深化證明事項(xiàng)清理工作的幾點(diǎn)思考
——基于證明事項(xiàng)的實(shí)證分析

蘆學(xué)林（江蘇省司法廳）

近年來，證明“你媽是你媽”“證明沒犯過罪”“證明沒買過房子”等形形色色的證明難題，逐漸成為公眾話題，引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注。為了深化“放管服”改革，實(shí)施“減證便民”，2018年下半年，證明事項(xiàng)清理工作在全國拉開序幕，截至2019年4月底，全國各地區(qū)、各部門共取消證明事項(xiàng)13000多項(xiàng)①參見2019年5月14日國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上，司法部副部長劉振宇、行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局局長趙振華關(guān)于證明事項(xiàng)清理工作有關(guān)情況的介紹。，有力推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變，深化了“放管服”改革和法治政府、服務(wù)型政府建設(shè)，優(yōu)化了營商環(huán)境，增強(qiáng)了群眾的獲得感和幸福感。但證明事項(xiàng)清理是涉及理念思路、體制機(jī)制、工作模式的深刻變革，是一場重塑政府和市場關(guān)系、刀刃向內(nèi)的政府自身革命，要想徹底達(dá)到簡政放權(quán)的成效，絕非一朝一夕之功，需要持續(xù)發(fā)力。

一、證明事項(xiàng)的基本情況和主要特點(diǎn)

所謂證明，是指行政機(jī)關(guān)或者行使行政管理職能的機(jī)構(gòu)，在履行管理職權(quán)的過程中，要求行政相對人進(jìn)行一定的證明活動(dòng)，以證明某個(gè)事實(shí)存在或者不存在。“證明”概念及內(nèi)涵很廣，涉及的事項(xiàng)十分繁雜。由于此次清理主要是解決政府對市場、社會(huì)的過度管制問題，大力推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，國家從需求側(cè)入手，將作為清理對象的證明事項(xiàng)定位為行政機(jī)關(guān)（包括經(jīng)授權(quán)或委托行使行政職權(quán)的組織、公共企事業(yè)單位）要求行政相對人提供的證明事項(xiàng)②國務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好證明事項(xiàng)清理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕47號(hào)）明確要求經(jīng)過清理，對確需保留的證明事項(xiàng)，組織各地區(qū)、各部門公布清單，清單之外，政府部門、公用事業(yè)單位和服務(wù)機(jī)構(gòu)不得索要證明。，具體表現(xiàn)為：實(shí)施行政許可、行政確認(rèn)、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)和其他行政權(quán)力以及提供公共服務(wù)過程中，要求相對人提供的蓋章、證照（證件、證卡、執(zhí)照）、認(rèn)定結(jié)果、認(rèn)證認(rèn)可結(jié)論、鑒定意見、評定等級、培訓(xùn)考試（核）結(jié)果、年檢年審結(jié)果、資質(zhì)資格證書、公證文書、登報(bào)聲明等。通過對某地證明事項(xiàng)的研究分析，從不同維度看，證明事項(xiàng)呈現(xiàn)出以下特征。

