰封區(qū)域的法律和規(guī)章，獨(dú)占剩余權(quán)利，這是對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)剩余權(quán)利分配原則的違背，應(yīng)予糾正。

五、余 論

我國(guó)作為聯(lián)合國(guó)安全理事會(huì)常任理事國(guó)、近北極國(guó)家、北極理事會(huì)的觀察員國(guó)及負(fù)責(zé)任的大國(guó)，有權(quán)利也有義務(wù)參與西北航道治理，維護(hù)全球海洋秩序。我國(guó)應(yīng)在尊重加拿大、美國(guó)等北極沿岸國(guó)海洋權(quán)益的同時(shí)，為冰封區(qū)域條款西北航道適用問題提供公平、合理、平衡的消解路徑，積極參與西北航道治理，保證我國(guó)在西北航道的相關(guān)利益，如能源、航運(yùn)、貿(mào)易、軍事、國(guó)防等領(lǐng)域的安全，這有利于加快推進(jìn)“一帶一路”倡議，打造“冰上絲綢之路”，助推海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的順利高效實(shí)施。因此，我國(guó)可以提出以下主張與倡議。一是在國(guó)際社會(huì)中主張建立冰封區(qū)域條款西北航道適用的雙重排除機(jī)制：第一重排除機(jī)制是針對(duì)加拿大的“歷史性水域”主張進(jìn)行反駁，排除冰封區(qū)域條款適用加拿大“內(nèi)水”，繼而排除其對(duì)“內(nèi)水”范圍內(nèi)西北航道水域的適用；第二重排除機(jī)制是通過界定西北航道部分水域作為用于國(guó)際航行的海峽的法律地位，排除冰封區(qū)域條款對(duì)西北航道相關(guān)海洋區(qū)域的適用。二是奉行冰封區(qū)域條款領(lǐng)海適用禁止原則，把適用范圍界定在200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)（不含領(lǐng)海）以內(nèi)。三是倡議建立冰封區(qū)域條款適用的約束機(jī)制，以氣候條件為衡量標(biāo)準(zhǔn)決定冰封區(qū)域條款適用西北航道的哪些海洋區(qū)域，同時(shí)結(jié)合其他國(guó)家的權(quán)利訴求，爭(zhēng)取得到國(guó)際社會(huì)的普遍認(rèn)可和支持，形成國(guó)際習(xí)慣和實(shí)踐做法，時(shí)機(jī)成熟后可以制定一般國(guó)際規(guī)則成為《公約》的相關(guān)條款。四是主張冰封區(qū)域條款在西北航道的適用須適當(dāng)顧及其他國(guó)家的航行自由和安全，同時(shí)，以主權(quán)權(quán)利的優(yōu)位性和禁止權(quán)利濫用原則為前提提出切實(shí)可行的適當(dāng)顧及原則的參照標(biāo)準(zhǔn)。五是對(duì)西北航道非冰封區(qū)域內(nèi)的、屬于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)的海洋區(qū)域的剩余權(quán)利，嚴(yán)格按照《公約》第59條的規(guī)定，堅(jiān)持公平原則，參考一切有關(guān)情況，考慮所及利益對(duì)各方乃至整個(gè)國(guó)際社會(huì)的影響進(jìn)行合理分配，兼顧加拿大相關(guān)海洋權(quán)益，適當(dāng)維護(hù)其他國(guó)家在西北航道的航行自由與安全。