精準(zhǔn)扶貧背景下村級(jí)扶貧困境的化解途徑論析
——基于S省的調(diào)查

扶貧領(lǐng)域，即扶貧事業(yè)或者活動(dòng)的范圍，從時(shí)間上涵蓋了從新中國(guó)建立以來(lái)的生產(chǎn)自救式扶貧開(kāi)始到現(xiàn)在；從空間上覆蓋了新中國(guó)的所有貧困村、貧困戶；從層面上涉及了中央到地方農(nóng)村各級(jí)黨委政府的重視并參與。而村級(jí)扶貧領(lǐng)域則涉及扶貧事業(yè)或活動(dòng)只在村級(jí)范圍內(nèi)。隨著精準(zhǔn)扶貧的一路高歌猛進(jìn)，顯著的扶貧成效離不開(kāi)村級(jí)扶貧領(lǐng)域的突出貢獻(xiàn)。然而，村級(jí)扶貧領(lǐng)域的腐敗、內(nèi)生動(dòng)力不足等問(wèn)題開(kāi)始凸顯。能否有效破除村級(jí)扶貧領(lǐng)域的問(wèn)題，一定程度上決定了扶貧進(jìn)程和效益。

一、村級(jí)扶貧領(lǐng)域存在的問(wèn)題

S省Y市隸屬烏蒙山片區(qū)，深度貧困地區(qū)較多。隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的推進(jìn)，市委市政府承諾在2019年帶領(lǐng)全市所有縣區(qū)脫貧摘帽。這具有相當(dāng)大的挑戰(zhàn)。筆者專(zhuān)門(mén)調(diào)查了Y市所轄的5個(gè)貧困縣部分鄉(xiāng)村，存在扶貧資源分配不均衡、幫扶力量整體合力和作用發(fā)揮不夠、基層干部群眾內(nèi)生動(dòng)力激發(fā)不夠、脫貧攻堅(jiān)政策落實(shí)不到位等問(wèn)題，導(dǎo)致脫貧攻堅(jiān)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。

（一）扶貧資源分配不均衡

1. 非貧困村與貧困村發(fā)展不平衡。各區(qū)縣在短時(shí)間內(nèi)集中了大量人力、物力、財(cái)力，投放到貧困村，客觀上壓縮了非貧困村獲得資源的空間，個(gè)別非貧困村成為了扶貧項(xiàng)目投資的死角，導(dǎo)致非貧困村的脫貧攻堅(jiān)工作步伐緩慢。

2. 貧困戶與臨界戶之間矛盾凸顯。以X鄉(xiāng)為例，2014年建檔立卡貧困戶家庭人均純收入2736元為標(biāo)準(zhǔn)，收入在2736元上下浮動(dòng)的貧困臨界戶約占2%-3%。這部分人一方面對(duì)自己未能享受與貧困戶同樣的政策產(chǎn)生不滿，另一方面區(qū)縣黨委政府在每年的貧困人口動(dòng)態(tài)調(diào)整上習(xí)慣于只做減法、不做加法，對(duì)邊緣戶的處理僅通過(guò)特殊困難救助、安排幫扶項(xiàng)目等方式進(jìn)行臨時(shí)救助，使臨界戶成為被扶貧政策遺漏的人，導(dǎo)致其與貧困戶矛盾加劇。

3. 預(yù)脫貧戶與已脫貧戶之間問(wèn)題突出。對(duì)于2014-2016年脫貧的貧困戶，由于脫貧標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收程序、后扶措施等方面的政策并不明朗，導(dǎo)致前幾年的脫貧戶在易地搬遷、產(chǎn)業(yè)扶持、醫(yī)療救助等方面享受到的實(shí)惠與預(yù)脫貧戶相差較大，加上后續(xù)幫扶資金有限，讓部分已脫貧戶產(chǎn)生了攀比心理和不滿情緒。