（一）從設(shè)定主體看，由行政行為實(shí)施主體設(shè)定的證明事項(xiàng)規(guī)模較大。關(guān)于證明事項(xiàng)的設(shè)定，實(shí)踐中主要有三種情況。一是法律法規(guī)既規(guī)定了某項(xiàng)權(quán)力事項(xiàng)辦理的標(biāo)準(zhǔn)或者條件，同時(shí)也對行政相對人需要提交的材料作出明確要求。條件是事物具體的內(nèi)在特征，而要向行政主體證明是否具備這些要求，則需要將這些內(nèi)在特征通過證明材料予以展示。如《博物館條例》第10條規(guī)定“設(shè)立博物館，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：一是固定的館址以及符合國家規(guī)定的展室、藏品保管場所；……”同時(shí)在第14條明確“設(shè)立藏品不屬于古生物化石的非國有博物館的，應(yīng)當(dāng)向館址所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物主管部門備案，并提交下列材料：……二是館舍所有權(quán)或者使用權(quán)證明，展室和藏品保管場所的環(huán)境條件符合藏品展示、保護(hù)、管理需要的論證材料”。其中，固定的館址是設(shè)立博物館的條件之一，館舍所有權(quán)或者使用權(quán)證明材料就是為了說明設(shè)立申請人擁有固定的館址。二是法律法規(guī)直接對行政相對人需要提交的材料作出規(guī)定。如《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》第9條規(guī)定“第一類醫(yī)療器械產(chǎn)品備案和申請第二類、第三類醫(yī)療器械產(chǎn)品注冊，應(yīng)當(dāng)提交下列資料：……醫(yī)療器械注冊申請人、備案人應(yīng)當(dāng)對所提交資料的真實(shí)性負(fù)責(zé)?！边@類事項(xiàng)往往條件或者標(biāo)準(zhǔn)比較簡潔，如醫(yī)療器械產(chǎn)品符合安全、有效要求，法律法規(guī)沒有再對條件作專門規(guī)定，而是在審查程序規(guī)定中直接予以明確。三是法律法規(guī)僅對實(shí)施行政許可、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)等行政行為的標(biāo)準(zhǔn)或者條件有明確規(guī)定，但對如何證明達(dá)到規(guī)定的條件或標(biāo)準(zhǔn)，往往沒有明確或僅作原則性規(guī)定，如在相關(guān)條文中規(guī)定“提交能夠證明其符合規(guī)定條件的材料”。行政主體在實(shí)施行政行為過程中，往往根據(jù)實(shí)際工作需要作進(jìn)一步細(xì)化要求，將這些標(biāo)準(zhǔn)或條件轉(zhuǎn)化為需要提交的證明或者材料，以便于實(shí)施行政許可等行政行為，而這種轉(zhuǎn)化有的是通過部門規(guī)章或者規(guī)范性文件，有的是在實(shí)踐中直接索要。實(shí)踐中第三種情況居多。比如，《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》中規(guī)定“保安服務(wù)公司應(yīng)當(dāng)具備下列條件：……三是擬任的保安服務(wù)公司法定代表人和主要管理人員應(yīng)當(dāng)具備任職所需的專業(yè)知識(shí)和有關(guān)業(yè)務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)，無被刑事處罰、勞動(dòng)教養(yǎng)、收容教育、強(qiáng)制隔離戒毒或者被開除公職、開除軍籍等不良記錄”。為了證明保安服務(wù)公司設(shè)立申請人符合規(guī)定要求，沒有這些禁止情形，有的地方在審查時(shí)直接要求當(dāng)事人提供無犯罪記錄等證明。再比如，《種子法》第32條規(guī)定“申請取得種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的，應(yīng)當(dāng)具有與種子生產(chǎn)經(jīng)營相適應(yīng)的生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)施、設(shè)備及專業(yè)技術(shù)人員，以及法規(guī)和國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門規(guī)定的其他條件”。國家林業(yè)局《林木種子生產(chǎn)、經(jīng)營許可證管理辦法》第8條對申請林木種子經(jīng)營許可證的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)提交的材料進(jìn)行了具體明確。通過梳理統(tǒng)計(jì)，國家層面看，國務(wù)院部門規(guī)章和規(guī)范性文件設(shè)定事項(xiàng)占國家設(shè)定事項(xiàng)的95%以上，從地方層面上，由政府有關(guān)部門通過規(guī)范性文件或者在工作中直接索要的證明事項(xiàng)，占地方設(shè)定證明事項(xiàng)的近80%③在證明事項(xiàng)清理中，對證明事項(xiàng)設(shè)定存在兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為只要法律、法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件規(guī)定了與證明事項(xiàng)有關(guān)的條件，即為設(shè)定了該證明事項(xiàng)，該法律、法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件可視為設(shè)定依據(jù)；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為必須明確規(guī)定了提供的證明，并且相對于條件而言，這種規(guī)定是具體的、明確的，方可界定為該法律、法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件設(shè)定了證明事項(xiàng)，該法律、法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件即為證明事項(xiàng)的設(shè)定依據(jù)。前者為模糊標(biāo)準(zhǔn)，后者為嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。從便于嚴(yán)格規(guī)范證明事項(xiàng)設(shè)定，防止證明事項(xiàng)泛濫的角度，筆者認(rèn)為應(yīng)在相關(guān)文件中將其明確為嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。。

