論市場監(jiān)管體制改革
——從智慧監(jiān)管的視角

周方圓

（中央財經大學，北京 100081）

一、市場監(jiān)管改革現狀及反思

按照國務院《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)〔2014〕20 號）和《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》（國發(fā)〔2017〕6 號）的要求，此輪改革的重點措施是整合執(zhí)法機構，建立一個市場綜合監(jiān)管大部門。近年來，全國有四分之一以上的地市，70%以上的區(qū)縣完成了市場綜合執(zhí)法體制改革，著力解決了職責交叉、分段監(jiān)管、多頭執(zhí)法的問題，市場監(jiān)管體制改革取得重大突破。在監(jiān)管手段方面，信用監(jiān)管機制逐步建立并發(fā)揮重要功能，對市場主體的誠信經營發(fā)揮了積極作用。大數據監(jiān)管逐步運用，市場信息化水平不斷提高?？傮w而言，《規(guī)劃》實施成效顯著，市場監(jiān)管體制正在不斷健全。

在肯定改革成效的同時，還需審視改革存在的問題，只有不斷反思，才能防闕補漏，推動改革的進一步深化。

在監(jiān)管主體方面，把政府當做市場監(jiān)管體制改革當然的唯一主體，對社會組織和企業(yè)自身的監(jiān)管作用重視不夠。必須承認，行政執(zhí)法機構改革是變革市場監(jiān)管體制的基礎，正如汪基強同志指出，“職責調整和機構整合構建了統(tǒng)一市場監(jiān)管模式的組織發(fā)展框架”。但是需要明確的是，《規(guī)劃》提出市場監(jiān)管改革的目標是到2020年“初步形成科學高效的市場監(jiān)管體系，構建以法治為基礎、企業(yè)自律和社會共治為支撐的市場監(jiān)管新格局”，顯然，《規(guī)劃》要求構建的“大”市場監(jiān)管格局并非僅僅指監(jiān)管機構的“大部門”建制，其內涵應當是包括社會組織、企業(yè)自身以及社會公眾在內的多元主體共治格局。再者，《規(guī)劃》雖然強調推動社會共治，但是尚未明確各個主體在市場監(jiān)管中的地位和作用，對于各方主體如何共治還未理出清晰的思路。

在監(jiān)管手段方面，總體上數量多，類型也較為豐富。但在個案適用中，監(jiān)管手段卻呈現出單一、有效性不足的問題?！坝绕涫窃谏鐣缘谋O(jiān)管領域，在政府監(jiān)管部門用盡了突擊檢查、查證索票、查驗進貨原料等常用的監(jiān)管方式，并利用風險評估與數據實時監(jiān)測等現代的監(jiān)管方法之后，仍然對于潛在的風險缺少有效識別的手段，對問題監(jiān)管對象的處罰也多為‘一刀切’的行政或刑事處罰方式?！倍?，不是每一種監(jiān)管手段都可適用于所有監(jiān)管對象，目前的監(jiān)管工作實際缺乏對監(jiān)管對象的合理分類，并在此基礎上設置差異化的監(jiān)管手段，導致監(jiān)管手段的有效性、針對性不足。此外，現有改革在探索新型監(jiān)管手段方面取得了明顯成效，但是對于每種監(jiān)管手段自身的優(yōu)劣沒有深入研究，對于如何運用多種監(jiān)管手段達到監(jiān)管效益的最大化更是鮮有涉及。

