劉明遠(yuǎn)[中共中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)]
近期,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》),這是中央層面第一次就行政裁決工作專門作出部署,對(duì)充分發(fā)揮行政裁決在化解社會(huì)矛盾糾紛中的“分流閥”作用具有重要意義。行政裁決與行政調(diào)解、行政復(fù)議、行政訴訟等,都是我國(guó)行政法律制度的重要組成部分,是化解社會(huì)矛盾糾紛的重要渠道和方式。但是,由于目前我國(guó)行政裁決存在法律規(guī)定分散、制度設(shè)計(jì)不完善、人們對(duì)行政裁決的理解不足等諸多問題,行政裁決制度的有效性及其適用的可操作性受限,行政裁決的作用尚未充分發(fā)揮。在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代,健全行政裁決法律制度、加強(qiáng)行政裁決工作,是加快推進(jìn)依法行政、全面建設(shè)法治政府的重要方面,是完善社會(huì)矛盾糾紛多元化解機(jī)制、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。
《意見》明確指出,行政裁決是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人申請(qǐng),根據(jù)法律法規(guī)授權(quán),居中對(duì)與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行裁處的行為,這是中央文件第一次對(duì)行政裁決的內(nèi)涵、外延予以明確的界定。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái),行政法學(xué)界對(duì)于行政裁決的研究相對(duì)薄弱,特別是對(duì)行政裁決的含義、性質(zhì)以及制度發(fā)展的方向并沒有完全統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。有的學(xué)者提出,“行政裁決是指行政機(jī)關(guān)依具體程序?qū)μ囟ó?dāng)事人作出具有法律效力決定的行為”①馬懷德:《行政裁決辨析》,《法學(xué)研究》,1990年第6期。;也有的學(xué)者認(rèn)為,“行政裁決是行政主體依照法律授權(quán),作為中間人對(duì)特定的民事糾紛作出決定的行為”②胡建淼:《行政法學(xué)》,法律出版社2015年第4版,第409頁(yè)。;還有的學(xué)者提出,“行政裁決是指行政機(jī)關(guān)依法裁決與行政管理活動(dòng)相關(guān)的民事糾紛行政行為”③姜明安:《行政法與行政訴訟法》,北京大學(xué)出版社2011年第5版。。同時(shí),在地方立法層面,《湖南省行政程序規(guī)定》第109條也對(duì)行政裁決作了初步界定:“本規(guī)定所稱行政裁決,是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán),處理公民、法人或者其他組織相互之間發(fā)生的與其行政職權(quán)密切相關(guān)的民事糾紛的活動(dòng)。”《意見》對(duì)行政裁決的界定基本涵蓋了上述對(duì)行政裁決的內(nèi)涵和外延認(rèn)識(shí),并作了進(jìn)一步明確,從這個(gè)界定可以看出,行政裁決具有以下特點(diǎn)。
第二,行政裁決具有行政性。行政裁決的主體是法律法規(guī)授權(quán)的行政機(jī)關(guān),不同于作出民事仲裁的民間仲裁機(jī)構(gòu)和受理民事訴訟案件的法院,是行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)“處理平等主體之間的一些民事和經(jīng)濟(jì)糾紛”④羅豪才:《中國(guó)司法審查制度》,北京大學(xué)出版社1993年第1版,第223頁(yè)。。
第三,行政裁決具有準(zhǔn)司法性。行政裁決機(jī)關(guān)行使裁決權(quán)應(yīng)當(dāng)以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩,以中間裁判者身份,對(duì)平等主體之間的糾紛進(jìn)行公正裁判,不受其他外部因素的影響,不偏袒任何一方當(dāng)事人,帶有一定的“司法性”⑤王小紅:《行政裁決制度研究》,知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2011年第1版,第54頁(yè)。。