（二）從證明的功能和作用看，索要比例較高的證明主要集中在市場主體資格證明、身份證明、資信證明以及誠信證明等方面。市場主體資格證明，包括企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照或組織機(jī)構(gòu)代碼證、事業(yè)單位法人登記證、社會(huì)團(tuán)體登記證等，約占15%。身份證明，包括居民戶口簿、居民身份證、護(hù)照、簽證等法定身份證件，這些證件具有證明公民身份的法律效力，約占12%。資信證明，是指由銀行或其他金融機(jī)構(gòu)出具的足以證明他人或單位資產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)狀況的各種文件、憑證以及財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、報(bào)表，占比接近4%。誠信證明在實(shí)踐中表現(xiàn)多種多樣，包括個(gè)人信用情況證明、無犯罪記錄或不良行為證明、無行政處罰證明、無被立案審查或尚未立案證明、無拖欠農(nóng)民工工資證明、無重大工程事故證明、無開除公職情況證明等等，用于證明行政相對人的誠信和思想品德狀況，約占4%。比如建筑企業(yè)跨省施工，需要所在地住建部門開具企業(yè)誠信證明、企業(yè)質(zhì)量安全證明、無拖欠農(nóng)民工工資證明、無安全事故證明等。其他索要較多的有學(xué)歷證明、住所證明、就業(yè)證明、職稱證明、專業(yè)資格證明、稅務(wù)證明、社保證明、培訓(xùn)證明、知識(shí)產(chǎn)權(quán)證明以及其他各類證照等。這些證明有一部分由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)出具，大多由行政機(jī)關(guān)出具，甚至是由本系統(tǒng)的單位或者本單位出具；有的是當(dāng)事人在申請時(shí)本身就已具備，有的則是當(dāng)事人為辦理申請事項(xiàng)專門開具。

（三）從證明用途看，主要集中在辦理行政許可、行政給付、行政確認(rèn)等事項(xiàng)。這些事項(xiàng)大都在公布的行政權(quán)力清單和公共服務(wù)事項(xiàng)清單中，但也有地方的部分事項(xiàng)并不在公開的行政權(quán)力清單和公共服務(wù)事項(xiàng)清單之內(nèi)，包括職稱評定、行政確認(rèn)、行政評級等。如生產(chǎn)企業(yè)服務(wù)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)企業(yè)認(rèn)定、重點(diǎn)物流基地和企業(yè)認(rèn)定、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化重點(diǎn)龍頭企業(yè)認(rèn)定、出口農(nóng)產(chǎn)品示范基地認(rèn)定等行政評級，此類行政評級本身并無授益或侵益屬性，但行政評級結(jié)果能對行政相對人的財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生重大影響。一方面，它與許多行政許可行為類似，相當(dāng)于設(shè)置了“準(zhǔn)入門檻”，沒有達(dá)到一定等級的相對人無法從事相應(yīng)的活動(dòng)或者獲得相應(yīng)的行政資源；另一方面，它是對相對人既往表現(xiàn)的簡明反映，成為行政主體作出行政決定、行政裁量、行政指導(dǎo)等活動(dòng)的事實(shí)依據(jù)④王瑞雪：《論行政評級及其法律控制》，《法商研究》，2018年第3期。在該文中將行政評級分為三類：一是物的評級，如文物的分等級保護(hù)；二是對相對人資質(zhì)的行政評級，如建筑企業(yè)資質(zhì)等級等；三是對一定時(shí)間內(nèi)相對人在某個(gè)領(lǐng)域的既往表現(xiàn)進(jìn)行的行政評級。。由于理論和實(shí)踐認(rèn)識(shí)上的分歧，實(shí)踐中在有些地方這類行政評級并未被視作典型的行政行為。

二、證明事項(xiàng)清理中反映出的主要問題

證明事項(xiàng)的設(shè)定和行使?fàn)顩r，能客觀反映行政主體實(shí)施行政行為特別是實(shí)施依申請行政行為的狀況，能夠檢驗(yàn)行政機(jī)關(guān)依法行政的水平。通過前一階段的證明事項(xiàng)清理，筆者認(rèn)為以下幾個(gè)問題應(yīng)當(dāng)引起重視。

一是權(quán)力監(jiān)管還有空白或薄弱環(huán)節(jié)。近年來，各地積極推進(jìn)行政權(quán)力清理，有些地方在全國率先實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的“三級四同”，即省市縣三級權(quán)力名稱、類型、依據(jù)、編碼相統(tǒng)一，行政權(quán)力運(yùn)行基本實(shí)現(xiàn)公開化、透明化。但基于對行政權(quán)力的理解上的分歧和界定上的含糊不清，一些面向社會(huì)的管理事項(xiàng)還沒有完全納入行政權(quán)力清單進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范管理，權(quán)力監(jiān)管仍有空白。一些關(guān)系到企業(yè)和群眾切身利益、大家比較關(guān)注的事項(xiàng)，如行政評級、職稱評定、資金申報(bào)、表彰獎(jiǎng)勵(lì)等，有的仍游離于行政權(quán)力清單之外。這些事項(xiàng)涉及資金分配、行政相對人的社會(huì)形象等方面，其積極作用是顯而易見的，可以鼓勵(lì)企業(yè)等增強(qiáng)品牌意識(shí)、提高產(chǎn)品質(zhì)量、不斷創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)，但對市場主體有選擇地予以支持，如果不納入權(quán)力清單統(tǒng)一加以規(guī)范和監(jiān)管，會(huì)影響市場公平競爭，在操作過程中容易產(chǎn)生一些弊端，嚴(yán)重?fù)p害政府公信力。與此同時(shí)，行政權(quán)力事項(xiàng)與公共服務(wù)事項(xiàng)之間的界限不清晰，一些典型的行政權(quán)力，如備案等，仍納入公共服務(wù)事項(xiàng)清單中；公共服務(wù)事項(xiàng)清單公布不規(guī)范，有的公布要素不全。