（一）智慧監(jiān)管理論概述

智慧監(jiān)管是（Smart Regulation）是 20世紀 90年代末在西方社會發(fā)展起來的新型監(jiān)管理論，其概念最初由Gunningham 等學者在其《智慧監(jiān)管：設計環(huán)境政策》（1998年）一書中提出，指的是“一種包含靈活、富有想象力和創(chuàng)新的社會控制形式在內的多元化監(jiān)管形式”。上世紀70年代，命令控制型監(jiān)管在解決第一代環(huán)境問題上取得了卓越的成效。但是到了80年代，命令控制型監(jiān)管因對氣候變化、生物多樣性喪失等新型環(huán)境問題監(jiān)管成效緩慢而不斷受到批評，一時間，命令控制型監(jiān)管幾乎成了“繁瑣”“死板”“成本高昂”的代名詞，已經“接近其技術能力的極限”甚至可能在“自身的重壓下崩潰”。同時，由于政治格局和意識形態(tài)發(fā)生變化，新自由主義興起，環(huán)境監(jiān)管領域出現了大規(guī)模的“放松管制”（De-regulation）運動，命令控制型監(jiān)管逐漸失寵。然而，環(huán)境問題并沒有隨著管制的放松而消失，于是環(huán)境監(jiān)管機構不得不探索傳統(tǒng)管制方式的替代品而不是完全放松管制。在這一背景下，為了破解傳統(tǒng)命令控制型監(jiān)管和放松管制之間的理論僵局，以及有效應對層出不窮的環(huán)境問題，Gunningham 等學者提出了“監(jiān)管的第三階段”理論，即智慧監(jiān)管?！翱偟膩碚f，智慧監(jiān)管可謂是在命令控制型監(jiān)管和放松管制之間建立中間道路的全部努力的總稱?！?/p>

智慧監(jiān)管理論提出后，迅速在西方國家掀起了法律和政策的改革浪潮，并且從環(huán)境監(jiān)管逐漸蔓延到金融、食品監(jiān)管等領域，在短短的十余年間已經成為全球監(jiān)管模式改革的新趨勢。加拿大聯邦政府在2002年的“王座演說”中首次使用了“智慧監(jiān)管”一詞，還成立了“智慧監(jiān)管外部咨詢委員會”專門開發(fā)智慧監(jiān)管方式，致力于使智慧監(jiān)管體系成為“加拿大的一個關鍵競爭優(yōu)勢”。幾年后，歐盟將智慧監(jiān)管作為實現“更清潔、更公平、更具競爭力的歐洲”的一種手段加以推廣。在具體層面上，歐盟和荷蘭的監(jiān)管機構運用智慧監(jiān)管手段來應對全球電子廢物問題，并考慮用來治理其他全球化的新興產業(yè)。英國在智慧監(jiān)管理論的指導下，啟動了“更好監(jiān)管”改革，改革的內容除了為行業(yè)自律提供官方支持外，還包括執(zhí)法機構改革，基本目標是設立單一的綜合執(zhí)法機構為特定的商業(yè)組織執(zhí)行環(huán)境衛(wèi)生、許可證、消防安全和貿易標準法，使企業(yè)在更簡單和更少干擾的監(jiān)管環(huán)境中運營。

（二）主要內容

Gunningham 指出，智慧監(jiān)管“泛指一種新興的廣義監(jiān)管方式，旨在不僅利用政府，還利用企業(yè)和第三方提供政策選擇，包括但不限于直接監(jiān)管”，其“為滿足具體環(huán)境問題的需要而量身定做監(jiān)管主體和監(jiān)管工具的互補組合”，“比迄今在大多數情況下所采取的環(huán)境監(jiān)管方法更為靈活和有效率”。智慧監(jiān)管彰顯的是后現代社會的大監(jiān)管理念，監(jiān)管主體和監(jiān)管形式多種多樣，“國家法律只是權力和責任分散的世界中許多節(jié)點中的一個”，政府的任務被描述為“能夠進行社會政治互動，鼓勵用各種各樣的安排來處理問題，并在幾個行動主體之間分配服務”。

不同于傳統(tǒng)的政府（監(jiān)管者）與企業(yè)（被監(jiān)管者）之間的雙向規(guī)制，智慧監(jiān)管最大的特色在于多元化，包括監(jiān)管主體多元化和監(jiān)管方法多元化。

