群團(tuán)組織改革的路徑與機(jī)制研究：基于歷史經(jīng)驗(yàn)的考察

□ 陳佳俊

一、現(xiàn)象與問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，為有效克服群團(tuán)組織行政化、官僚化等問(wèn)題，激活組織作為黨和政府與群眾之間的橋梁、紐帶，以及基層政權(quán)重要社會(huì)支柱的角色與功能，研究者基于外部制度適配性、組織雙重定位內(nèi)在張力等認(rèn)知，為群團(tuán)組織的改革提供了較多的建議，建議大致集中在兩個(gè)維度之上：一是整體立足于國(guó)家法團(tuán)主義向社會(huì)法團(tuán)主義轉(zhuǎn)向的研究范式，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)恢復(fù)、強(qiáng)化組織獨(dú)立的社會(huì)團(tuán)體屬性以實(shí)現(xiàn)群團(tuán)組織的轉(zhuǎn)型；[1]二是在保證黨政主導(dǎo)的前提下，強(qiáng)調(diào)通過(guò)創(chuàng)新組織代表和維護(hù)群眾利益的制度安排，[2]增加群團(tuán)組織的社團(tuán)屬性以主動(dòng)適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境的變化，以實(shí)現(xiàn)組織社團(tuán)功能的活化。[3](PP136-155)然而，上述兩類(lèi)建議在實(shí)際操作中卻表現(xiàn)出或多或少的不適用性。以向樞紐型社會(huì)組織轉(zhuǎn)型為具體表現(xiàn)形式的前一類(lèi)建議，在實(shí)踐中難以真正有效發(fā)揮組織角色的實(shí)質(zhì)性功能；而在實(shí)踐中依托于群團(tuán)干部直選、[4]以在勞動(dòng)關(guān)系中呈現(xiàn)獨(dú)立化的工會(huì)干部職業(yè)化[5]等制度設(shè)計(jì)缺乏較強(qiáng)的可操作性。這不禁使人疑問(wèn)，何以研究性對(duì)策與群團(tuán)組織改革實(shí)踐之間會(huì)形成較大的不適用性？

通過(guò)對(duì)已有文獻(xiàn)的整理發(fā)現(xiàn)，其原因大致呈現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，較多研究者忽略了中國(guó)的國(guó)家社會(huì)關(guān)系形態(tài)與法團(tuán)主義理論范式在政治邏輯、階層結(jié)構(gòu)、意識(shí)形態(tài)等方面有著天然的差異，[6]與此同時(shí)，群團(tuán)組織自成立之初便在實(shí)踐中將自我身份認(rèn)同固定在準(zhǔn)黨政組織而非社會(huì)組織，[7]因而，立足于法團(tuán)主義理論基礎(chǔ)之上，簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)群團(tuán)組織向社會(huì)組織或“樞紐型”社會(huì)組織轉(zhuǎn)型的路徑，與組織實(shí)際發(fā)展有著本質(zhì)的差別；另一方面，通過(guò)增強(qiáng)制度供給以彌補(bǔ)組織維護(hù)群眾利益缺陷的認(rèn)知雖具有洞察力，但是在追求制度創(chuàng)新的同時(shí)，研究者忽視了自黨的革命時(shí)期便已存在的群團(tuán)組織，其有效運(yùn)行必然構(gòu)筑于相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)或制度安排，并且在創(chuàng)建初始結(jié)構(gòu)時(shí)所使用各類(lèi)制度資源對(duì)組織發(fā)展具有持續(xù)性影響，[8]故而，尋求制度創(chuàng)新或優(yōu)化必然需要兼顧組織的歷史經(jīng)驗(yàn)以及發(fā)展邏輯，[9]這樣才能實(shí)現(xiàn)“對(duì)癥下藥”。

因此，面對(duì)當(dāng)今群團(tuán)組織的改革，我們可能需要更多地去關(guān)注群團(tuán)組織的歷史起源及其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，特別是需要重點(diǎn)關(guān)注、考察作為在黨的革命時(shí)期，被賦予重要戰(zhàn)略地位的群團(tuán)組織體系，是如何實(shí)現(xiàn)在黨聯(lián)系、動(dòng)員群眾、整合社會(huì)等方面的功能發(fā)揮，進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)歷史上曾經(jīng)使用并且有效的治理技術(shù)與制度安排，并選擇性回歸到相應(yīng)的治理技術(shù)與制度安排之上，可能對(duì)于當(dāng)今群團(tuán)組織改革的路徑選擇具有特殊的意義。

二、群團(tuán)的歷史起源

革命時(shí)期的中國(guó)共產(chǎn)黨依靠群眾運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展，在擴(kuò)大黨的影響力和組織規(guī)模的同時(shí)，逐步建立了黨在根據(jù)地的政權(quán)組織體系，并奠定了黨奪取政權(quán)的群眾基礎(chǔ)。這一過(guò)程中最大的特點(diǎn)之一，便是黨通過(guò)群眾組織這一樞紐，動(dòng)員群眾、組織群眾，不斷發(fā)展和壯大黨的力量，并形成了一套獨(dú)特的“黨群”組織制度體系和運(yùn)行機(jī)制。