二是許多無謂證明涉嫌違法行政。此次清理中取消的許多無謂證明，最突出的有以下四種表現(xiàn)。第一，轉(zhuǎn)移行政機(jī)關(guān)核查義務(wù)。有些事項(xiàng)是對獲得行政許可后從事行政許可事項(xiàng)的要求，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過事后監(jiān)管來解決，但有的行政機(jī)關(guān)要求申請人在提交許可申請時(shí)一并提交相關(guān)證明材料。第二，變相增設(shè)申請條件。有的行政主體在法定條件之外額外要求申請人提交申請材料，如個(gè)人信用信息情況等，并作為是否予以確認(rèn)、審批的重要考量因素。第三，提高證明要求。如辦理藥品委托加工審批中，有的地方在國家要求申請人提供藥品委托加工合同的基礎(chǔ)上，要求申請人提供合同的公證書。第四，申請人重復(fù)提供被申請行政機(jī)關(guān)核發(fā)的證照。有些證照本身由被申請行政機(jī)關(guān)核發(fā)，但申請人向該機(jī)關(guān)申請辦理其他事項(xiàng)時(shí)，仍然索要此類證照。比如，殘疾人機(jī)動(dòng)輪椅車燃油補(bǔ)貼申領(lǐng)，實(shí)施主體是縣級殘聯(lián)，有的縣級殘聯(lián)在辦理時(shí)仍然要求申請人提供由其核發(fā)的殘疾人證。此外，還有的上級行政主管部門在審查審核時(shí)，要求當(dāng)事人提供下級主管部門的意見，這些意見本應(yīng)通過系統(tǒng)內(nèi)征求意見來解決，卻讓當(dāng)事人多頭跑、來回跑，增加群眾負(fù)擔(dān)。這反映出一些行政機(jī)關(guān)及其工作人員過于依賴行政手段，法治意識(shí)、依法行政能力亟待加強(qiáng)。

三是證明事項(xiàng)設(shè)定缺乏統(tǒng)一規(guī)范，隨意性較大。這與依法行政、建設(shè)法治政府的原則相違背。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在某地清理出的所有證明事項(xiàng)中，大部分是由行政規(guī)范性文件設(shè)定的證明事項(xiàng)，其中有的存在模糊條款，這些條款為隨時(shí)索要證明材料提供依據(jù)。此外，還存在大量沒有任何設(shè)定依據(jù)、在實(shí)踐中自行索要的證明事項(xiàng)。產(chǎn)生上述現(xiàn)象的主要原因在于證明事項(xiàng)設(shè)定缺乏統(tǒng)一規(guī)范，對新設(shè)證明事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)、審查程序和監(jiān)督等未作明確要求，導(dǎo)致證明事項(xiàng)設(shè)定混亂，證明事項(xiàng)管理亟待規(guī)范。關(guān)于證明事項(xiàng)設(shè)定的層級，清理中普遍的要求和做法是沒有法律法規(guī)依據(jù)的證明事項(xiàng)一律取消，換言之，如果確有提交證明的必要，只有法律法規(guī)才可以作出規(guī)定，否則于法無據(jù)。這種要求和做法對推進(jìn)證明事項(xiàng)清理工作發(fā)揮了積極作用，倒逼行政主體主動(dòng)履行核查責(zé)任。但筆者認(rèn)為，這種做法需要完善之處在于沒有區(qū)分明確證明事項(xiàng)設(shè)定是按照嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)還是模糊標(biāo)準(zhǔn)。如果按照模糊標(biāo)準(zhǔn)，僅把法律法規(guī)規(guī)定的條件作為證明事項(xiàng)設(shè)定依據(jù)，無法根除證明事項(xiàng)滋生的土壤。如果堅(jiān)持嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，即只有法律法規(guī)明確、具體地規(guī)定了提交的證明時(shí)，方可認(rèn)定該法律法規(guī)設(shè)定了該證明事項(xiàng)，在此情況下，實(shí)踐中大量沒有法律法規(guī)依據(jù)的證明事項(xiàng)失去了合法存在的基礎(chǔ)，由此會(huì)帶來一些申請條件需要核實(shí)、行政主體在當(dāng)前情況下無法核實(shí)或者核實(shí)需要投入較大成本的困境。同時(shí)，按照嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，這種做法在立法技術(shù)需要進(jìn)一步斟酌。我們國家實(shí)行的是統(tǒng)一而又分層次的立法體制，法律、法規(guī)相對比較原則，而規(guī)章和行政規(guī)范性文件具有執(zhí)行性和補(bǔ)充性功能，相對比較具體、可操作。就一個(gè)依申請的行政權(quán)力事項(xiàng)而言，通常包括行政權(quán)力的設(shè)定、申請條件的設(shè)定這兩個(gè)基本要素，這是法律法規(guī)必須予以明確的。但證明事項(xiàng)的設(shè)定，是由申請條件轉(zhuǎn)化而來的，證明事項(xiàng)是必備條件在實(shí)踐中的具體表現(xiàn)或者反映，相對于申請條件的確定性，證明事項(xiàng)具有多樣性和不確定性；相對于申請條件的剛性，證明事項(xiàng)具有更多彈性，行政機(jī)關(guān)在操作上有更多裁量空間。因此，由法律、法規(guī)來承擔(dān)將這些條件進(jìn)行細(xì)化的任務(wù)，本身與法律法規(guī)在法律位階中的定位不完全相符。