（二）幫扶力量整體合力和作用發(fā)揮不夠

1. 幫扶統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)機(jī)制缺乏。各貧困村幫扶力量普遍存在各自為陣、統(tǒng)籌不夠的問(wèn)題。第一書(shū)記作為駐村幫扶工作的主體力量，承擔(dān)了駐村幫扶的絕大部分工作，而駐村工作隊(duì)、幫扶單位、聯(lián)系領(lǐng)導(dǎo)、農(nóng)技員幫扶力量分散，缺乏統(tǒng)籌的機(jī)構(gòu)和平臺(tái)，各力量之間溝通協(xié)調(diào)不到位，扶貧整合效應(yīng)難以顯現(xiàn)，效果不能實(shí)現(xiàn)最大化。

2. 幫扶責(zé)任落實(shí)不到位。據(jù)調(diào)查，有21%的幫扶責(zé)任人未根據(jù)貧困戶實(shí)際狀況，為貧困戶有針對(duì)性地制定脫貧規(guī)劃并落實(shí)幫扶措施。少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)未按要求落實(shí)駐村工作隊(duì)隊(duì)員全脫產(chǎn)駐村，將駐村工作隊(duì)員滯留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作；有的駐村工作隊(duì)隊(duì)員未及時(shí)到村開(kāi)展幫扶工作，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派人員，到位情況較差。

3. 幫扶考核機(jī)制不健全。目前對(duì)“五個(gè)一”幫扶力量的考核機(jī)制并不健全，每年僅對(duì)第一書(shū)記有專(zhuān)門(mén)考核，對(duì)其他力量的考核形式多于內(nèi)容；考核方式仍停留在資料的查閱上，并未對(duì)工作實(shí)績(jī)進(jìn)行有效研判。此外，依據(jù)“屬地管理”原則，縣上對(duì)省級(jí)、市級(jí)幫扶單位和幫扶人員進(jìn)行監(jiān)管時(shí)往往面臨權(quán)限尷尬，存在“不能管”、“不敢管”等難題，客觀上削弱了幫扶工作的實(shí)效。

（三）基層干部群眾內(nèi)生動(dòng)力激發(fā)不夠

1. 基層脫貧攻堅(jiān)人力資源保障不足。少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)達(dá)不到當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)工作的要求，在扶貧工作上謀劃不足、辦法不多、創(chuàng)新不夠。如個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會(huì)從未專(zhuān)題研究過(guò)貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。有的邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅(jiān)基礎(chǔ)薄弱，人才隊(duì)伍建設(shè)滯后，干部流動(dòng)過(guò)快，年輕干部被縣級(jí)部門(mén)抽調(diào)現(xiàn)象比較普遍，造成脫貧攻堅(jiān)人力資源保障不足，影響脫貧攻堅(jiān)的進(jìn)程。

2. 部分村干部脫貧攻堅(jiān)原動(dòng)力不夠。隨著工作壓力和問(wèn)責(zé)力度逐漸增加，部分村干部認(rèn)為付出與收獲不對(duì)等，從而產(chǎn)生畏難情緒和應(yīng)付心態(tài)，工作的干勁、韌勁有所下降。部分貧困村干部配備不齊，已辭職或打算辭職的現(xiàn)象比較普遍。

3. 貧困群眾自身發(fā)展動(dòng)力不足。部分貧困戶缺乏自主脫貧意識(shí)，認(rèn)為扶貧就是國(guó)家給錢(qián)給物，產(chǎn)生依賴(lài)思想。有的貧困戶不愿脫貧，“等靠要”思想較為嚴(yán)重；一些貧困群眾怕承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，不愿參與產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目。

（四）脫貧攻堅(jiān)政策落實(shí)不到位

1. 政策執(zhí)行有偏差。部分區(qū)縣在執(zhí)行扶貧政策的過(guò)程中，由于理解上的偏差和自身利益的考慮，政策執(zhí)行與政策標(biāo)準(zhǔn)之間出現(xiàn)了偏差，降低了貧困群眾的獲得感。如T縣出于增加就診率和經(jīng)濟(jì)效益的考慮，限制縣域內(nèi)醫(yī)院逐級(jí)轉(zhuǎn)診手續(xù)辦理的權(quán)限，降低了縣外就診的貧困戶住院報(bào)銷(xiāo)的比例。

