機構(gòu)改革背景下的行政復(fù)議機構(gòu)設(shè)置問題研究

劉 勇 劉 浩（廣東省司法廳）

深化黨和國家機構(gòu)改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革。根據(jù)機構(gòu)改革方案，新組建的司法行政機關(guān)將承擔(dān)相應(yīng)的行政復(fù)議工作。而在此之前，原國務(wù)院法制辦已經(jīng)部署部分省市開展行政復(fù)議體制改革試點，涉及行政復(fù)議機構(gòu)設(shè)置的改革也有了不少實踐經(jīng)驗。在深化黨和國家機構(gòu)改革的大背景下，行政復(fù)議體制改革中的重點——復(fù)議機構(gòu)的設(shè)置要相對中立于其他政府部門，由此來保障行政復(fù)議的監(jiān)督和糾錯功能得到實現(xiàn)。本文通過分析我國行政復(fù)議體制改革實踐，對比我國臺灣地區(qū)行政訴愿審議委員會、日本行政不服審查會、英國行政裁判所等機構(gòu)設(shè)置，在借鑒境外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，分析我國行政復(fù)議機構(gòu)設(shè)置需要正視的幾個問題，對機構(gòu)改革大背景下我國行政復(fù)議機構(gòu)的設(shè)置提出幾點建議。

一、問題的提出

黨的十九屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》（以下簡稱《決定》）和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》（以下簡稱《改革方案》），《改革方案》明確了原國務(wù)院法制辦與原司法部重新組建新的司法部，負責(zé)指導(dǎo)行政復(fù)議和應(yīng)訴。對此，專家學(xué)者對相關(guān)問題進行了解讀，中國政法大學(xué)法治政府研究院院長王敬波認為，行政復(fù)議體制改革應(yīng)該向相對統(tǒng)一、權(quán)威、中立的方向去發(fā)展；司法行政機關(guān)在指導(dǎo)行政復(fù)議的過程中如何定位以及國家整體性的行政復(fù)議體制改革方向需要研究①王夢遙：《國務(wù)院機構(gòu)改革將重組司法部 專家：有積極意義也有挑戰(zhàn)|政解》，http://www.bjnews.com.cn/news/2018/03/13/478830.html，最后訪問時間為2018年6月28日。。各地的機構(gòu)改革也基本與中央的改革方案一致，重新組建的司法行政機關(guān)承擔(dān)了相應(yīng)的行政復(fù)議和應(yīng)訴職責(zé)。而之前，北京市、山東省、浙江省以及廣東中山、佛山等省市已經(jīng)開展了行政復(fù)議改革試點工作，在成立行政復(fù)議委員會、集中行政復(fù)議權(quán)以及開展行政復(fù)議程序創(chuàng)新等方面進行探索，取得積極成效。

二、黨和國家機構(gòu)改革及行政復(fù)議體制改革的背景

（一）機構(gòu)改革對行政復(fù)議的影響

2018年2月28日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，《決定》明確提出要構(gòu)建“系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)劃、運行高效的黨和國家機構(gòu)職能體系，形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系，職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”②《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，http://www.gov.cn/zhengce/2018-03/04/content_5270704.htm，最后訪問時間為2018年6月28日。。由此，新一輪黨和國家機構(gòu)改革的大幕正式拉開，其涉及面之廣、力度之深，也是在歷次機構(gòu)改革中罕見的。

重新組建司法部的主要職責(zé)之一就是“承辦申請國務(wù)院裁決的行政復(fù)議案件工作。指導(dǎo)、監(jiān)督全國行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作，負責(zé)行政復(fù)議和應(yīng)訴案件辦理工作”③參見中華人民共和國司法部官方網(wǎng)站，http://www.moj.gov.cn/organization/node_jgzn.html，最后訪問時間為2019年3月12日。?！陡母锓桨浮穼Φ胤綑C構(gòu)改革的要求是“機構(gòu)職能要基本對應(yīng)”，因此，省級以下各地政府機構(gòu)改革過程中，原政府法制機構(gòu)也與司法行政機關(guān)整合，重新組建地方各級司法行政機關(guān)。這次機構(gòu)改革也帶來了行政復(fù)議機構(gòu)的整合，改革之前，政府法制機構(gòu)作為各級政府的行政復(fù)議機構(gòu)，具體承擔(dān)行政復(fù)議工作；改革之后，司法行政機關(guān)要承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)。如果司法行政機關(guān)本身作為被申請人，此時如向同級政府提出行政復(fù)議，在操作層面上，就會出現(xiàn)行政復(fù)議機構(gòu)與被申請人同一的現(xiàn)象，在這種情況下如何保證案件的公正審理是值得研究的問題。

