提高行政執(zhí)法能力夯實(shí)國家治理現(xiàn)代化的法治基礎(chǔ)

卓澤淵[中共中央黨校（國家行政學(xué)院）教授、博士生導(dǎo)師]

黨的十九屆四中全會(huì)作出的《堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）明確指出：“深化行政執(zhí)法體制改革，最大限度減少不必要的行政執(zhí)法事項(xiàng)。進(jìn)一步整合行政執(zhí)法隊(duì)伍，繼續(xù)探索實(shí)行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法，推動(dòng)執(zhí)法重心下移，提高行政執(zhí)法能力水平” 。提高行政執(zhí)法能力，是推進(jìn)全面依法治國的基礎(chǔ)要件，是提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。《決定》這一部署為我國下一步提高行政執(zhí)法能力提供了具體思路。我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)《決定》要求，深入推進(jìn)相應(yīng)的各項(xiàng)工作及其改革發(fā)展。

一、整合行政執(zhí)法隊(duì)伍

一段時(shí)期以來，我國行政執(zhí)法部門林立、隊(duì)伍龐大。這也許是走向法治之初的必然，但是絕不能長(zhǎng)此以往，否則國家的財(cái)政難以支撐，人民的負(fù)擔(dān)難以承受，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也會(huì)因此而失去活力。隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化和全面依法治國的推進(jìn)，必須對(duì)行政執(zhí)法隊(duì)伍予以整體優(yōu)化。

整合執(zhí)法隊(duì)伍是維護(hù)執(zhí)法統(tǒng)一性的需要。多頭執(zhí)法由來已久，它是在歷史發(fā)展中漸變形成的，并非一日之寒，其危害十分嚴(yán)重，我們必須要有清醒的認(rèn)識(shí)。多頭執(zhí)法造成的重大危害是會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法尺度的不統(tǒng)一，危害國家行政執(zhí)法的統(tǒng)一性。執(zhí)法部門太多就必然增加統(tǒng)一的難度，勢(shì)必導(dǎo)致執(zhí)法尺度上的不統(tǒng)一。然而，依法行政、建設(shè)法治政府已經(jīng)是我們的急迫任務(wù)，國家的行政執(zhí)法必須統(tǒng)一，行政執(zhí)法必須具有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和尺度。

整合執(zhí)法隊(duì)伍是保持執(zhí)法嚴(yán)肅性的需要。法律是嚴(yán)肅而神圣的。執(zhí)法必須是慎重而嚴(yán)肅的行政行為，容不得執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員隨意和任性。多頭執(zhí)法必然導(dǎo)致政出多門，不同的執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)法的手段、措施、方式相互參差、彼此沖突，嚴(yán)重?fù)p害行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性。行政執(zhí)法是嚴(yán)肅的法律行為，在同一法律的適用范圍之內(nèi)，針對(duì)類似行政事項(xiàng)的法律適用應(yīng)該是統(tǒng)一的、一致的。否則，執(zhí)法就可能因不同執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)和認(rèn)識(shí)的參差而成為兒戲，引發(fā)社會(huì)公眾的誤解，損害法律的嚴(yán)肅和執(zhí)法的嚴(yán)肅性，損害法律的權(quán)威性。

整合執(zhí)法隊(duì)伍是實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的性的需要。法治政府是服務(wù)型政府，執(zhí)法必須服務(wù)于人民，這是當(dāng)代民主政治的必然要求。多頭執(zhí)法很可能加重人民的法律負(fù)擔(dān)，背離執(zhí)法為民的初衷，導(dǎo)致侵犯公民和法人合法權(quán)益的現(xiàn)象發(fā)生。公民和法人是與政府相對(duì)應(yīng)的主體，如果政府的執(zhí)法行為花樣百出，必然會(huì)使公民和法人無所適從。面對(duì)某種行為，有的執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)為合法，有的執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)為違法，公民和法人就會(huì)莫衷一是。一旦他們合法權(quán)益受到侵害，也難以得到法律的有效救濟(jì)。

二、推動(dòng)執(zhí)法重心下移

具體行政執(zhí)法事務(wù)絕大多數(shù)都在基層，尤其是在國家幅員遼闊、各級(jí)行政轄區(qū)范圍廣大的情況下，更必須將執(zhí)法重心下移。下移執(zhí)法重心具有極為重要的意義，必須清楚認(rèn)識(shí)并在深化行政執(zhí)法體制改革中著力解決。

首先，執(zhí)法重心下移是執(zhí)法為民的需要。構(gòu)建服務(wù)型政府是我們的重要目標(biāo)，服務(wù)人民是人民政府行政執(zhí)法工作的本質(zhì)要求。執(zhí)法工作作為政府工作的構(gòu)成部分，必須服務(wù)于人民，滿足人民群眾的法律需求。執(zhí)法需求在基層，其工作就必須落實(shí)到基層、扎根到基層。只有重心下移，減少中間環(huán)節(jié)、中間層級(jí)，執(zhí)法工作才能消除梗阻現(xiàn)象，急人民所急，想人民所想。從當(dāng)前的情形來看，高層級(jí)行政執(zhí)法權(quán)限還是過大過多，必須進(jìn)行全面梳理，分類歸類，分門別類地予以化解和下放。

其次，執(zhí)法重心下移是順利執(zhí)法的需要。執(zhí)法機(jī)關(guān)面對(duì)的相對(duì)當(dāng)事人是多元的。但是農(nóng)民都是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組生活的，居民都是在街道、社區(qū)生活的，各種行政事務(wù)、各種矛盾糾紛都與鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組、街道社區(qū)分不開。執(zhí)法機(jī)關(guān)只有置身于基層、置身人民群眾之中，才能更順利地開展執(zhí)法工作，其工作效果才能更順民心、合民意，其執(zhí)法活動(dòng)也會(huì)因得到人民群眾的支持而順利開展。