(一)黨的群眾化與群眾團(tuán)體的建立

中國(guó)共產(chǎn)黨成立伊始，便將自身定義為“無(wú)產(chǎn)階級(jí)中最有革命精神的大眾組織起來(lái)為無(wú)產(chǎn)階級(jí)之利益而奮斗的政黨”，并以組成一個(gè)“做革命運(yùn)動(dòng)且大的群眾黨”作為組織的首要任務(wù)。而實(shí)現(xiàn)黨的群眾化的關(guān)鍵便是使黨的一切運(yùn)動(dòng)都深入到廣大的群眾里面去，開(kāi)展群眾運(yùn)動(dòng)以及在黨的內(nèi)部建立適應(yīng)于革命的組織和訓(xùn)練。[10](P13)因此，自黨的一大開(kāi)始，中共便逐漸發(fā)布工人運(yùn)動(dòng)、農(nóng)民運(yùn)動(dòng)、青年運(yùn)動(dòng)以及婦女運(yùn)動(dòng)等決議案，并在黨內(nèi)相繼增設(shè)職工運(yùn)動(dòng)委員會(huì)、農(nóng)民運(yùn)動(dòng)委員會(huì)、婦女運(yùn)動(dòng)委員會(huì)等，作為黨內(nèi)指導(dǎo)群眾運(yùn)動(dòng)的工作部門(mén)[注]根據(jù)中共組織史資料記載，中共在第三屆中央執(zhí)行委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)(1923-1925)中設(shè)立職工運(yùn)動(dòng)委員會(huì)、工會(huì)運(yùn)動(dòng)委員會(huì)；在第四屆中央執(zhí)行委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)(1925-1927)中將工會(huì)運(yùn)動(dòng)委員會(huì)部分職能合并于職工運(yùn)動(dòng)委員會(huì)，并增設(shè)農(nóng)民運(yùn)動(dòng)委員會(huì)、婦女運(yùn)動(dòng)委員會(huì)。。與此同時(shí)，由于黨初建力量較弱以及外部環(huán)境不利于黨的行動(dòng)和發(fā)展等原因，中國(guó)共產(chǎn)黨充分運(yùn)用黨建立或指導(dǎo)群眾團(tuán)體的組織形式聯(lián)合和團(tuán)結(jié)群眾，作為黨開(kāi)展群眾運(yùn)動(dòng)的有效組織載體，以實(shí)現(xiàn)對(duì)群眾的組織和引導(dǎo)。

這一時(shí)期，中共開(kāi)始密切關(guān)注無(wú)黨群眾以及無(wú)組織群眾的工作，并通過(guò)一切無(wú)黨的普通群眾組織，諸如救濟(jì)會(huì)等，吸引各類(lèi)同情中共組織的群眾，以實(shí)現(xiàn)在工農(nóng)、知識(shí)分子、婦女群體中擴(kuò)大和鞏固黨的影響。1926年7月，中共中央在組織問(wèn)題議決案中明確指出，“對(duì)于無(wú)黨群眾及無(wú)組織的群眾之工作，也是本黨在組織上的責(zé)任之一。在各種工作形式下造成許多同情于本黨的組織和群眾，是目前最需要的工作。如救濟(jì)會(huì)工作已有相當(dāng)?shù)某尚ВЦ鞯攸h的機(jī)關(guān)未能加以充分注意。此后如濟(jì)難會(huì)，游藝或體育之團(tuán)體及教育文化性質(zhì)之團(tuán)體都應(yīng)加以注意與活動(dòng)”。[10](P84)

可以說(shuō)，黨正是通過(guò)群眾團(tuán)體的組織形式深入群眾運(yùn)動(dòng)，并動(dòng)員和組織群眾，在擴(kuò)大黨的影響力和組織基礎(chǔ)的同時(shí)，逐漸形成了黨的“群眾化”的發(fā)展目標(biāo)。1926年7月，中共中央在組織問(wèn)題議決案中明確強(qiáng)調(diào)，正是“經(jīng)過(guò)各種運(yùn)動(dòng)，我們得以接近于民眾，得到民眾組織的發(fā)達(dá)和黨自身的發(fā)展，同時(shí)，黨領(lǐng)導(dǎo)下的群眾團(tuán)體作為黨指揮群眾運(yùn)動(dòng)的樞紐，是成功指揮廣大群眾運(yùn)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)黨的政策的關(guān)鍵”。[10](P84)同時(shí)，隨著各群眾團(tuán)體的建立和發(fā)展，中共的群眾基礎(chǔ)進(jìn)一步得到強(qiáng)化。1927年5月，中共第五次全國(guó)代表大會(huì)通過(guò)的《政治形勢(shì)與黨的任務(wù)決議案》和《組織問(wèn)題議決案》中分別指出：“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，四年短期之內(nèi)，二百八十余萬(wàn)工人與九百余萬(wàn)農(nóng)民，已經(jīng)組織起來(lái)”，并發(fā)展到了五萬(wàn)黨員的數(shù)量，中國(guó)共產(chǎn)黨已正式成為群眾的黨。[10](PP117-124)由此，群眾團(tuán)體則成為黨開(kāi)展群眾運(yùn)動(dòng)的組織樞紐，依靠群眾組織則成為黨動(dòng)員群眾的重要手段甚至首要任務(wù)。

(二)根據(jù)地政權(quán)的社會(huì)支柱

第一次國(guó)共合作失敗后，中共逐漸認(rèn)識(shí)到必須依靠工農(nóng)武裝割據(jù)、農(nóng)村包圍城市的方法才能保障黨的生存和發(fā)展。有鑒于此，黨逐漸通過(guò)武裝力量長(zhǎng)期占據(jù)農(nóng)村根據(jù)地，進(jìn)而建立黨的政權(quán)體系，形成了一套特有的根據(jù)地制度，[11]其核心便是通過(guò)建立堅(jiān)強(qiáng)的黨政與軍隊(duì)統(tǒng)一的軸心體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的有效整合，以彌補(bǔ)大革命時(shí)期缺乏中心支柱的教訓(xùn)。為了強(qiáng)化軸心組織體系的建設(shè)，中共在實(shí)踐中注重兩大行動(dòng)戰(zhàn)略：一是鞏固和提升黨整合社會(huì)的能力；二是建設(shè)和改造政權(quán)，建立和完善統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)政權(quán)。兩者的核心問(wèn)題便在于在強(qiáng)化黨的核心領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，如何吸引與組織廣大群眾聚攏在黨的周?chē)约叭绾螆F(tuán)結(jié)根據(jù)地內(nèi)所有各抗日階層的人民來(lái)積極參加政權(quán)管理。[12](PP112-118)前者體現(xiàn)為黨對(duì)工農(nóng)群眾的有效組織與動(dòng)員，后者則體現(xiàn)團(tuán)結(jié)和聯(lián)合黨之外的各類(lèi)組織，從而在黨領(lǐng)導(dǎo)革命的進(jìn)程中，形成黨在動(dòng)員群眾、整合社會(huì)過(guò)程中的強(qiáng)大外圍組織體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)黨對(duì)社會(huì)的向心力整合。[13]在這一過(guò)程中，黨進(jìn)一步發(fā)展了群眾組織，將其建設(shè)成為政權(quán)建設(shè)的社會(huì)支柱，以實(shí)現(xiàn)上述目的。