《行政復(fù)議法》第14條規(guī)定：“對國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復(fù)議。對行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務(wù)院申請裁決，國務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決?！币罁?jù)上述法條，對司法部的具體行政行為不服的，由司法部自己作為行政復(fù)議機關(guān)，是符合法律規(guī)定的。但是一直以來國務(wù)院裁決是由原國務(wù)院法制辦具體負責(zé)，按照機構(gòu)改革的要求，如對司法部的復(fù)議決定不服，申請國務(wù)院裁決，在操作層面上，還會再由司法部作出具體裁決，如何解決好這一問題值得思考。

機構(gòu)改革之前，各地的行政復(fù)議體制改革試點工作進行了多年，積累了豐富的實踐經(jīng)驗。雖然此次機構(gòu)改革方案并沒有具體涉及，但機構(gòu)改革方案在深化地方機構(gòu)改革的要求中提出“允許地方根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展實際，在規(guī)定限額內(nèi)因地制宜設(shè)置機構(gòu)和配置職能”④中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，http://www.gov.cn/zhengce/2018-03/04/content_5270704.htm，最后訪問時間為2018年6月28日。。那么，地方機構(gòu)改革在推進過程中，或者在機構(gòu)改革后如何繼續(xù)推進行政復(fù)議體制改革工作，成為我們要研究的問題。各地的行政復(fù)議委員會試點工作，雖然以相關(guān)文件為依據(jù)，但是法律依據(jù)依然欠缺，在《行政復(fù)議法》修改暫無確定時間表的情況下，如果在機構(gòu)改革后的實際工作運行中，能夠盡快考慮行政復(fù)議機構(gòu)設(shè)置問題，將避免產(chǎn)生上述沖突問題，同時也能推進行政復(fù)議體制改革向縱深發(fā)展。

（二）行政復(fù)議體制改革的地方實踐

多年來，關(guān)于行政糾紛的解決，我國一直存在“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”的格局，學(xué)界和實務(wù)界普遍認為行政復(fù)議的功能沒有得到有效發(fā)揮。因此，圍繞著行政復(fù)議體制改革，國家一直在進行著積極探索，鼓勵各地開展試點工作。2006年，國務(wù)院召開全國行政復(fù)議座談會，提出“有條件的地方和部門可以開展行政復(fù)議委員會的試點”；2008年9月16日，原國務(wù)院法制辦公室下發(fā)了《關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會試點工作的通知》，明確在北京等8個地區(qū)開展試點；2010年，國務(wù)院《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》中明確提出“探索開展相對集中行政復(fù)議審理工作，進行行政復(fù)議委員會試點”；2013年，黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“改革行政復(fù)議體制，健全行政復(fù)議案件審理機制，糾正違法或不當(dāng)行政行為”的要求，《中共中央國務(wù)院關(guān)于印發(fā)〈法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）〉的通知》明確提出“改革行政復(fù)議體制，積極探索整合地方行政復(fù)議職責(zé)”。各地的改革試點工作采取的模式主要有以下兩種。

一是集中行政復(fù)議權(quán)模式。此種模式就是將行政復(fù)議權(quán)統(tǒng)一集中到行政復(fù)議委員會行使。山東省、浙江省等地采用的此種模式。山東省于2009年通過修改《山東省行政復(fù)議條例》，作出“經(jīng)省人民政府批準，市、縣兩級政府可以集中行使復(fù)議職權(quán)”的規(guī)定。按照“一級政府只設(shè)立一個行政復(fù)議機構(gòu)”的改革目標推進集中行政復(fù)議職權(quán)工作。浙江省提出了整合行政復(fù)議職能、設(shè)立行政復(fù)議局、健全行政復(fù)議工作機制的改革思路，并在義烏市等三地開展試點，浙江省政府本級也同步進行改革試點。2017年，浙江省出臺《浙江省人民政府關(guān)于深化行政復(fù)議體制改革的意見》，通過設(shè)立行政復(fù)議局“一個口子”對外的做法，原則上由本級政府統(tǒng)一受理，行政復(fù)議決定以本級政府名義作出。