第四,行政裁決具有特定性。行政裁決的受理范圍是與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛,主要集中在自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議、知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛和補(bǔ)償爭(zhēng)議、政府采購(gòu)活動(dòng)爭(zhēng)議等方面,合同糾紛等一般民事爭(zhēng)議不屬于行政裁決的受理范圍。
第五,行政裁決具有非終局性。當(dāng)事人不服行政裁決的,可依法向法院提起訴訟,不同于民事仲裁的一裁終局、民事訴訟的兩審終審,人民法院可依法對(duì)行政裁決行為進(jìn)行監(jiān)督,確保當(dāng)事人的合法權(quán)益不因?yàn)樾姓脹Q受到損害。
行政裁決這種居間裁判的性質(zhì)定位與西方國(guó)家一些裁決理論也具有共同性。在美國(guó),聯(lián)邦最高法院的判例認(rèn)為:“行政機(jī)關(guān)的行政裁決權(quán)屬于行政權(quán)力或者‘準(zhǔn)司法’職權(quán),行政裁決行為是一種‘準(zhǔn)司法’的行政行為”⑥[美]伯納德·施瓦茨著,徐炳譯:《行政法》,群眾出版社1986年第1版,第56頁(yè)。。1932年,英國(guó)在《部長(zhǎng)權(quán)利委員會(huì)報(bào)告》中,將行政機(jī)關(guān)的決定分為:“行政性”“準(zhǔn)司法性”和“司法性”。其中明確指出“準(zhǔn)司法性”和“司法性”的主要區(qū)別在于行政機(jī)關(guān)是按照政策還是法律規(guī)定解決爭(zhēng)議⑦[英]卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯著,楊偉東譯:《法律與行政》,商務(wù)印刷館2004年第1版,第84頁(yè)。;1957年,弗蘭克斯委員會(huì)首次承認(rèn)行政裁決為司法行為,2001年《理蓋特委員會(huì)報(bào)告》中,英國(guó)議會(huì)最終確定了行政裁決的司法性。
進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代,我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生了深刻變化,人民群眾在民主、法治、公平、正義方面的要求日益增長(zhǎng),在這一大背景下,推動(dòng)健全行政裁決制度、加強(qiáng)行政裁決工作具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。
第一,有利于更好保護(hù)爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益。行政裁決針對(duì)的是與行政管理密切相關(guān)的事項(xiàng),這需要熟悉行政管理且有專門技術(shù)、知識(shí)的人員才能解決,如果直接訴諸法院不利于及時(shí)有效地解決這些爭(zhēng)議。行政機(jī)關(guān)在裁決民事糾紛時(shí),通過確認(rèn)侵權(quán)行為的違法性,判斷違法行為和損害結(jié)果的因果關(guān)系,從而使民事侵權(quán)行為得到證實(shí)。根據(jù)爭(zhēng)議的事實(shí)和法律依據(jù),行政裁判機(jī)關(guān)可以保證客觀、準(zhǔn)確、及時(shí)、有效地解決爭(zhēng)議,依法保護(hù)爭(zhēng)議當(dāng)事人的合法權(quán)益。
第二,有利于更好推動(dòng)減輕人民法院的訴訟負(fù)擔(dān)。行政裁決這一非訴途徑的開辟和發(fā)展,能夠降低當(dāng)事人訴訟成本,提高社會(huì)綜合效益,發(fā)揮化解民事糾紛的“分流閥”作用。當(dāng)然,行政機(jī)關(guān)的裁決不能取代法院的審判功能,而是解決糾紛的訴外法律機(jī)制。行政機(jī)關(guān)裁決與行政管理有關(guān)的民事糾紛,給權(quán)益受損的當(dāng)事人提供一種更為及時(shí)、迅捷的權(quán)益救濟(jì)途徑。當(dāng)然,如果當(dāng)事人拒絕接受行政裁決,他仍然可以向法院起訴并尋求最終司法補(bǔ)救。