在監(jiān)管主體上，政府不再是唯一的監(jiān)管主體，第三方機構以及企業(yè)自身都是監(jiān)管者，例如一些商業(yè)利益群體和非政府組織可以以“代理監(jiān)管者”的身份實施自律監(jiān)管和合作監(jiān)管。其次，雖然政府的直接規(guī)制仍然是必要的，但卻不再是首要的，應當優(yōu)先發(fā)揮第三方機構和企業(yè)自身的監(jiān)管作用，政府處于協(xié)調和墊后位置。具體而言，智慧監(jiān)管理論主張建立一個“三面執(zhí)行金字塔”，第一面是政府執(zhí)行，第二面是自我執(zhí)行，第三面是第三方執(zhí)行。每一面都設置了不同強度的監(jiān)管手段，從金字塔底端到頂峰由輕到重，運用回應性監(jiān)管（Responsive Regulation）的方式啟動監(jiān)管手段的升級。即監(jiān)管機構先通過說服教育等策略實施監(jiān)管，當被監(jiān)管企業(yè)未能按預期行事時，就會采取更具懲罰性的威懾反應。除了每一面上監(jiān)管手段的升級，不同的“面”之間也存在升級，即第二面或第三面的監(jiān)管手段升級到頂峰仍然不起作用時，轉向第一面“政府執(zhí)行”，這個時候，政府可以直接干預，也可以促使其他各方開展行動。政府就像是“壁櫥里的大猩猩”，起著補充監(jiān)管和戰(zhàn)略威懾作用。在這樣的制度安排下，大部分的監(jiān)管都可以在第二面和第三面上獨立運作，有利于監(jiān)管效能提升，行政成本降低。

在監(jiān)管方法上，智慧監(jiān)管理論認為，監(jiān)管方法應當多樣化而非單一化，強調運用多種工具方法的組合來彌補單一監(jiān)管方法的不足。監(jiān)管方法的多樣化絕不是指各種政策工具糅合成的“雜燴”，因為各個政策工具在搭配使用時會相互作用，搭配不當可能會產生反面效果，因此必須謹慎地設計工具組合（Instrument Combinations），以確保多元政策工具是相互加強的，而不是重復甚至是相互沖突的。在可供采用的政策工具中，有的存在天然互補關系，可以直接搭配使用，有的則相互排斥，組合使用可能適得其反，而在大多數情況下，工具組合使用的效果好壞取決于使用的具體案件情況，需要監(jiān)管者在個案中分析裁量。智慧監(jiān)管理論的一個重要貢獻就是“討論了不同監(jiān)管工具之間的內在互補性和不兼容性”，因此，智慧監(jiān)管理論又可以被稱為“工具選擇理論”。

《規(guī)劃》提出，要“構建以法治為基礎、企業(yè)自律和社會共治為支撐的市場監(jiān)管新格局”，“要與時俱進、開拓創(chuàng)新，不斷完善市場監(jiān)管體制機制，創(chuàng)新市場監(jiān)管方式方法，適應市場經濟發(fā)展變化趨勢，提高市場監(jiān)管的科學性和有效性”，其中“社會共治”和“創(chuàng)新市場監(jiān)管方式”的提法，與智慧監(jiān)管的基本理念不謀而合，而后者經過近些年的實踐已經具備了一定的成熟度并有了一些成功經驗。因此，借鑒智慧監(jiān)管理論，對我國搭建監(jiān)管體制的具體架構以及完善操作層面的細節(jié)具有一定的指導意義。