這一時(shí)期，黨通過(guò)調(diào)整群眾團(tuán)體組織形式，采用多元化的發(fā)展路徑，在確保群眾團(tuán)體獨(dú)立性的同時(shí)，最大限度地發(fā)揮群眾團(tuán)體整合社會(huì)力量的作用。隨著抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)政權(quán)改造的要求，中國(guó)共產(chǎn)黨積極調(diào)整了群眾團(tuán)體的組織形式，自下而上建立形式更為多樣的群眾團(tuán)體組織。1936年5月，在共產(chǎn)黨的號(hào)召和影響下，中共在上海建立了全國(guó)各界救國(guó)聯(lián)合會(huì)、全國(guó)學(xué)生救國(guó)聯(lián)合會(huì)。11月，中共中央作出《關(guān)于青年工作的決定》，提出“建立青年抗日群眾組織，以吸收廣大青年參加抗日救國(guó)的統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)”。據(jù)此，1937年1月，中國(guó)共產(chǎn)主義青年團(tuán)中央委員會(huì)宣布結(jié)束工作。6月，中華全國(guó)總工會(huì)、中華全國(guó)鐵路總工會(huì)等亦結(jié)束工作。在此前后，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的工人、農(nóng)民、青年、婦女、學(xué)生、文化界等抗日救國(guó)聯(lián)合會(huì)組織開(kāi)始迅速建立起來(lái)。[14](P27)由此，在政權(quán)改造提出“三三制”的同時(shí)，通過(guò)多樣化的組織形式以吸納各類(lèi)地方性群眾組織進(jìn)入政權(quán)范圍，組織真正有廣大群眾的、公開(kāi)合法的、獨(dú)立的群眾團(tuán)體，這樣通過(guò)群眾自己的組織去掌握和控制，才能表現(xiàn)出高度的紀(jì)律性，統(tǒng)一思想和行動(dòng)，以強(qiáng)化統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)政權(quán)建設(shè)。

在此基礎(chǔ)之上，黨通過(guò)群眾團(tuán)體開(kāi)展群眾運(yùn)動(dòng)以及構(gòu)建政權(quán)的社會(huì)支柱，極大程度地實(shí)現(xiàn)了黨對(duì)政權(quán)內(nèi)部和外部群眾以及社會(huì)的有效整合，即，在保持黨領(lǐng)導(dǎo)的核心原則之下，通過(guò)各種組織形式實(shí)現(xiàn)黨對(duì)社會(huì)的向心力整合，借以實(shí)現(xiàn)黨組織自我壯大和力量強(qiáng)化的目的。從而，中共也逐漸形成以黨組織為核心，群團(tuán)組織為外圍的“軸心-外圍”組織體系，[15]由于政權(quán)社會(huì)邊界的動(dòng)態(tài)化，使得軸心與外圍的組織體系具有從中心向外輻射的動(dòng)態(tài)性和延展性，從而使政權(quán)有效實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)力量的有機(jī)整合。

三、群團(tuán)良性運(yùn)行的三重制度設(shè)計(jì)

毫無(wú)疑問(wèn)，作為“軸心與外圍”組織體系的黨與群團(tuán)組織，自黨的革命時(shí)期開(kāi)始便保持著高度密切的組織關(guān)系，這一關(guān)系又在實(shí)踐中以堅(jiān)持“黨的領(lǐng)導(dǎo)，依章程獨(dú)立運(yùn)行”作為黨與群團(tuán)組織運(yùn)行的基本原則，即要求在實(shí)現(xiàn)黨對(duì)群團(tuán)政治上領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，保持黨和群團(tuán)組織在組織體系上的獨(dú)立自主，從而發(fā)揮黨對(duì)社會(huì)力量最大程度的動(dòng)員與整合，提升黨與政權(quán)的合法性基礎(chǔ)。這必然要求黨在制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐中設(shè)立群團(tuán)組織有效的運(yùn)行機(jī)制，以維持組織關(guān)系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和實(shí)現(xiàn)組織功能的有效發(fā)揮。

(一)黨團(tuán)與代表制：組織間的銜接

革命時(shí)期，根據(jù)當(dāng)時(shí)特殊的歷史條件和發(fā)展要求，黨逐步確立了黨群間有效銜接的兩個(gè)機(jī)制：一是通過(guò)“黨團(tuán)”[注]即“黨組”。實(shí)現(xiàn)黨對(duì)群團(tuán)組織政治上的領(lǐng)導(dǎo)；二是通過(guò)“群眾代表制”在實(shí)現(xiàn)群眾團(tuán)體組織上獨(dú)立的同時(shí)，保持了黨與群眾利益與行動(dòng)的有機(jī)統(tǒng)一。