第三,有利于更好完善多元化糾紛解決機(jī)制。與民事訴訟、仲裁相比,行政機(jī)關(guān)在解決特定民事爭(zhēng)議方面具有效率高、成本低、專業(yè)性強(qiáng)、程序簡(jiǎn)便等特點(diǎn)。而且,行政機(jī)關(guān)在裁決糾紛案件過程中,可以對(duì)特定類型民事爭(zhēng)議進(jìn)行分類和歸納,積累經(jīng)驗(yàn)并形成一套完整的行政裁決程序,努力做到事先有預(yù)防、事中有監(jiān)管、事后及時(shí)處理,積極預(yù)防同類案件爭(zhēng)議糾紛的發(fā)生。行政裁決制度的不斷健全,有利于加快構(gòu)建行政裁決、調(diào)解、仲裁、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制。
本文使用MVC(Model/View/Controller)模式對(duì)票務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行構(gòu)建,首先,票務(wù)查詢系統(tǒng)的所需要的數(shù)據(jù)是通過爬蟲抓取,由于票務(wù)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)性,所以對(duì)票務(wù)數(shù)據(jù)的更新不能間隔過久,但是由于數(shù)據(jù)量較大,也不能過于頻繁地對(duì)所有的票務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行更新,于是將用戶分為普通用戶和管理員用戶,將數(shù)據(jù)更新操作限定為只有管理員可以進(jìn)行,以此來(lái)避免普通用戶誤操作引起的服務(wù)器占用過多的問題。
自二十世紀(jì)80年代以來(lái),行政裁決制度在我國(guó)矛盾糾紛化解中的不足不斷顯露,影響并制約了行政裁決作用的有效發(fā)揮。
第一,行政裁決的范圍不清。目前,關(guān)于行政裁決制度適用的范圍,只零星散見在一些法律法規(guī)條文中。如《中華人民共和國(guó)森林法》(1998年)第17條、《中華人民共和國(guó)土地管理法》(2004年)第16條、《中華人民共和國(guó)專利法》(2008年)第57條等有關(guān)于行政裁決的范圍和事項(xiàng)的規(guī)定。行政裁決適用范圍過窄,使得大量案件不能通過行政裁決程序解決。糾紛當(dāng)事人只能選擇訴訟或其他途徑維護(hù)自己的合法權(quán)益,導(dǎo)致行政裁決及時(shí)、有效的特點(diǎn)難以發(fā)揮,法院的受案壓力急劇增加,爭(zhēng)議各方當(dāng)事人維權(quán)時(shí)間較長(zhǎng) 。
第二,行政裁決機(jī)構(gòu)分散。法國(guó)的行政法院、英國(guó)的行政裁判所都是相對(duì)集中的行政爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)。盡管我國(guó)也存在專利復(fù)審和商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)等相對(duì)獨(dú)立的可以適用裁決的機(jī)構(gòu),但很多行政裁決仍然是由分散的行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)自行實(shí)施。由于行政裁決人員在法律上缺乏任職資格,且尚未實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、職業(yè)化,難以確保裁決結(jié)果不受主觀偏見和領(lǐng)導(dǎo)者意見的影響,難以保證中立公正的裁決,很大程度上影響了行政裁決的公信力。
第三,行政裁決程序規(guī)定欠缺。我國(guó)行政法律制度對(duì)行政裁決程序沒有統(tǒng)一的規(guī)定。不同的行政機(jī)關(guān)適用不同的程序裁決案件。由于行政裁決缺乏法律程序,行政裁決的結(jié)果有時(shí)會(huì)受到爭(zhēng)議各方當(dāng)事人的質(zhì)疑。這種情況下,當(dāng)事人可以對(duì)行政裁決的結(jié)果提起訴訟,通過司法渠道尋求權(quán)利救濟(jì)。但是,我國(guó)法律對(duì)行政裁決司法救濟(jì)的權(quán)限和程序、行政裁決責(zé)任承擔(dān)等方面均未作明確規(guī)定。
第四,行政裁決救濟(jì)制度不完善。行政裁決的法律救濟(jì)措施主要集中在民事訴訟和行政訴訟中,行政裁決是否適用行政復(fù)議,在行政法學(xué)界還有不同認(rèn)識(shí),有關(guān)法律規(guī)定也莫衷一是,缺乏清晰、統(tǒng)一的規(guī)定。在司法救濟(jì)方面,許多行政裁決可以通過行政訴訟或民事訴訟來(lái)進(jìn)行,但如果當(dāng)事人在裁決后重新提起民事訴訟,將對(duì)行政裁決的法律效力產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。