二是引入外部人士參與模式。此種模式是通過吸收專家、律師、人大代表、政協(xié)委員等外部人士加入行政復(fù)議委員會，負責(zé)研究重大疑難行政復(fù)議案件和行政復(fù)議重大問題，對案件形成處理決定或者形成意見供行政復(fù)議機構(gòu)參考。北京市、上海市等地采用的是此種模式。早在2007年，北京市作為全國第一批試點單位就率先設(shè)立行政復(fù)議委員會，專門負責(zé)審議北京市政府重大疑難行政復(fù)議案件和研究行政復(fù)議工作的重大問題，其中由專家學(xué)者、律師等擔(dān)任非常任委員，委員會主要提供意見供行政復(fù)議機構(gòu)參考；2011年，上海市也開展了行政復(fù)議委員會的試點工作，吸收高校法學(xué)教授、政府部門實務(wù)專家、執(zhí)業(yè)律師等擔(dān)任行政復(fù)議委員會非常任委員，上海市的改革試點工作更加突出委員的獨立性和決定權(quán)，委員投票形成的審議意見，復(fù)議機構(gòu)不得改變，必須據(jù)此制作審議報告，報復(fù)議機關(guān)作出復(fù)議決定。

此兩種模式各有優(yōu)劣，第一種模式的優(yōu)點是集中了行政復(fù)議權(quán)，能夠集中人力物力辦理復(fù)議案件，提高行政復(fù)議效率，避免有些部門長期無案可辦、有些部門辦案人手不足的局面。缺點是與現(xiàn)行法律的復(fù)議管轄制度相沖突，合法性不足。第二種模式的優(yōu)點是有利于保障行政復(fù)議的中立性、公開性，增強行政復(fù)議的公信力。缺點是外部人士往往缺乏辦案經(jīng)驗，沒有足夠的精力和時間處理案件，導(dǎo)致案件處理的公正性、合理性得不到保障。

各地進行了大量行政復(fù)議體制改革試點，試點成果也得到積極評價。機構(gòu)改革后，各地也應(yīng)當(dāng)重視行政復(fù)議體制改革的試點成果，為下一步行政復(fù)議體制改革提供一個可行方案。在早前已開展行政復(fù)議改革試點的地區(qū)，在本次機構(gòu)改革過程中都盡量對行政復(fù)議體制改革進行了統(tǒng)籌考慮，對已開展的行政復(fù)議體制改革試點成果進行了保存和延續(xù)。比如，新組建的浙江省司法廳在廳機關(guān)本級保留了“行政復(fù)議局”的機構(gòu)設(shè)置，下設(shè)四個處室承擔(dān)行政復(fù)議和應(yīng)訴工作職能。而之前未開展行政復(fù)議體制改革試點的地區(qū)，則可以在借鑒已試點地區(qū)成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合機構(gòu)改革和職能融合的背景探索開展行政復(fù)議體制改革的新實踐。

三、比較視野下的行政復(fù)議機構(gòu)設(shè)置

與我國大陸地區(qū)行政復(fù)議制度相比，境外行政復(fù)議制度各有特色，德國、美國、英國、日本、韓國以及我國臺灣地區(qū)等境外行政復(fù)議體制，基本呈現(xiàn)出了越來越強調(diào)復(fù)議機構(gòu)的獨立性、專業(yè)性和公正性的共同性規(guī)律⑤參見曹鎏：《五國行政復(fù)議制度的啟示與借鑒》，《行政法學(xué)研究》，2017年第5期。。本文將對我國臺灣地區(qū)訴愿審議委員會、日本行政不服審查會、英國行政裁判所的機構(gòu)設(shè)置情況進行梳理，期望從比較分析的視角，學(xué)習(xí)借鑒境外先進制度經(jīng)驗，從而為我國雙重改革背景下的行政復(fù)議機構(gòu)設(shè)置問題提供一些啟示或者借鑒。