二、市場監(jiān)管改革的創(chuàng)新思路

（一）擴張監(jiān)管主體

從市場制度改革至今的一系列監(jiān)管改革措施，體現了我國從命令型國家向監(jiān)管型國家轉變的趨勢。但是由于“我國的市場監(jiān)管脫胎于傳統(tǒng)的行政體制，受著原有的計劃、行政體制的某些習慣的影響”，加之改革歷時尚短，我國的市場監(jiān)管仍然帶有濃厚的行政色彩，現有的改革也主要圍繞政府監(jiān)管機構進行，對政府之外的監(jiān)管力量發(fā)掘的遠遠不夠。而在現代社會治理理念下，所有的監(jiān)管活動都是為了促進社會經濟的整體發(fā)展，因而一切有利于市場總體利益的監(jiān)管主體都應該在監(jiān)管方案的輻射范圍內。政府應利用市場以及市場主體作為監(jiān)管機制，而不是將其作為監(jiān)管的對立面。企業(yè)和行業(yè)協(xié)會、商會等社會組織不再是監(jiān)管的被動接受者或形式上的參與者，而是要實質性地參與到市場監(jiān)管的決策和執(zhí)行過程中來。在操作層面上，政府一方面要提倡企業(yè)進行自我監(jiān)管，另一方面要真正地與社會組織分享監(jiān)管權限，授予其相應的經營管理權、標準制定權以及法律或非法律處罰權，使其逐步填補“放管服”改革后政府撤退留下的監(jiān)管真空。例如，上海自貿區(qū)曾經于2014年成立“社會參與委員會”，促進行業(yè)協(xié)會、商會類行業(yè)組織，法律、會計等專業(yè)服務機構，消費者協(xié)會、工青婦等社會團體參與市場監(jiān)管。該“社參委”雖終陷于停滯，但這場局部試驗實際上就是政府分權的一次有益嘗試，對今后在監(jiān)管主體結構方面進行創(chuàng)新具有重要的參考價值。

（二）實行有層次的社會共治

智慧監(jiān)管的主要特征不是社會共治，而是社會共治的層次化。在智慧監(jiān)管理論下，企業(yè)自身和第三方機構是第一層次的監(jiān)管者，政府的主要工作是為企業(yè)和第三方承擔監(jiān)管責任創(chuàng)造條件，而不是直接干預。簡言之，政府在市場監(jiān)管中的角色定位應當是“掌舵者”而非“劃船者”，主要負責社會共治總體方案的統(tǒng)籌設計。政府應優(yōu)先發(fā)揮企業(yè)內部控制和第三方監(jiān)管的作用，在金字塔第二面和第三面可以解決的問題，就不用轉換到第一面。比如，就企業(yè)而言，政府可以實施一種“基于管理的監(jiān)管”（Management-based Regulation），在這種形式中，政府不再是直接監(jiān)管，而是鼓勵企業(yè)建立自己的監(jiān)管體系和監(jiān)督機制，但采取必要行動確保這些管理機制有效運作。就第三方監(jiān)管而言，政府應充分給予其優(yōu)先、獨立運作的空間。例如，于1993年在加拿大成立的森林管理委員會（Forest Stewardship Council，FSC），是一個全球森林產品環(huán)境標準制定系統(tǒng)。FSC 既建立了可用于認證森林為“負責任地經營”的認證標準，又對能根據FSC 標準認證森林經營單位和林產品企業(yè)的獨立第三方機構進行認證。在這樣的制度體系下，環(huán)境標準的實施在幾乎獨立于政府監(jiān)管機構的完整系統(tǒng)內進行。我國的監(jiān)管實踐中也出現了這方面的有益探索，例如，廣告執(zhí)法部門可以委托數據公司進行網絡違法廣告監(jiān)測，該受托公司監(jiān)測到違法廣告后，不是直接報送給執(zhí)法機關，而是先反饋給廣告發(fā)布者，而后者在接到反饋后大多會自行改正，如此不僅促進了企業(yè)的自律，還大大減少了執(zhí)法機關直接介入的煩累。但是，政府“退居二線”并非意味著政府監(jiān)管不再重要，恰恰相反，“監(jiān)管機構越是具有強的懲罰手段，就越有能力將監(jiān)管推到金字塔底端基于合作的方式上?！比绻麤]有政府特有的暴力懲罰手段作為威脅，前述自我監(jiān)管和第三方監(jiān)管將因缺乏后盾而難以為繼。由此可見，只有三方主體有層次、有側重地合力監(jiān)管，才能實現市場監(jiān)管效益的最大化。