1.“黨團(tuán)”：黨與群團(tuán)之間的銜接

為了進(jìn)一步有效擴(kuò)大黨的規(guī)模和力量，吸收工人和貧農(nóng)一般的革命分子入黨，并且在無(wú)黨的群眾中去鼓動(dòng)和宣傳，中共四大在《對(duì)于組織問(wèn)題之議決案》中同步要求了“吾黨在國(guó)民黨及其他有政治性質(zhì)的重要團(tuán)體中，應(yīng)組織黨團(tuán)，從中支配該黨和該團(tuán)體的活動(dòng)，此種團(tuán)體應(yīng)與S.Y.[注]S.Y.即Socialist Youth League，社會(huì)主義青年團(tuán)的英文簡(jiǎn)稱(chēng)。同志合組之，按其性質(zhì)隸屬于各級(jí)執(zhí)行委員會(huì)”。[10](P51)這是首次確立了在群團(tuán)組織之中設(shè)立“黨團(tuán)”的制度，以實(shí)現(xiàn)黨與當(dāng)時(shí)非黨社團(tuán)等組織的聯(lián)系，并在隨后黨的發(fā)展中逐步明確并強(qiáng)化。1927年，中共五大通過(guò)的《組織問(wèn)題議決案》中進(jìn)一步指出了為在工會(huì)、農(nóng)會(huì)、國(guó)民黨及其他團(tuán)體中集中各方面的指導(dǎo)，“必須組織黨團(tuán)，嚴(yán)秘服從黨的指導(dǎo)”，[10](P125)并在《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》中單獨(dú)開(kāi)辟“黨團(tuán)”一章。自此，黨團(tuán)正式成為中國(guó)共產(chǎn)黨組織體系的一部分，在非黨組織中設(shè)立黨團(tuán)正式成為黨指導(dǎo)、聯(lián)系非黨團(tuán)體，特別是各類(lèi)重要的群眾團(tuán)體的核心制度原則。建立根據(jù)地后，黨為了保證在工會(huì)及其他群眾團(tuán)體中的領(lǐng)導(dǎo)地位，進(jìn)一步明確和頒布了《蘇區(qū)黨團(tuán)組織與工作條例》，在制度設(shè)計(jì)上，基本確立了黨團(tuán)的組織、黨團(tuán)的日常工作以及黨與黨團(tuán)關(guān)系這三個(gè)方面的基本規(guī)范和要求，實(shí)現(xiàn)了黨團(tuán)在實(shí)際中的基本運(yùn)轉(zhuǎn)。

首先，在組織上，明確了從中央到區(qū)的工會(huì)、互濟(jì)會(huì)及其他群眾團(tuán)體的委員會(huì)中，有黨員三人以上，必須組成黨團(tuán)，但只限于相應(yīng)團(tuán)體組織的執(zhí)行機(jī)關(guān)，組織中的技術(shù)工作和事務(wù)人員的黨、團(tuán)員則不應(yīng)參加黨團(tuán)。[10](P465)其次，在日常工作內(nèi)容上，除規(guī)定了黨團(tuán)會(huì)議的時(shí)間以外，便是規(guī)范了黨團(tuán)會(huì)議討論的內(nèi)容：在明確黨團(tuán)所討論問(wèn)題與團(tuán)體會(huì)議所討論的問(wèn)題不應(yīng)重復(fù)的同時(shí)，規(guī)定了必須經(jīng)由黨團(tuán)討論的系列問(wèn)題。再次，在工作方式上，黨團(tuán)以說(shuō)服和政治工作作為自身的工作作風(fēng)，強(qiáng)制讓黨外人員完全服從黨的各項(xiàng)決議并不可取。同時(shí)在日常的工作中，黨團(tuán)的工作必須以民主集中制作為基本原則，堅(jiān)持下級(jí)服從上級(jí)，少數(shù)服從多數(shù)的工作原則。在黨團(tuán)沒(méi)有有效說(shuō)服其他群體中的大多數(shù)時(shí)，必須堅(jiān)持少數(shù)服從多數(shù)的原則，貫徹和執(zhí)行多數(shù)人的決議。[10](P608)最后，明確了同級(jí)黨委對(duì)于黨團(tuán)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，黨團(tuán)必須絕對(duì)負(fù)責(zé)執(zhí)行同級(jí)黨委員會(huì)的決定，并在討論問(wèn)題涉及到團(tuán)體或黨組織發(fā)展時(shí)，可以彼此互派代表出席會(huì)議。[10](P467)

由此，中國(guó)共產(chǎn)黨基本形成了通過(guò)黨團(tuán)銜接黨與群眾團(tuán)體的常規(guī)性制度，在操作和運(yùn)行上，黨團(tuán)組織的設(shè)立和發(fā)展，集中展現(xiàn)了黨與群團(tuán)組織大致三方面特點(diǎn)：一是黨與群團(tuán)組織并不是直接領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，黨的任何決議需要通過(guò)黨團(tuán)以群眾團(tuán)體的會(huì)員或委員資格去提出，把黨的主張與決議變成群眾團(tuán)體自己的決議；二是黨團(tuán)的主要作用與目的是在非黨的群眾中強(qiáng)化黨的影響，有效實(shí)現(xiàn)黨的相關(guān)政策和方針的貫徹和落實(shí)于非黨的群眾之中，這一影響的主要實(shí)現(xiàn)方式是由相近的黨員同志包圍團(tuán)體組織負(fù)責(zé)人，通過(guò)說(shuō)服等方式影響，使得其他社會(huì)團(tuán)體的負(fù)責(zé)人在無(wú)形之中執(zhí)行黨的政策和決議；三是黨團(tuán)的設(shè)置可以根據(jù)實(shí)際情況而有所不同，黨通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)黨團(tuán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)群團(tuán)組織行動(dòng)的引導(dǎo)，但這一領(lǐng)導(dǎo)方式也具有靈活性，并不機(jī)械化。在工作中并不是指給予黨團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)具體的操作程序等，諸如機(jī)械地決定黨團(tuán)所關(guān)注和反映的一切小問(wèn)題。