2. 政策要求缺乏連貫性。一些扶貧政策制定出臺(tái)后，執(zhí)行的要求和標(biāo)準(zhǔn)時(shí)而發(fā)生變化。增加了基層政策執(zhí)行的難度和風(fēng)險(xiǎn)。

3. 政策的延續(xù)性差。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，因住房保障政策差距較大而引發(fā)不少問(wèn)題。如2016年之前實(shí)行的住房政策主要是危房改造，補(bǔ)助資金戶均最高2萬(wàn)元，但2016年之后對(duì)貧困戶統(tǒng)一實(shí)行易地扶貧搬遷，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提升到人均2萬(wàn)元。2016年之前已實(shí)施危房改造的貧困戶產(chǎn)生不公平感，非貧困戶實(shí)施危房改造也會(huì)比照貧困戶易地搬遷政策來(lái)提高要求，給農(nóng)村危房改造工作造成了極大的阻力。

（五）扶貧領(lǐng)域腐敗風(fēng)險(xiǎn)依然存在

1. 扶貧項(xiàng)目流程把關(guān)不嚴(yán)。扶貧項(xiàng)目從申報(bào)到竣工要經(jīng)過(guò)立項(xiàng)、招投標(biāo)、驗(yàn)收、后續(xù)監(jiān)管等多個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)都有嚴(yán)格的規(guī)定。但在一些地方在流程上把關(guān)不嚴(yán)，還存在圍標(biāo)、串標(biāo)，中標(biāo)后將項(xiàng)目變賣(mài)或分包給他人實(shí)施，自己從中賺取差價(jià)等問(wèn)題。

2. 扶貧資金使用管理不規(guī)范。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧辦監(jiān)管扶貧資金不到位，存在項(xiàng)目申報(bào)資料審核不嚴(yán)，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程監(jiān)督責(zé)任缺失，項(xiàng)目驗(yàn)收走過(guò)場(chǎng)等，很難發(fā)現(xiàn)虛報(bào)冒領(lǐng)等情況，造成扶貧資金的浪費(fèi)。部分貧困村產(chǎn)業(yè)扶持基金使用率較低，或用于其他非扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3. 典型案件令人警醒。在深化扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)治理中，全市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)從嚴(yán)查處了一批優(yōu)親厚友、吃拿卡要、虛報(bào)冒領(lǐng)、履職不力等突出問(wèn)題，值得廣大基層干部警醒。

二、化解村級(jí)扶貧困境的幾點(diǎn)建議

村級(jí)扶貧領(lǐng)域的問(wèn)題雖多，但經(jīng)過(guò)深入分析，化解的辦法更多。通過(guò)從五個(gè)方面協(xié)調(diào)推進(jìn)，可助推其高質(zhì)量完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。

（一）樹(shù)立統(tǒng)籌思維，兼顧各方均衡

1. 樹(shù)立共同富裕思維。注重已脫貧戶與當(dāng)年預(yù)脫貧戶、貧困戶與邊緣戶、貧困村與非貧困村、貧困村貧困戶與插花貧困戶的統(tǒng)籌均衡推進(jìn)。

2. 通過(guò)同步發(fā)展產(chǎn)業(yè)促進(jìn)全面增收。每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、每個(gè)村在發(fā)展產(chǎn)業(yè)增收上應(yīng)因地制宜，制定總體大局性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)貧困村與非貧困村、貧困戶與非貧困戶都積極發(fā)展產(chǎn)業(yè)。鼓勵(lì)扶持非貧困戶擴(kuò)大再生產(chǎn)、發(fā)展特色增收產(chǎn)業(yè)，加快增收致富步伐，充分發(fā)揮帶動(dòng)貧困戶的示范引領(lǐng)作用，助力脫貧攻堅(jiān)。

3. 注重關(guān)聯(lián)政策之間、階段政策之間的均衡性。為進(jìn)一步扶持非貧困戶“造血”， 有效彌合非貧困戶與貧困戶的扶持政策鴻溝和政策差異。要完善財(cái)政補(bǔ)助扶持政策，以保障實(shí)施年度扶貧項(xiàng)目計(jì)劃為重點(diǎn)，精確瞄準(zhǔn)貧困人口和非貧困人口，著力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)品。持續(xù)加勁發(fā)力，對(duì)已脫貧對(duì)象開(kāi)展“回頭看”、“回頭幫”，注重政策扶持的延續(xù)性，確保貧困戶脫貧后幫扶力量和力度不減，直至2020年。