（一）臺灣地區(qū)訴愿審議委員會

臺灣地區(qū)行政法所稱“訴愿”，從廣義上講，是指人們因有瑕疵之行政處分，而向該管轄機關(guān)請求予以救濟之行為⑥翁岳生：《行政法（2000下冊）》，中國法制出版社2002年第1版，第1234頁。。1998年修正的“訴愿法”第52條規(guī)定：“各機關(guān)辦理訴愿事件，應(yīng)設(shè)訴愿審議委員會，組成人員以具有法制專長者為原則。訴愿審議委員會委員，由本機關(guān)高級職員及遴聘社會公正人士、學(xué)者、專家擔(dān)任之；其中社會公正人士、學(xué)者、專家人數(shù)不得少于二分之一，訴愿委員會組織規(guī)程及審議規(guī)則，由主管院定之?！睆呐_灣訴愿審議委員會機構(gòu)設(shè)置情況來看，該機構(gòu)是政府的下轄機關(guān)，比如臺北市訴愿審議委員會為臺北市政府下轄的具有獨立編制的一級行政機關(guān)，保證了訴愿審議委員會在政府機關(guān)內(nèi)部的相對獨立性；從其人員組成情況來看，規(guī)定組成人員應(yīng)具備法制專長，突顯了訴愿委員會的專業(yè)性及權(quán)威性；規(guī)定引入外部專業(yè)人士的參與并作出二分之一比例最低限要求，在個案中實行回避制度，這些很好地保證了委員會構(gòu)成上的中立性⑦金成波、覃慧：《我國臺灣地區(qū)訴愿審議委員會研究——兼談對我國大陸地區(qū)復(fù)議制度改革的啟示》，《行政法學(xué)研究》，2016年第5期。；此外，從訴愿管轄權(quán)的角度來看，臺灣地區(qū)訴愿法第4條規(guī)定了列舉管轄，其中規(guī)定“不服縣（市）政府所屬各機關(guān)之行政處分者，向縣（市）政府提起訴愿；不服縣（市）政府所屬各級機關(guān)之行政處分者，向省政府提起訴愿；不服省政府所屬各級機關(guān)之行政處分者，向省政府提起訴愿”，由此可以看出，臺灣地區(qū)的訴愿管轄，采取了相對集中的方式，與訴愿委員會機構(gòu)獨立設(shè)置于政府的情況相匹配。

（二）日本審理員制度和行政不服審查會

日本行政不服審查制度，是指對于行政廳的處分不服的國民，可以向有權(quán)行政機關(guān)（審查廳）提出不服申訴，由審查廳審查裁決實現(xiàn)權(quán)益救濟的程序⑧參見曹鎏：《五國行政復(fù)議制度的啟示與借鑒》，《行政法學(xué)研究》，2017年第5期。。日本行政不服審查制度經(jīng)過了改革修法的一系列過程，舊《行政不服審查法》規(guī)定，在處分廳有上級行政廳時，向該處分廳的上一級行政廳提起審査請求，該規(guī)定由上級機關(guān)作為審查機關(guān)即審查廳，在理論上由于上下級的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系易因庇護而缺乏對行政相對人的公正性⑨參見馬玉潔：《日本行政不服審查法的最新修改》，《日本法研究》，2016年第2卷，第125～126頁。；此外舊法對于審查廳內(nèi)部從事審查工作人員并無相關(guān)資格條件要求，審查人員獨立性缺失。2014年，日本修改了《行政不服審查法》，在審查機關(guān)設(shè)置方面作了重大調(diào)整，即引入了行政不服審查委員會作為咨詢決策機構(gòu)。新法規(guī)定，總務(wù)省設(shè)立行政不服審查委員會，地方也有設(shè)置相當(dāng)于行政不服審查委員會的附屬機關(guān)的義務(wù)?？倓?wù)省設(shè)置的行政不服審查委員會由具有法律或者行政學(xué)識的9名委員組成，專業(yè)性較強。行政不服審查委員會相對于作出行政處分的行政廳和其上級的審理廳，屬于獨立的第三方，設(shè)在總務(wù)省的屬性表明其具有獨立性、中立性。行政不服審查委員會屬于咨詢機關(guān)，其對于審理廳的咨詢答復(fù)并不具有強制拘束力，審理廳的最后裁決不一致時附上說明即可。行政不服審查委員會制度的引入，旨在強化行政不服審查工作的專業(yè)性和中立性。