2.群眾代表制：黨、群團(tuán)、群眾之間的橋梁

雖然黨通過(guò)在非黨的群眾組織之間設(shè)立并領(lǐng)導(dǎo)黨團(tuán)，實(shí)現(xiàn)了黨與群團(tuán)組織之間的有機(jī)聯(lián)結(jié)，但是僅僅依靠“黨團(tuán)”這一形式，只能基本實(shí)現(xiàn)黨在非黨的群眾團(tuán)體中的影響以及對(duì)其政策的認(rèn)同，并不能整合與統(tǒng)一不同群體的力量和行動(dòng)，亦無(wú)法強(qiáng)化不同類(lèi)別的群眾對(duì)黨的認(rèn)同和凝聚。而深入到群眾中去開(kāi)展以保障群眾利益為核心的群眾運(yùn)動(dòng)，以及建立抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)，在將各類(lèi)群眾組織于不同群眾團(tuán)體和聯(lián)合非黨群眾組織團(tuán)體時(shí)，必須遵循自愿原則，要使不同群眾自愿加入到黨的群眾團(tuán)體中，則必須在政治上遵循黨的領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，保證群眾團(tuán)體在組織上的獨(dú)立性，以使得群眾認(rèn)識(shí)到這是他們自己的團(tuán)體。在實(shí)踐中，黨通過(guò)群眾代表制的設(shè)立，在進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)將黨的方針、政策等傳播到群眾中去的同時(shí)，自下而上地將群眾的利益、觀點(diǎn)、力量進(jìn)行有效整合，保持了黨、群眾團(tuán)體、群眾三者之間的利益與行動(dòng)的一致性，自下而上地實(shí)現(xiàn)了三個(gè)主體之間的有機(jī)銜接，代表制的具體表現(xiàn)形式則統(tǒng)一在各群體代表會(huì)議的組織和運(yùn)行之中。

以女工代表會(huì)議為例，1931年8月，江蘇省婦委婦女工作大綱中對(duì)于代表會(huì)議的論述中有如下一段話(huà)：

“它的組織是經(jīng)常的，每月委員會(huì)或主席團(tuán)(代表會(huì)中產(chǎn)生出來(lái)負(fù)經(jīng)常責(zé)任的，任期半年)開(kāi)一次會(huì)議，成為黨直接工作的方式。在會(huì)議上提出女工的要求綱領(lǐng)，在每次斗爭(zhēng)中起領(lǐng)導(dǎo)作用，討論罷工時(shí)的策略。代表的產(chǎn)生，以每一工廠(chǎng)中的車(chē)間為單位，人數(shù)至少要每車(chē)間選出一個(gè)。這個(gè)代表，她要代表及影響這一車(chē)間的女工。代表會(huì)閉幕后她要傳播會(huì)議上所決定的東西。主席團(tuán)的成份，可以吸收黨外女工干部會(huì)員、無(wú)組織的女工或黃色工會(huì)會(huì)員(但要少數(shù))、工人的老婆、手工藝的女工等。在這中間縣區(qū)婦委應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)黨員起黨團(tuán)的作用，領(lǐng)導(dǎo)她們參加黨所領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)的政治的斗爭(zhēng)，進(jìn)行黨的思想的宣傳，但也不要妨礙無(wú)黨群眾的工作。這項(xiàng)工作，在工業(yè)中心區(qū)域，最近各縣各區(qū)委應(yīng)估計(jì)實(shí)際情形，督促婦委完成這一工作”。

從中我們可以發(fā)現(xiàn)，女工代表會(huì)是黨、工會(huì)與群眾中的一種橋梁、中間物，經(jīng)過(guò)它，將黨及工會(huì)的影響傳播到廣大的群眾中去。尤其是在這秘密環(huán)境之下，憑借它黨可以半公開(kāi)地去進(jìn)行工作，發(fā)動(dòng)女工斗爭(zhēng)，吸收全新的力量，作教育鍛煉群眾的基礎(chǔ)。而群眾代表制的制度設(shè)計(jì)，在實(shí)踐中亦表現(xiàn)出了三方面的特征：一是不同于黨團(tuán)由黨自上而下的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，代表制更多地表現(xiàn)出自下而上的組織原則，通過(guò)群眾選出相應(yīng)的代表或建立相應(yīng)的群眾團(tuán)體組織后，開(kāi)展相應(yīng)的群眾工作。同時(shí)，這個(gè)群眾的代表會(huì)議中的黨員必須組織黨團(tuán)，[10](P466)因而它與黨團(tuán)制度并不是相分離的，兩者在實(shí)際操作上是互相融合的；二是代表會(huì)的制度設(shè)計(jì)更多體現(xiàn)了尊重群眾團(tuán)體的獨(dú)立性，由于各類(lèi)群眾團(tuán)體所擁有的綱領(lǐng)、章程、決議、行動(dòng)等都是經(jīng)過(guò)群眾代表大會(huì)民主討論決定，群眾團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)人以及代表則是經(jīng)過(guò)會(huì)員或代表選舉產(chǎn)生，因而在實(shí)踐上，這就充分使得群團(tuán)組織的群眾性得以形成和發(fā)揮；三是代表制的主要功能和目的在于有效整合不同群眾的利益與訴求，并通過(guò)這一形式，傳播黨的威信，深入下層群眾，有效吸納與聯(lián)合不同群眾，從而擴(kuò)大黨的影響力與實(shí)力。