（二）強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，匯聚幫扶合力

1. 完善機(jī)構(gòu)充實(shí)力量。建議成立幫扶工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由扶貧移民局、脫貧攻堅(jiān)辦、組織部門(mén)分別牽頭負(fù)責(zé)，整合相關(guān)資源和人才力量，發(fā)揮更大作用。進(jìn)一步健全貧困村幫扶工作機(jī)制，實(shí)行清單管理，建立項(xiàng)目清單、問(wèn)題清單、責(zé)任清單，定期情況匯總、分類(lèi)分析，讓五個(gè)一幫扶力量真正實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享，形成幫扶合力。

2. 完善統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。各幫扶力量要主動(dòng)協(xié)調(diào)貧困村對(duì)接縣鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施等規(guī)劃，統(tǒng)籌整合扶貧項(xiàng)目資源平臺(tái)，健全完善政策咨詢(xún)對(duì)接制度，定期組織貧困村幫扶力量與相關(guān)部門(mén)開(kāi)展對(duì)接，及時(shí)解決面臨的困難和問(wèn)題。

3. 健全考評(píng)考核體系。結(jié)合幫扶項(xiàng)目、幫扶資金、幫扶成效等幾個(gè)重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵點(diǎn)，對(duì)幫扶責(zé)任人幫扶情況進(jìn)行定期監(jiān)測(cè)和量化考核。將監(jiān)測(cè)和考核結(jié)果作為定點(diǎn)幫扶單位和幫扶干部職工年度績(jī)效考評(píng)和干部提級(jí)任用的重要依據(jù)。對(duì)部分幫扶單位或幫扶責(zé)任人確實(shí)不能有效滿足貧困村或貧困戶減貧需求的情況，可研究制定聯(lián)合幫扶工作制度。

（三）促進(jìn)干群融合，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力

1. 實(shí)施能力提升工程，加強(qiáng)干部脫貧攻堅(jiān)政策和能力培訓(xùn)力度，鼓勵(lì)基層干部開(kāi)展自主進(jìn)修提升學(xué)歷、完善知識(shí)結(jié)構(gòu)，更好滿足脫貧攻堅(jiān)人才需求。同時(shí)，應(yīng)明令禁止在脫貧攻堅(jiān)期限內(nèi)隨意提拔和抽調(diào)干部，防止干部流失流動(dòng)，保持干部隊(duì)伍穩(wěn)定。

2. 強(qiáng)化干部激勵(lì)保障，建立村干部工資正常增長(zhǎng)機(jī)制，進(jìn)一步提高村干部的工資待遇，提升村干部脫貧攻堅(jiān)工作的積極性和榮譽(yù)感。

3. 加強(qiáng)對(duì)“懶人”的扶志轉(zhuǎn)化。對(duì)四肢健全但不愿通過(guò)勤勞致富，處于貧困線以下的農(nóng)村懶人，探索實(shí)施“歇幫”機(jī)制，制定負(fù)面清單，激發(fā)自主脫貧責(zé)任感；對(duì)普通貧困戶，可以通過(guò)量化勞動(dòng)量、實(shí)施積分管理制度、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、以購(gòu)代捐（銷(xiāo)）等多種方式，充分調(diào)動(dòng)貧困戶脫貧奔小康的積極性、主動(dòng)性。同時(shí)，重視文化引領(lǐng)。脫貧攻堅(jiān)不能只富“口袋”，更要富“腦袋”。特別是注重群眾精神層面、文化層面、倫理層面的需求，充分挖掘各鄉(xiāng)村具有濃郁本土特色、優(yōu)秀傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村民俗文化、村落文化、孝道文化、感恩文化、鄉(xiāng)村遺址遺跡文化，尋找鄉(xiāng)村文化文脈之“根”；要開(kāi)展優(yōu)秀家訓(xùn)、家規(guī)、家風(fēng)的傳承和送優(yōu)秀文化到鄉(xiāng)村等文化主題活動(dòng)；要開(kāi)展鄉(xiāng)與鄉(xiāng)、村與村的優(yōu)秀文化互融互通活動(dòng)，讓鄉(xiāng)村文化“豐富”起來(lái)、“生動(dòng)”起來(lái)。