《意見》的頒布實(shí)施,為進(jìn)一步完善我國(guó)行政裁決制度提供了重要依據(jù)。當(dāng)前,對(duì)于健全行政裁決制度、加強(qiáng)行政裁決工作建議重點(diǎn)做好以下幾方面。
第一,通過立法明確行政裁決的事項(xiàng)范圍。建議抓緊研究制定《行政裁決法》,完善行政裁決制度體系。行政裁決本身是具有準(zhǔn)司法性質(zhì)的行政權(quán)力,明確除法律、行政法規(guī)、規(guī)章外的其他規(guī)范性法律文件不能對(duì)行政裁決作出規(guī)定。如果行政主體通過規(guī)范性文件將行政裁決權(quán)授予其他行政機(jī)關(guān),很容易導(dǎo)致行政權(quán)力擴(kuò)大化,從而使行政裁決的法律效力減損。為充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性、技術(shù)性優(yōu)勢(shì),行政裁決的受案范圍可以在稅收、環(huán)境侵權(quán)或勞動(dòng)爭(zhēng)議等方面適當(dāng)擴(kuò)大。如果行政裁決的事項(xiàng)范圍明確,行政機(jī)關(guān)迅速、有效、公平、合理解決民事糾紛的優(yōu)勢(shì)就能得到進(jìn)一步發(fā)揮。
第二,建立完整統(tǒng)一的行政裁決程序。完善的行政裁決程序是提高行政裁決效率和權(quán)威性的基本要求,也是維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的重要保障。首先,行政裁決程序應(yīng)明確申請(qǐng)行政裁決的條件以及受理的期限,行政裁決人員應(yīng)當(dāng)在行政裁決程序?qū)嵤┮郧皩?duì)糾紛當(dāng)事人的案件事實(shí)情況進(jìn)行核查,分析當(dāng)事人提供的證據(jù)材料,有效提高行政裁決社會(huì)公信力。其次,在行政裁決整個(gè)過程中,行政機(jī)關(guān)可以在雙方當(dāng)事人平等和自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)解,調(diào)解達(dá)成一致意見的即可結(jié)案。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人可以就涉及人身財(cái)產(chǎn)或者疑難的重大利益案件申請(qǐng)組織聽證。再次,行政裁決主體必須明示裁決的事實(shí)和法律依據(jù),裁決結(jié)束時(shí)應(yīng)當(dāng)制作裁決書,同時(shí)也可以為法院進(jìn)行司法審查提供依據(jù)。最后,裁決的執(zhí)行應(yīng)遵循當(dāng)事人自由處分原則,由當(dāng)事人申請(qǐng)執(zhí)行,行政機(jī)關(guān)予以執(zhí)行促進(jìn)糾紛案件的及時(shí)解決。正當(dāng)?shù)男姓脹Q程序有利于提高裁決行為的透明度,使社會(huì)公眾從內(nèi)心真正認(rèn)同行政裁決,有利于行政裁決的推廣和進(jìn)行。
第三,完善行政裁決與行政復(fù)議、行政訴訟的銜接機(jī)制。行政裁決涉及對(duì)當(dāng)事人人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的處置,應(yīng)有對(duì)裁決權(quán)的法律監(jiān)督。在美國(guó),拒絕接受行政裁決的一方可以向司法機(jī)關(guān)申請(qǐng)司法審查;在英國(guó),如果當(dāng)事人不服行政裁判的,可以向上級(jí)裁判所進(jìn)行上訴。因此,我國(guó)可以探索建立有效的行政裁決救濟(jì)制度,由當(dāng)事人根據(jù)爭(zhēng)議的性質(zhì)向法院提起不同的訴訟救濟(jì):如果案件中的爭(zhēng)議主要是民事糾紛,則可以向法院提起民事訴訟;如果爭(zhēng)議主要涉及行政管理,則可以通過行政訴訟來(lái)解決;如果涉及民事和行政爭(zhēng)議兼有的案件,則可以通過行政附帶民事訴訟。
總之,新時(shí)代我們應(yīng)當(dāng)推動(dòng)加快構(gòu)建我國(guó)的行政裁決制度,加強(qiáng)行政裁決工作,完善多元化矛盾糾紛解決機(jī)制,充分發(fā)揮行政裁決制度在推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)中的積極作用。