(二)“組織上獨(dú)立、政治上配合”的角色關(guān)系

革命時(shí)期，以“政治上受黨領(lǐng)導(dǎo)，組織上獨(dú)立運(yùn)行”為原則的群團(tuán)組織，為保持組織的獨(dú)立性，凸顯群眾屬性，在組織制度和結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上都落實(shí)和遵循組織自愿原則，即使不同群眾或非黨群眾組織自愿加入到黨的群眾團(tuán)體中，以使得群眾認(rèn)識(shí)到這是他們自己的團(tuán)體。換句話(huà)說(shuō)，這就使得群團(tuán)組織在組織運(yùn)行和業(yè)務(wù)活動(dòng)中與黨政組織保持既相互配合又獨(dú)立自主的關(guān)系[注]這一組織關(guān)系的形成，也是根據(jù)在實(shí)踐中黨與群團(tuán)組織發(fā)展過(guò)程中兩者關(guān)系不斷的調(diào)整試錯(cuò)有關(guān)。在革命早期，黨與群團(tuán)組織的關(guān)系大致經(jīng)歷了黨群合一、黨團(tuán)完全分立的兩種組織關(guān)系的成長(zhǎng)，但是在實(shí)踐過(guò)程中，這兩類(lèi)組織關(guān)系被證明完全不符合黨組織的發(fā)展和政權(quán)建設(shè)的要求。一方面，1930年，在李立三的全國(guó)總暴動(dòng)冒險(xiǎn)計(jì)劃的開(kāi)展中，黨建立了中共中央總行動(dòng)委員會(huì)(簡(jiǎn)稱(chēng)總行委)。在總行委下，團(tuán)中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)改組為中央總行委青年秘書(shū)處，并且各級(jí)黨、團(tuán)組織合并為行委將團(tuán)的組織取消了，團(tuán)沒(méi)有獨(dú)立的指導(dǎo)機(jī)關(guān)，團(tuán)的下層組織——支部小組，也與黨支部小組合并，團(tuán)沒(méi)有獨(dú)立的指導(dǎo)系統(tǒng)，沒(méi)有團(tuán)的生活，也不能確實(shí)執(zhí)行青年工作，這使得黨的工作和組織受到極大程度的影響；另一方面，在實(shí)踐過(guò)程中，也存在黨與群眾運(yùn)動(dòng)之間彼此完全分立的情況。這一情況的直接影響便是在使得群眾運(yùn)動(dòng)無(wú)以為繼，毫無(wú)發(fā)展的同時(shí)，黨組織與之同步力量削弱，即失去了黨在群眾運(yùn)動(dòng)中的作為和地位，進(jìn)一步削弱了革命的力量。。這一關(guān)系具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

一是與黨組織的關(guān)系。正如上面所描述的，在黨通過(guò)黨團(tuán)和代表制構(gòu)建起黨與群眾、群團(tuán)組織之間彼此銜接的制度通道的同時(shí)，也明確了黨與群團(tuán)組織之間的基本關(guān)系。作為根據(jù)地政權(quán)建設(shè)的重要社會(huì)支柱，民主集中制是根據(jù)地內(nèi)，包括群眾組織行動(dòng)的基本原則。這要求群眾團(tuán)體的綱領(lǐng)、章程、決議、行動(dòng)等都是經(jīng)過(guò)群眾代表大會(huì)民主討論決定，群眾團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)人以及代表則是經(jīng)過(guò)會(huì)員選舉產(chǎn)生。同時(shí)，與黨的組織分開(kāi)，以期在組織形式上和實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中更好地體現(xiàn)組織的獨(dú)立性和群眾性。在此基礎(chǔ)之上，中共再積極落實(shí)通過(guò)自己的黨團(tuán)與支部去實(shí)現(xiàn)黨在政治上的領(lǐng)導(dǎo)，并通過(guò)說(shuō)服和教育的方式，努力使黨的主張與決議變成群眾團(tuán)體自己的決議，從而更好地實(shí)現(xiàn)黨的發(fā)展。[16](PP142-145)

二是與政府職能部門(mén)的關(guān)系。不同于黨通過(guò)黨團(tuán)的形式在革命時(shí)期引導(dǎo)群團(tuán)組織，群團(tuán)與政府之間的關(guān)系則完全屬于彼此獨(dú)立，相互尊重。一方面，在制度設(shè)計(jì)上，政府被要求尊重群團(tuán)組織的獨(dú)立性，在給予組織以必要幫助的同時(shí)，要求組織執(zhí)行政府的法令，但是政府僅在群眾團(tuán)體違反政府法令以及不及時(shí)向政府部門(mén)登記時(shí)，可以對(duì)群團(tuán)組織進(jìn)行干涉和處分。1942年《中共中央關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》中，明確表示政府除了在民眾團(tuán)體違犯政府法令以及依法向政府部門(mén)登記，獲得合法身份這兩方面對(duì)于民眾團(tuán)體具有管制外，一律不得干涉組織的日常運(yùn)行。[10](P608)另一方面，各群團(tuán)組織應(yīng)積極號(hào)召、動(dòng)員、組織群眾，在擁護(hù)黨政軍組織體系的同時(shí)，協(xié)助抗戰(zhàn)動(dòng)員工作。但是群團(tuán)組織在性質(zhì)和職能上又與政府部門(mén)具有明晰的界定和區(qū)分，群團(tuán)組織不是政府部門(mén)，且沒(méi)有類(lèi)似于政府部門(mén)的行政執(zhí)法權(quán)，以實(shí)施對(duì)群眾的逮捕、審判等行為。

總的來(lái)說(shuō)，群團(tuán)組織與黨政的基本關(guān)系是，“黨在政治上處于領(lǐng)導(dǎo)地位，政府則主要負(fù)責(zé)政權(quán)行政、司法、立法三大體系之間的有效運(yùn)行，群團(tuán)組織則是群眾利益代表和維護(hù)，實(shí)現(xiàn)群眾自治的重要組織載體”，三者之間各有差別但又相互聯(lián)系，各組織體系之間缺一不可，但彼此又保持了明確的界限。這可以概括為“在組織系統(tǒng)上是各自獨(dú)立，而在政治任務(wù)上又是互相配合的關(guān)系”，這也是革命時(shí)期，群團(tuán)組織與其他組織之間關(guān)系的基本特征。