四是證明事項(xiàng)取消后，亟待研究明確舉證不能的后果由誰承擔(dān)的問題。證明需要確定證明責(zé)任⑤證明責(zé)任有兩種含義：一是實(shí)質(zhì)上的，在事實(shí)真?zhèn)尾幻鞯臓顟B(tài)下，應(yīng)當(dāng)由哪一方來承擔(dān)不利后果；二是形式上的，也稱作證據(jù)提出責(zé)任，即當(dāng)事人在具體行政行為中，為避免不利的后果而向行政機(jī)關(guān)提出證據(jù)，證明其主張的一種行為責(zé)任。本文主要是從第二層含義來分析行政程序中舉證義務(wù)的分配。。而在行政許可、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政給付等授益性行政行為中，相對人必須具有被授益的條件和資格，由申請人對申請作出的行政行為構(gòu)成要件承擔(dān)證明責(zé)任，有關(guān)行政機(jī)關(guān)有義務(wù)確認(rèn)該事實(shí)基礎(chǔ)，如果事實(shí)處于真?zhèn)尾幻鳡顟B(tài)時(shí)，相對人不能提供證據(jù)證明自己具備相應(yīng)的條件和資格，行政機(jī)關(guān)將作出不利于申請人的行政行為，申請人將面臨申請被駁回、權(quán)利不被確認(rèn)、許可不被批準(zhǔn)等不利后果⑥《行政許可法》第31條規(guī)定：“申請人申請行政許可，應(yīng)當(dāng)如實(shí)向行政機(jī)關(guān)提交有關(guān)材料和反映真實(shí)情況，并對其申請材料實(shí)質(zhì)內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)；當(dāng)事人或者有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)如實(shí)回答詢問，并協(xié)助調(diào)查或者檢查，不得阻撓。”。證明事項(xiàng)取消后，如果行政機(jī)關(guān)不積極作為，會(huì)導(dǎo)致相對人承擔(dān)不利的后果，這顯然不是證明事項(xiàng)清理的初衷。因此，在證明事項(xiàng)大幅減少的背景下，當(dāng)前亟待明確行政主體和行政相對人的證明責(zé)任和證明標(biāo)準(zhǔn)，從而保障行政相對人的合法權(quán)益，將“減證便民”的制度紅利落到實(shí)處。