（三）英國行政裁判所

早期的英國行政裁判所制度是指由行政機關(guān)設(shè)立的行政裁判所來對行政爭議進行裁判的制度。而在2007年以后，隨著英國憲政改革的推進，行政裁判所制度發(fā)生根本性的變革，行政裁判所成為完全獨立的機構(gòu)，是指設(shè)立在普通法院之外的、由議會立法設(shè)立的用以解決行政爭議及其他爭議的司法機構(gòu)⑩李妙奇：《英國裁判所制度對我國復(fù)議機構(gòu)設(shè)置的啟示》，《法制與社會》，2008年第6期。。早期的英國行政裁判所在獨立性方面存在較大問題：一方面是由于其由行政機關(guān)設(shè)立，政府各部門皆可主辦，其出身便自帶偏向?qū)傩?，影響了裁判所的公正性；另一方面是行政裁判所的?jīng)費、場地、人員等運作都基本從屬于其設(shè)立機關(guān)，行政機關(guān)和裁判所成員常常被看作是政策制定和政策執(zhí)行兩個階段前后相聯(lián)的整體，從而嚴重影響了裁判所的獨立性?鄭軍、王小紅：《英國行政裁判所的改革歷程及其啟示——兼論我國行政復(fù)議委員會制度的建立和完善》，《中國行政管理學(xué)會會議論文集》，“中國特色社會主義行政管理體制”研討會暨中國行政管理學(xué)會第20屆年會，2012年2月2日。。改革之后的英國行政裁判所，已經(jīng)成為了獨立的司法機構(gòu)，其機構(gòu)設(shè)置和人員配置呈現(xiàn)出了三個方面的的特點：一是司法化，英國行政裁判所完全獨立于行政權(quán)?參見曹鎏：《五國行政復(fù)議制度的啟示與借鑒》，《行政法學(xué)研究》，2017年第5期。，是具備司法屬性的裁決機構(gòu)；二是獨立性，所有的裁判所都在女王法院和裁判所服務(wù)體系下，不再由其所屬的部長監(jiān)督，保證了裁判所體系的獨立性?參見朱華闊：《從英國行政裁判所的發(fā)展看行政復(fù)議制度的完善》，《綿陽師范學(xué)院學(xué)報》，2017年第6期。；三是專業(yè)化，裁判所的人員包括法律人員、非法律人員以及行政工作人員。然而，在實踐中，因為行政裁判所司法化的性質(zhì)及程序要求，裁判效率較低，英國政府出于成本和效率的考慮，在2013年至2014年又在社會保障案件中引入了行政復(fù)議。此處的行政復(fù)議，是介于政府行政行為與行政裁判所裁判之間的必經(jīng)程序，是為緩解英國行政裁判所制度案件量大裁決緩慢的實踐探索，其實，行政機關(guān)的內(nèi)部審查，主要是公民個人請求政府重新審視自己的行為并期待其作出新的決策?參見曹鎏：《五國行政復(fù)議制度的啟示與借鑒》，《行政法學(xué)研究》，2017年第5期。。由此，我們可以看出，在英國行政裁判所司法化之后，英國政府對行政行為又產(chǎn)生了新的內(nèi)部監(jiān)督方式，行政復(fù)議基于審理高效、程序便利、成本更低等優(yōu)勢應(yīng)運而生。

我國行政復(fù)議體制改革過程中，多地的改革實踐都在結(jié)合地方實際情況的基礎(chǔ)上，學(xué)習(xí)借鑒了境外先進制度，在行政復(fù)議委員會的建立等方面進行吸收與再創(chuàng)新?參見劉莘、陳悅：《行政復(fù)議制度改革成效與進路分析——行政復(fù)議制度調(diào)研報告》，《行政法學(xué)研究》，2016年第5期。。從我國大陸地區(qū)的行政復(fù)議體制改革實踐情況來看，行政復(fù)議體制改革中行政復(fù)議機構(gòu)的設(shè)置，可以借鑒境外有益經(jīng)驗，通過分析境外行政復(fù)議機構(gòu)設(shè)置呈現(xiàn)出的特點，從而厘清我國行政復(fù)議機構(gòu)設(shè)置需要正視的幾個問題，為我國行政復(fù)議機構(gòu)設(shè)置提供對比研究的基礎(chǔ)。

四、機構(gòu)改革背景下行政復(fù)議機構(gòu)設(shè)置需要正視的幾個問題

行政復(fù)議機構(gòu)的設(shè)置要從行政復(fù)議的權(quán)力屬性出發(fā)，在此基礎(chǔ)上再考慮機構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)具備什么要求，定性不一樣，考慮的問題也就不同。