（四）注重政策研究，落實(shí)政策要求

1. 緊密對(duì)接上級(jí)政策要求。市脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組要密切關(guān)注省委省政府對(duì)摘帽貧困縣、擬退出貧困村和今年預(yù)脫貧戶在政策要求、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等方面的調(diào)整動(dòng)向及變化，主動(dòng)謀劃對(duì)接，及時(shí)制定應(yīng)對(duì)措施，以增強(qiáng)政策執(zhí)行的延續(xù)性和穩(wěn)定性，減少因盲目執(zhí)行帶來(lái)的虛耗和返工。

2. 重視政策研究。建議成立脫貧攻堅(jiān)政策研究室，深入開(kāi)展脫貧攻堅(jiān)苗頭傾向性問(wèn)題和前瞻性戰(zhàn)略問(wèn)題的調(diào)查研究，不斷完善細(xì)化政策舉措。針對(duì)危房改造和易地扶貧搬遷政策的差異，要進(jìn)一步統(tǒng)籌整合財(cái)政扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金，提高危房改造補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，縮小與易地搬遷政策的差距。要委托黨校、社科聯(lián)、本地高校等本土權(quán)威科研機(jī)構(gòu)，對(duì)扶貧領(lǐng)域突出問(wèn)題組建專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)開(kāi)展集中攻關(guān)，及時(shí)分析政策制定和執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的偏差和問(wèn)題，提出更多更有針對(duì)性的攻堅(jiān)舉措，為全市快速推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)保駕護(hù)航。

3. 強(qiáng)化政策宣傳。鎮(zhèn)鄉(xiāng)要進(jìn)一步加大政策宣傳力度，提升貧困群眾對(duì)政策的認(rèn)知度、熟悉度、理解度和支持度。特別要讓他們充分理解扶貧不是“救濟(jì)”，貧困戶是按“五評(píng)法”、按程序評(píng)議產(chǎn)生的。要講清楚扶貧政策的強(qiáng)制性和權(quán)威性，降低群眾不合理預(yù)期和非正當(dāng)要求，減少基層政策執(zhí)行的阻力，提升政策執(zhí)行的效果。

（五）強(qiáng)化正風(fēng)肅紀(jì)，堅(jiān)持標(biāo)本兼治

1. 強(qiáng)化教育培訓(xùn)，樹(shù)牢規(guī)矩意識(shí)。要扭住認(rèn)識(shí)誤區(qū)強(qiáng)化教育，通過(guò)深入剖析發(fā)生在扶貧資金、“三資”管理等領(lǐng)域的“微腐敗”典型案例，用身邊事教育身邊人，讓基層干部引以為戒，堅(jiān)守底線。

2. 加強(qiáng)協(xié)作聯(lián)動(dòng)，拓寬線索來(lái)源。注重從陽(yáng)光問(wèn)廉、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政、市長(zhǎng)信箱等平臺(tái)收集信息，積極挖掘“微腐敗”問(wèn)題線索。加強(qiáng)與檢察、公安、信訪、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、審計(jì)等部門(mén)的協(xié)作，對(duì)“微腐敗”形成圍追堵截之勢(shì)，凝聚監(jiān)督合力。

3. 扎緊制度籠子，確保權(quán)利陽(yáng)光行使。推行基層“微權(quán)力”清單運(yùn)行監(jiān)督制度，詳細(xì)公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程及環(huán)節(jié)，更好發(fā)揮群眾監(jiān)督作用；常態(tài)化開(kāi)展村務(wù)公開(kāi)檢查督查，通過(guò)會(huì)議、村務(wù)公開(kāi)等多種形式倒逼村級(jí)扶貧及相關(guān)制度規(guī)范有序運(yùn)行，推動(dòng)基層權(quán)力陽(yáng)光行使。