五是后續(xù)核查和監(jiān)管壓力增大。減輕證明的負(fù)擔(dān)，并不意味著相應(yīng)的辦事條件和標(biāo)準(zhǔn)的降低，對于授益性行政行為等，仍需要加強(qiáng)條件和標(biāo)準(zhǔn)的審核把關(guān)，避免因?yàn)闇p少證明可能引起的監(jiān)管空白。長期以來，行政機(jī)關(guān)和工作人員過于依賴行政手段，習(xí)慣于用證明方式辦理審批和公共服務(wù)事項(xiàng)。相關(guān)證明事項(xiàng)取消后，行政機(jī)關(guān)如何審查行政相對人是否符合條件和標(biāo)準(zhǔn)，是證明事項(xiàng)取消后面臨的普遍性問題。而目前改革中還存在部門之間統(tǒng)籌、銜接、配套不夠的問題，比如行政協(xié)作機(jī)制需進(jìn)一步完善，多數(shù)部門擔(dān)心證明事項(xiàng)取消后部門核查責(zé)任加大，對有關(guān)部門能否及時(shí)配合協(xié)作存在疑慮；信息共享機(jī)制還不健全，政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)管理分散、辦事系統(tǒng)繁雜、事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)不一、數(shù)據(jù)共享不暢、業(yè)務(wù)協(xié)同不足等問題仍然存在。有些審批服務(wù)事項(xiàng)業(yè)務(wù)量大，有的部門和工作人員從事業(yè)發(fā)展出發(fā)，對取消證明事項(xiàng)存在顧慮，擔(dān)心如果取消相關(guān)證明事項(xiàng)，在數(shù)據(jù)共享不充分、人員力量不能增加的情況下，增加了監(jiān)管的壓力和難度，會(huì)造成一定的行政風(fēng)險(xiǎn)，甚至?xí)馃o序和失控。

三、深化證明事項(xiàng)清理工作的幾點(diǎn)建議

簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)是處理好政府與市場關(guān)系的重大改革之舉，對近幾年擴(kuò)大就業(yè)、壯大新動(dòng)能、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中向好起到了重要支撐作用。經(jīng)過各方面共同努力，證明事項(xiàng)清理工作取得重要階段性成果，但這項(xiàng)重大改革舉措是“正在進(jìn)行時(shí)”，深化改革的任務(wù)仍很繁重，必須堅(jiān)定不移地持續(xù)推進(jìn)。筆者認(rèn)為鞏固證明事項(xiàng)清理工作成效，應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾個(gè)方面工作。

（一）著力規(guī)范證明事項(xiàng)的設(shè)定。雖然此次國務(wù)院辦公廳明確要求沒有法律法規(guī)依據(jù)的證明事項(xiàng)一律取消，但畢竟還是運(yùn)動(dòng)式清理工作的階段性要求。為防止出現(xiàn)證明事項(xiàng)邊減邊增的問題，建議由國家統(tǒng)一對新設(shè)證明事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)、審查程序和監(jiān)督等作更為具體嚴(yán)格的規(guī)定，在起草、制定有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件時(shí)嚴(yán)格遵守證明設(shè)定規(guī)定。設(shè)定權(quán)限上，在充分論證、嚴(yán)格審查程序的基礎(chǔ)上，可以賦予具體行政行為實(shí)施主體一定的裁量空間，由其根據(jù)申請條件以及實(shí)際需要，明確需要當(dāng)事人提供的必要證明。監(jiān)督管理上，建立完善證明事項(xiàng)清單管理制度，逐項(xiàng)列明設(shè)定依據(jù)、開具單位、辦理指南等，真正做到清單之外無證明。實(shí)施主體定期對其負(fù)責(zé)實(shí)施的證明事項(xiàng)實(shí)施情況進(jìn)行評價(jià)，并將意見報(bào)告該證明事項(xiàng)的設(shè)定機(jī)關(guān)。對沒有達(dá)到預(yù)期效果或不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的證明事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出修改或廢止建議。設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)上，重點(diǎn)是依法明確行政相對人需要證明的事項(xiàng)，除涉及國家安全、國家利益、社會(huì)公共利益等，確有必要設(shè)定證明義務(wù)以外，凡是可以通過書面告知承諾、政府部門內(nèi)部核查和部門間核查、網(wǎng)絡(luò)核驗(yàn)等方式辦理的，以及能被其他材料涵蓋或者代替的、開具單位無法調(diào)查核實(shí)的等，均不得設(shè)定證明義務(wù)。此外，有兩類事項(xiàng)也應(yīng)予以排除。一是眾所周知的事實(shí)、自然規(guī)律及定理、國家政策明確的事務(wù)或者推定的事實(shí)等等，都不需要另行證明，應(yīng)免除證明責(zé)任。例如，國家進(jìn)行事業(yè)單位改革，公立大學(xué)屬于公益二類事業(yè)單位，這是國家政策明確的，就不應(yīng)當(dāng)要求各個(gè)高校再提供本大學(xué)屬于公益二類事業(yè)單位的證明。比如行政區(qū)域或地址名稱調(diào)整，相關(guān)部門已經(jīng)進(jìn)行了公告，也不需要另行提供證明。二是關(guān)于個(gè)人的主觀評價(jià)?？陀^事實(shí)可以證明，但是主觀評價(jià)無法證明。例如，申請教師資格需要戶籍所在地的街道辦事處、鄉(xiāng)人民政府或者工作單位、所畢業(yè)的學(xué)校對其思想品德、有無犯罪記錄等方面情況的鑒定及證明材料，有無犯罪記錄作為客觀事實(shí)可以證明，但是思想品德卻難以證明，這種一定程度上帶有主觀評價(jià)色彩的事項(xiàng)無法證明。對于類似這種證明就需要通過轉(zhuǎn)變管理方式進(jìn)行。與其通過證明來作為任職條件之一，不如通過負(fù)面清單，列舉有哪些不道德或者違法行為的人不能擔(dān)任此類職務(wù)。