而之所以可以在實(shí)踐上形成既相互獨(dú)立、又密切配合的組織關(guān)系，主要依托于群團(tuán)組織建立了與黨、政、軍各組織系統(tǒng)不同的獨(dú)立的要求綱領(lǐng)、領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)、工作范圍以及工作作風(fēng)等。不同的群團(tuán)組織，諸如工會(huì)、婦救會(huì)、青年團(tuán)等都有自己的組織章程，明確了組織任務(wù)和組織體系。這樣通過(guò)制定各種群眾的要求綱領(lǐng)、培養(yǎng)群眾團(tuán)體的干部、建立群眾團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)、劃分群眾團(tuán)體的工作范圍、建立與健全群眾團(tuán)體的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)等實(shí)現(xiàn)了群團(tuán)組織在組織上與其他組織的區(qū)別，形成了一個(gè)自身的獨(dú)立系統(tǒng)。其中最為關(guān)鍵的便是組織的經(jīng)費(fèi)使用上并不完全依賴(lài)于黨政組織。限制于根據(jù)地政權(quán)的財(cái)政能力等因素，黨政對(duì)于群團(tuán)組織的物質(zhì)等資源支持以滿(mǎn)足最低需要為原則，群團(tuán)組織的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)靠自給為主。革命時(shí)期，政府對(duì)于群團(tuán)組織的支持主要限于津貼以及在物質(zhì)上分配辦公房屋、印刷機(jī)器等場(chǎng)地配套設(shè)施，以滿(mǎn)足群團(tuán)工作的日常基本需求,[17](P64)其他群團(tuán)組織體系的經(jīng)費(fèi)主要通過(guò)自給的方式，經(jīng)濟(jì)的開(kāi)支由組織自己負(fù)責(zé)，不必由政府審核通過(guò)，而政府所提供的基金，也要以實(shí)現(xiàn)“要由群眾團(tuán)體舉辦多項(xiàng)對(duì)群眾有利的社會(huì)事業(yè)，大規(guī)模的進(jìn)行提高群眾政治文化水平的教育”的目的，[12](P112)但經(jīng)費(fèi)的使用必須經(jīng)過(guò)群團(tuán)組織一定的會(huì)議處理和審查。

(三)群眾干部的聚集：組織的自我維系

除了上述制度設(shè)計(jì)以外，作為組織與群眾聯(lián)接者的“群眾干部”也占據(jù)著重要地位，可以說(shuō)是黨在群團(tuán)組織體系發(fā)展與維系過(guò)程中的核心要素。1926年12月，鄧穎超在全國(guó)婦女運(yùn)動(dòng)的報(bào)告中就曾指出：“婦女運(yùn)動(dòng)之發(fā)展與否，當(dāng)視本黨婦女人才之多少為斷”。[18](P509)但不同于傳統(tǒng)革命時(shí)期中共以“委任制”作為控制黨、政、軍等各類(lèi)組織主要方式，“委任制”在實(shí)踐過(guò)程中被發(fā)現(xiàn)并不適用于各群團(tuán)組織的發(fā)展。一方面，由群眾外派人去包辦群眾工作，無(wú)法有效建立起黨的群眾工作和黨在群眾中的基礎(chǔ)，“黨還不是工人群眾自己的”的意識(shí)長(zhǎng)期處在群眾之中；另一方面，由委任制所委派的黨員干部往往可能與生產(chǎn)無(wú)關(guān)與群眾無(wú)聯(lián)系，在工作作風(fēng)上存在上級(jí)包辦下級(jí)等官僚作風(fēng)等各種負(fù)面作用，[10](P410)因而，中共對(duì)委任制加以限制，并開(kāi)始注重從群眾中發(fā)現(xiàn)骨干積極分子，培養(yǎng)群眾干部，且在挑選群眾團(tuán)體真正負(fù)責(zé)干部的時(shí)候“精雕細(xì)刻”，[19](P140)從而通過(guò)群眾干部去領(lǐng)導(dǎo)群眾。

鑒于“任何一個(gè)運(yùn)動(dòng)，一個(gè)斗爭(zhēng)，都必然有許多積極分子在那里領(lǐng)導(dǎo)著，而且每一個(gè)運(yùn)動(dòng)每一斗爭(zhēng)都會(huì)創(chuàng)造出革命的積極分子來(lái)”的認(rèn)知，中國(guó)共產(chǎn)黨十分重視從各種運(yùn)動(dòng)、各種民主民生斗爭(zhēng)及反敵偽的斗爭(zhēng)中，去發(fā)現(xiàn)和教育、培養(yǎng)那些積極分子作為黨的干部，[20](PP31-32)而發(fā)現(xiàn)群眾積極分子的方式，則是通過(guò)委派黨的骨干去運(yùn)動(dòng)中有效挖掘。

以婦女運(yùn)動(dòng)為例，在婦聯(lián)組織的形成過(guò)程中，中共逐漸意識(shí)到從婦女運(yùn)動(dòng)中培養(yǎng)婦女干部的重要性，通過(guò)培養(yǎng)以及選拔婦女群眾中的積極分子，使其成為黨與婦聯(lián)群眾聯(lián)系的“橋梁”，從而密切黨與群眾的聯(lián)系。1929年1月，《中共福建省委通告第十五號(hào)——婦女運(yùn)動(dòng)問(wèn)題》一文中指出，“目前對(duì)婦女運(yùn)動(dòng)的方針……3.原有女同志盡可能的派她到工農(nóng)婦女群眾中去作工，若不可能，則可組織夜校類(lèi)似團(tuán)體，盡量造成和她們接觸的機(jī)會(huì)，促進(jìn)她們階級(jí)覺(jué)悟，發(fā)動(dòng)他們?nèi)粘６窢?zhēng)，選擇她們中間積極先進(jìn)的分子介紹給黨團(tuán)；……5.根據(jù)她們的工作能力，分配給她們以相當(dāng)?shù)墓ぷ?，從工作中切?shí)的訓(xùn)練他們，相當(dāng)有機(jī)會(huì)時(shí)，吸收她們參加黨部工作，尤其要不忘記了提拔她們中間積極的無(wú)產(chǎn)階級(jí)的分子到干部隊(duì)伍中來(lái)”。[21](P45)12月，《中央通告第五十八號(hào)——關(guān)于女工農(nóng)婦運(yùn)動(dòng)的工作路線(xiàn)》中進(jìn)一步明確，“婦女干部必須由婦女運(yùn)動(dòng)中，特別是斗爭(zhēng)中，才能創(chuàng)造出來(lái)。黨必須利用一切機(jī)會(huì)與可能去發(fā)動(dòng)?jì)D女運(yùn)動(dòng)工作，吸引積極分子入黨，在工作過(guò)程中，特別注意女干部之引進(jìn)與培養(yǎng)”。[21](P31)