再次，執(zhí)法重心下移是及時(shí)執(zhí)法的需要。行政執(zhí)法本身就有效率要求。許多行政執(zhí)法工作甚至有法定時(shí)限、時(shí)效規(guī)定，必須及時(shí)辦理，在法定時(shí)限或者時(shí)效內(nèi)辦結(jié)。執(zhí)法重心下移，是大幅度提高執(zhí)法效率的重要途徑。行政執(zhí)法效率的提升對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生事業(yè)具有極大的促進(jìn)作用。特別是對(duì)于及時(shí)化解矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定具有特殊成效。社會(huì)的矛盾糾紛都是在具體的社會(huì)生活中產(chǎn)生的，有的事關(guān)重大，需要及時(shí)化解，大事化小、小事化了。有的問題看起來無足輕重，但若任其延宕，甚至?xí)B(yǎng)癰遺患，釀成大禍，成為災(zāi)難。這些都是對(duì)及時(shí)執(zhí)法的要求。

三、深化執(zhí)法體制改革

提高行政執(zhí)法能力必須深化執(zhí)法體制改革。在行政執(zhí)法主體、行政執(zhí)法事項(xiàng)、行政執(zhí)法環(huán)境相對(duì)確定的情況下，行政執(zhí)法體制就是決定性的因素。要切實(shí)提高行政執(zhí)法能力就必須深化執(zhí)法體制改革。

深化執(zhí)法體制改革必須減少執(zhí)法事項(xiàng)。這是改革行政執(zhí)法的釜底抽薪之舉。執(zhí)法事項(xiàng)如果不削減，行政執(zhí)法的機(jī)構(gòu)裁撤與人員精簡(jiǎn)都將成為空話。執(zhí)法事項(xiàng)過多是減輕執(zhí)法負(fù)擔(dān)的攔路虎。在深化改革中必須將一些不當(dāng)?shù)膱?zhí)法轉(zhuǎn)化為應(yīng)有的服務(wù)。這是行政機(jī)構(gòu)改革的根本性要求，也是行政執(zhí)法中必須進(jìn)行的最首要的考量。減少執(zhí)法事項(xiàng)的改革是一項(xiàng)極為艱巨的任務(wù)，有關(guān)行政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)此并不熱情，不想改、不愿改、不敢改的心理都會(huì)作祟，但是又不能不改、不得不改。

深化執(zhí)法體制改革必須優(yōu)化權(quán)力配置。在中央、省市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間要有執(zhí)法權(quán)的合理配置。哪些權(quán)力應(yīng)該放在哪一個(gè)層級(jí)，由哪一個(gè)機(jī)構(gòu)行使，是非常重要的，必須科學(xué)配置。權(quán)力配置既要便于行政執(zhí)法活動(dòng)的開展，更要便于服務(wù)人民群眾，激發(fā)社會(huì)活力。執(zhí)法權(quán)限劃分不當(dāng)，必然會(huì)加大執(zhí)法成本，浪費(fèi)執(zhí)法資源。對(duì)于執(zhí)法過程中的越權(quán)行為必須予以有效的法律制約，防止行政執(zhí)法權(quán)行使上的混同，否則就會(huì)加大執(zhí)法成本，損害公眾利益。

深化執(zhí)法體制改革必須優(yōu)化執(zhí)法機(jī)構(gòu)。必須探索實(shí)行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法。在推進(jìn)綜合執(zhí)法改革中，對(duì)于冗余的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，應(yīng)該撤銷的，堅(jiān)決撤銷；應(yīng)該整合的，必須整合。通過撤銷不必要的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，減輕公民和法人的不當(dāng)負(fù)擔(dān)，給社會(huì)松綁、給政府松綁。通過整合機(jī)構(gòu)進(jìn)而整合執(zhí)法隊(duì)伍及其人員，做到“簡(jiǎn)政精兵”，提高執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)。確保各個(gè)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)責(zé)明確、各個(gè)執(zhí)法崗位權(quán)責(zé)清晰，防止執(zhí)法機(jī)構(gòu)林立、旁逸斜出，防止執(zhí)法人員人浮于事、越權(quán)執(zhí)法。

深化執(zhí)法體制改革必須優(yōu)化執(zhí)法方式。在近年的行政執(zhí)法體制改革中，中央到地方的各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)了信息公示制度、信用信息平臺(tái)制度、失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，以及分類監(jiān)管制度、行政檢查的“雙隨機(jī)、一公開”制度、社會(huì)管理網(wǎng)格化制度、行政執(zhí)法績(jī)效考評(píng)制度等。伴隨著互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)的應(yīng)用和社會(huì)治理方式的創(chuàng)新，行政執(zhí)法必須與時(shí)俱進(jìn)。既有的這些制度還需要隨著服務(wù)型政府建設(shè)和行政執(zhí)法智能化的發(fā)展而不斷完善。

改革行政執(zhí)法體制，提高行政執(zhí)法能力，問題是在行政或者行政執(zhí)法，但它不僅僅是行政執(zhí)法的事情，也不僅僅是行政的事情，它事關(guān)黨組織、權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)。沒有黨政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)改革，沒有人民代表大會(huì)制度的改革和完善，沒有司法機(jī)關(guān)對(duì)于執(zhí)法活動(dòng)司法監(jiān)督程序機(jī)制的改革，行政執(zhí)法能力的提升就是一句空話。我們既要從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度出發(fā)，對(duì)行政執(zhí)法改革提出新要求，也要從提高行政執(zhí)法能力的需要出發(fā)，相應(yīng)地深化全面依法治國實(shí)踐，深化政治體制改革，推進(jìn)整個(gè)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。