（二）進(jìn)一步組織消除審批、服務(wù)中的模糊條款。長期以來，辦理行政審批手續(xù)，職能部門提供給辦事群眾的告知單中，諸如“法律、法規(guī)規(guī)定的其他所需材料”“審批部門要求提交的其他相關(guān)材料”此類兜底模糊條款幾乎是告知單上的通用條款。這類條款以往之所以在審批中“雷打不動(dòng)”，從某種程度上看，是為了防止法律的不周嚴(yán)性，將所有其他條款沒有包括的或者難以包括的或者目前預(yù)測不到的，都包括在這個(gè)條款中，以便審批部門在處理特殊案例時(shí)能夠“留有余地”，給行政審批操作留有“空間”。然而，這些“兜底條款”的存在，使行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)過大，執(zhí)法透明度不高，導(dǎo)致審批、服務(wù)時(shí)間長、效率低，甚至存在一定的權(quán)力尋租空間，成為“放管服”改革提速的“攔路虎”。對屬于兜底性質(zhì)的“其他材料”“有關(guān)材料”等，應(yīng)當(dāng)逐一加以明確，不能明確且不會(huì)危害國家安全、國家利益和公共安全的，不得要求申請人提供。

（三）科學(xué)分配證明責(zé)任、厘定證明標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)行政主體行使行政職權(quán)主動(dòng)與否，一般將其分為依職權(quán)的行政行為和依申請的行政行為，兩者的證明責(zé)任迥然相異⑦目前國家沒有統(tǒng)一的《行政程序法》，對行政程序證據(jù)規(guī)則缺乏統(tǒng)一規(guī)定，行政程序證據(jù)規(guī)則散見于《行政處罰法》《行政許可法》《稅收征收管理法》以及其他單行法律法規(guī)中。。在分配證明責(zé)任時(shí)要充分考慮到當(dāng)事人雙方舉證地位和舉證處境的平衡。當(dāng)事人雙方舉證地位、舉證處境平衡，在當(dāng)事人之間應(yīng)均衡地分配證明責(zé)任；當(dāng)事人雙方舉證地位、舉證處境不平衡，分配證明責(zé)任時(shí)要向舉證地位、舉證處境占優(yōu)勢或者主張的待證事實(shí)蓋然性低的一方傾斜。如在行政處罰、行政強(qiáng)制等依職權(quán)的行政行為中，行政主體必須證明行政相對人有違法的事實(shí)，行政主體在行政行為中的主導(dǎo)性，決定了證據(jù)主要由行政主體搜集，證明責(zé)任由行政主體承擔(dān)。在依申請的行政行為中，行政行為程序的啟動(dòng)與推進(jìn)完全由行政相對人所掌握，應(yīng)當(dāng)由行政相對人主張權(quán)利存在或者有事實(shí)根據(jù)，這也是世界各國通例。當(dāng)然，證明責(zé)任的分配在具體情形中也不是絕對的，證明責(zé)任由一方承擔(dān)，并不排除在某些特定情形下，對方也要承擔(dān)一些證明責(zé)任，同時(shí)，也不能免除對方的配合調(diào)查、核實(shí)的義務(wù)。需要強(qiáng)調(diào)的是，實(shí)踐中有觀點(diǎn)認(rèn)為從方便行政相對人、減證便民的角度出發(fā)，可以完全免除行政相對人的舉證責(zé)任，由行政主體主動(dòng)予以核查核實(shí)。這種觀點(diǎn)忽略了舉證效率、舉證處境等因素，值得商榷。