（三）策略性運用監(jiān)管工具

盡管通過一段時間的深度改革，信用監(jiān)管、大數據監(jiān)測等先進的監(jiān)管方式已逐漸步入正軌，但是不可否認的是，行政處罰這種帶有命令控制色彩的直接監(jiān)管手段仍然是監(jiān)管機構的“心頭之好”并在市場監(jiān)管實踐中占據主導地位，監(jiān)管機構在監(jiān)管工具的運用上缺乏一定的策略思維。要改變這種局面，首先要明確，每個政策工具都有其優(yōu)勢和局限，沒有一個可以單獨作為一個有效方法應用于整個監(jiān)管過程，所以沒有任何政策工具擁有適用上的特權。正確的方法是通過任何可行的手段，適用可能的任何監(jiān)管或準監(jiān)管工具組合，實現對監(jiān)管目標的實質性遵守。例如，一些知名的大型企業(yè)處于競爭、降低成本以及鞏固名譽的需要，往往愿意主動去做“正確的事”甚至做得更多更好。對于這類企業(yè)，政府通過約談、訂立非強制性契約的方式促使它們自愿服從可能比直接的命令更為有效。而在更多情形下，自愿主義和命令控制監(jiān)管搭配使用效益更大。命令控制監(jiān)管為被監(jiān)管者設定最低的合規(guī)標準，同時在自愿基礎上，鼓勵被監(jiān)管者超越最低標準。如果有部分監(jiān)管者自愿“超越合規(guī)”，那么便可獲得額外的監(jiān)管收益，即便沒有自愿“超越合規(guī)”的情形出現，也無損于監(jiān)管目標，因為最低標準可起到“保底”作用。除此以外，其他的監(jiān)管工具如經濟手段、信息策略、行業(yè)自律等都應被放入監(jiān)管的“工具箱”，監(jiān)管者要學會根據監(jiān)管對象的不同合理配置監(jiān)管手段，并充分考察不同監(jiān)管工具的特點，設計協(xié)調互補的工具組合，通過打“組合拳”的方式提高監(jiān)管效能。

三、結語

鑒于智慧監(jiān)管理論的先進性與我國監(jiān)管改革思路的部分相通性，新時期我們可借鑒智慧監(jiān)管理論來推進市場監(jiān)管的改革創(chuàng)新。在客觀上，我們也應認識到將智慧監(jiān)管理念完全轉化為我國監(jiān)管實踐在短期內有一定的困難。其一，行業(yè)協(xié)會、商會等社會組織尚無法律上的監(jiān)管主體資格，這是其參與市場監(jiān)管的先天障礙。其二，行業(yè)協(xié)會、商會等社會組織發(fā)育還不夠完善，缺乏監(jiān)管的能力和公信力。其三，社會合作共治的前提是存在一種充滿高度信任和道德標準的企業(yè)文化，以及各方對核心價值觀的共識，而當下社會環(huán)境恰恰在此方面有所欠缺，不僅社會公眾普遍對企業(yè)自控和行業(yè)自律缺乏信心，監(jiān)管機構對社會組織能否“獨當一面”也持懷疑態(tài)度。在今后的改革中，建議加快社會共治具體方案的設計，明晰社會共治主體的權利和義務，并以法律的形式固定下來。政府要重視對社會組織的培育和扶持，著力提高其自治能力和監(jiān)管能力，使其“擔得起”政府轉移的監(jiān)管權力。同時，在文化層面上，要逐步塑造從最低限度遵守法律要求到完全遵守以企業(yè)社會責任為基礎的價值觀，建設多方主體協(xié)調互助的共治文化。

總之，智慧監(jiān)管是一個全新課題，無論從技術框架還是從管理機制上，都應當適應新形勢，拿出新舉措，力爭新成效，各級監(jiān)管部門要適應市場經濟的發(fā)展，強化規(guī)劃和管理的剛性，確?；A設施和應用系統(tǒng)的更新迭代，加快實現信息化、數字化和監(jiān)管方式的深度融合發(fā)展。