而在黨的骨干發(fā)現(xiàn)群眾運(yùn)動(dòng)中的積極分子以后，黨對(duì)積極分子還有一個(gè)培養(yǎng)、教育的過(guò)程，從而使群眾中的積極分子成為群眾干部領(lǐng)導(dǎo)群眾，成為黨與群眾聯(lián)系的“橋梁”?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，隨著外部環(huán)境的變化，中共通過(guò)不斷調(diào)整階級(jí)關(guān)系與組織形式，在擴(kuò)充婦聯(lián)組織干部階級(jí)來(lái)源的同時(shí)，進(jìn)一步通過(guò)選拔、培養(yǎng)等為一體的干部養(yǎng)成系統(tǒng)，強(qiáng)化了干部“橋梁”角色。例如在婦女干部的選拔培養(yǎng)上，彭德懷在《在晉冀魯豫四區(qū)黨委婦委聯(lián)席會(huì)議閉幕時(shí)的講演(1943年4月22日)》中再次強(qiáng)調(diào)了要“幫助干部提高能力，培養(yǎng)威信，成為當(dāng)?shù)貗D女的領(lǐng)袖，再通過(guò)她們密切黨與群眾的聯(lián)系，使之成為黨與婦女群眾聯(lián)系起來(lái)的橋梁”。[22](P682)

四、結(jié) 論

總的來(lái)說(shuō)，革命時(shí)期群團(tuán)組織運(yùn)行呈現(xiàn)出兩類(lèi)特征。一是形成了黨政與群團(tuán)組織“相伴而生、互為依托”的“共生”關(guān)系。中共武裝奪取政權(quán)的過(guò)程，同樣也是組織和動(dòng)員群眾、整合社會(huì)力量的組織網(wǎng)絡(luò)體系不斷拓展的過(guò)程。這種拓展一方面使得武裝斗爭(zhēng)和黨組織建設(shè)獲得源源不斷的力量來(lái)源，其組織規(guī)模和影響力得以不斷擴(kuò)張，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中共從邊緣到核心，從弱小到強(qiáng)大的組織發(fā)展；另一方面也使得“軸心-外圍”的組織結(jié)構(gòu)體系作為黨領(lǐng)導(dǎo)和整合社會(huì)的重要組織保障，穩(wěn)定地形成了黨政軍群的組織結(jié)構(gòu)與制度體系。二是使中共政權(quán)在革命長(zhǎng)期的實(shí)踐過(guò)程中積累了通過(guò)群眾團(tuán)體開(kāi)展群眾運(yùn)動(dòng)的有效經(jīng)驗(yàn)和方法。在動(dòng)員群眾方面，以群眾切身利益作為切入口，采用說(shuō)服教育的方式動(dòng)員群眾，并成立各種形式的群眾團(tuán)體開(kāi)展群眾運(yùn)動(dòng)；在整合社會(huì)方面，以黨團(tuán)和民主集中制為核心，組建各類(lèi)群眾團(tuán)體聯(lián)合會(huì)或代表大會(huì)，形成利益一致性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量的整合。從而群眾團(tuán)體成為中共政權(quán)建設(shè)以及改造舊有政權(quán)的重要組織手段和制度設(shè)計(jì)，直接影響了中共新政權(quán)的建設(shè)路徑和方法并影響至今。

據(jù)此，這也充分表明，當(dāng)今群團(tuán)組織改革必然需要適當(dāng)考慮組織發(fā)展的歷史過(guò)程，并在改革路徑的選擇中重點(diǎn)關(guān)注以及選擇性回歸歷史中曾經(jīng)使用并且有效的治理技術(shù)。首先，要充分認(rèn)識(shí)到在既有條件下，組織改革首先所體現(xiàn)的是黨和國(guó)家意圖，因此，群團(tuán)改革必然要求國(guó)家將興趣重點(diǎn)放在實(shí)現(xiàn)組織社會(huì)屬性的功能之上，并采取支持、保護(hù)群團(tuán)組織保持和發(fā)展這一功能的諸種制度安排。其次，在具體的制度設(shè)計(jì)上，面對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的快速變遷，黨在保持對(duì)群團(tuán)組織絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，必須根據(jù)不同的環(huán)境要求，不同的發(fā)展需要，適當(dāng)改變黨的領(lǐng)導(dǎo)的狀態(tài)和方式。這需要我們重新審視并有效實(shí)現(xiàn)革命時(shí)期保持黨與群團(tuán)組織有序發(fā)展的“黨團(tuán)”與“代表制”的回歸與活化，特別是需要通過(guò)制度化手段清晰組織角色定位，要從制度上厘清與相關(guān)政府部門(mén)的界限，并通過(guò)轉(zhuǎn)變績(jī)效考核體系，規(guī)范經(jīng)費(fèi)供給等，保證組織在黨政間的獨(dú)立地位，并重新恢復(fù)群團(tuán)干部的群眾屬性，從而使得組織作為群眾自己組織的特性逐漸回歸。需要說(shuō)明的是，所謂的回歸不是指重新設(shè)立，而是指從組織體系和制度設(shè)計(jì)上重新激活這一機(jī)制的實(shí)際功能。