在明確證明責(zé)任的同時(shí)，也要明確證明標(biāo)準(zhǔn)。證明標(biāo)準(zhǔn)是指當(dāng)事人通過舉證，證明待證事項(xiàng)存在或者不存在所要達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)。一般而論，在刑事訴訟中，法律要求公訴機(jī)關(guān)的證明要達(dá)到排除合理懷疑的程度，民事訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)要低于刑事訴訟，學(xué)理上稱為高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)。而公民之所以遇到證明難題，就是因?yàn)橐恍┬姓黧w為公民設(shè)定了過高的證明標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，行政主體所處理的公民證明問題，大多是日常生活中經(jīng)常發(fā)生的，與公民利益息息相關(guān)的普通事項(xiàng)。依據(jù)證據(jù)法原理，可以對公民的證明事項(xiàng)進(jìn)行類型化劃分：對于那些證明事項(xiàng)不涉及國家安全、國家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益的，只要設(shè)定確有必要的“初步證據(jù)”的證明標(biāo)準(zhǔn)即可達(dá)到制度目的。所謂初步證據(jù)，即只要當(dāng)事人提交了真實(shí)、有效、合法的證據(jù)材料，經(jīng)過形式審查，即可認(rèn)定當(dāng)事人的主張成立。初步證據(jù)是一種較低的證明標(biāo)準(zhǔn)，可以減輕當(dāng)事人的證明負(fù)擔(dān)。如果當(dāng)事人按照規(guī)定提交了證據(jù)材料，行政主體駁回申請、不確認(rèn)權(quán)利或者不予批準(zhǔn)的，行政主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證責(zé)任。對于涉及國家安全、國家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益的事項(xiàng)，可以比照民事訴訟中的證明標(biāo)準(zhǔn)，要求當(dāng)事人的證明達(dá)到高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)。

（四）探索推進(jìn)證明事項(xiàng)取消后的替代制度建設(shè)。一是實(shí)行“一證通”。對于具有同樣功能的證明，應(yīng)當(dāng)“一證通”，例如身份證、戶口簿、駕照等證明中相當(dāng)部分的信息是重合的，除非確有必要，不應(yīng)重復(fù)提供。這樣可以明確不同類型證明的目的和證明標(biāo)準(zhǔn)，避免過度證明造成公眾的負(fù)擔(dān)。二是開展告知承諾制。對審批、服務(wù)條件難以事先核實(shí)、能夠通過事中事后監(jiān)管糾正且風(fēng)險(xiǎn)可控的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)可以通過采取告知承諾方式實(shí)施，但直接涉及公共安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的事項(xiàng)以及依法應(yīng)當(dāng)當(dāng)場作出決定的事項(xiàng)除外⑧司法部于2019年5月印發(fā)《開展證明事項(xiàng)告知承諾制試點(diǎn)工作方案》，確定在天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南、四川、陜西、甘肅13個(gè)?。ㄊ校┖凸膊俊⑺痉ú?、人力資源和社會(huì)保障部、自然資源部、交通運(yùn)輸部5個(gè)國務(wù)院部門開展試點(diǎn)工作，積極探索可復(fù)制、可推廣的證明事項(xiàng)告知承諾標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。。這需要同步加大失信聯(lián)合懲戒力度，加強(qiáng)跨部門聯(lián)動(dòng)響應(yīng)，完善“一處違規(guī)、處處受限”的聯(lián)合懲戒機(jī)制。三是完善行政協(xié)助制度。這有利于發(fā)揮行政合力，提升行政效能。對于需要其他行政機(jī)關(guān)證明的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)可以向其他機(jī)關(guān)請求予以協(xié)助，包括協(xié)助調(diào)查、協(xié)助查詢、協(xié)助出具意見以及協(xié)助提供資料、文件材料、檔案等形式。目前國家沒有專門對行政協(xié)助作出統(tǒng)一規(guī)定，關(guān)于行政協(xié)助的規(guī)定散見于各專門法律規(guī)范中。2015年施行的《江蘇省行政程序規(guī)定》對行政協(xié)助的情形、內(nèi)容等作了規(guī)定，上海市政府于2017年專門下發(fā)了《上海市行政協(xié)助管理辦法（試行）》，進(jìn)一步規(guī)范行政協(xié)助行為，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理。各地可以在實(shí)踐中進(jìn)一步探索運(yùn)用行政協(xié)助制度，明確行政協(xié)作義務(wù)和責(zé)任，減輕行政相對人的證明負(fù)擔(dān)。