（一）行政復(fù)議的定性

關(guān)于行政復(fù)議的權(quán)力屬性爭論已久，主要存在“行政權(quán)說”“司法權(quán)說”和“準司法權(quán)說”三種觀點。其中，“準司法權(quán)說”當(dāng)前處于主流學(xué)說的地位?參見甘藏春、柳澤華：《行政復(fù)議主導(dǎo)功能辨析》，《行政法學(xué)研究》，2017年第5期。。在此，我們并不反對主流觀點，而是認為行政復(fù)議體制改革不能忽視行政復(fù)議的行政權(quán)屬性，行政復(fù)議所具有的行政機關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督功能不應(yīng)被忽視，行政機關(guān)的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系是行政復(fù)議的基礎(chǔ)。正如學(xué)者所言，“根據(jù)我國憲法規(guī)定，國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機關(guān)的工作，縣級以上的地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定，我們認為，這些規(guī)定才是行政復(fù)議權(quán)力最直接的最有力的憲法淵源”?楊海坤、朱恒順：《行政復(fù)議的理念調(diào)整與制度完善——事關(guān)我國〈行政復(fù)議法〉及相關(guān)法律的重要修改》，《法學(xué)評論》，2014年第4期。。那么，筆者認為行政復(fù)議機構(gòu)設(shè)置的目標不是要“另立山頭”，在現(xiàn)階段我國的行政復(fù)議還應(yīng)當(dāng)強調(diào)其行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督功能，不能如同英國行政裁判所那樣完全成為獨立的司法機構(gòu)。如果過分強調(diào)“司法化”，甚至要行政復(fù)議機關(guān)獨立于同級政府，那無異于多出一個“行政法院”，造成行政復(fù)議與行政訴訟同質(zhì)化，同時造成行政機關(guān)內(nèi)部自我監(jiān)督機制的缺失，也會由于程序的繁瑣造成效率低下，如前文所述英國政府在社會保障案件中重新引入行政復(fù)議就是典型的例證。因此，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)作為對行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督程序，行政訴訟作為對行政機關(guān)的外部監(jiān)督程序，二者要各司其職、并行不悖。

（二）行政復(fù)議機構(gòu)的相對獨立性

前文提出不能忽視行政復(fù)議的行政權(quán)屬性，行政復(fù)議的基礎(chǔ)是行政機關(guān)的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，那么行政復(fù)議機構(gòu)的獨立性是指其在行政系統(tǒng)內(nèi)部相對獨立。在制度設(shè)計上，應(yīng)該從內(nèi)部相對獨立的角度出發(fā)，具體可以從以下兩個方面著手。

一是行政復(fù)議權(quán)的相對集中行使。機構(gòu)改革以后，行政復(fù)議機構(gòu)主要是司法行政機關(guān)和部門的法制機構(gòu)，由于行政復(fù)議管轄規(guī)定造成行政復(fù)議權(quán)過于分散，復(fù)議機構(gòu)受到方方面面的束縛太多，不利于保障獨立性，由此導(dǎo)致對行政復(fù)議公正性的質(zhì)疑。因此，在行政復(fù)議體制改革中提出了“相對集中行政復(fù)議權(quán)”的改革方向。境外行政復(fù)議制度中，臺灣訴愿委員會的獨立設(shè)置與管轄制度，保障了行政訴愿管轄權(quán)的相對集中及人員的配備，且運行良好?參見劉莘、陳悅：《行政復(fù)議制度改革成效與進路分析——行政復(fù)議制度調(diào)研報告》，《行政法學(xué)研究》，2016年第5期。。因此，在行政復(fù)議體制改革過程中，推進行政復(fù)議權(quán)的相對集中行使，一方面避免多頭管理，減少了上下級之間的干擾，保障行政復(fù)議機構(gòu)的獨立性，另一方面集中人力、物力、財力資源開展行政復(fù)議，解決了辦案人員少、穩(wěn)定性不足的問題，是提升行政復(fù)議公正性和辦案效率的有效措施。

二是加強行政復(fù)議機構(gòu)的權(quán)威性。以往行政復(fù)議機構(gòu)常常被人詬病為“維持會”，這在某種程度上是由于行政復(fù)議機構(gòu)的權(quán)威不足造成的，有些地方和部門對行政復(fù)議工作重視不夠，行政復(fù)議機構(gòu)普遍處于弱勢地位。為此，一方面需要在機構(gòu)設(shè)置方面保持行政復(fù)議機構(gòu)的中立性或者超然性地位，而實現(xiàn)其權(quán)威性，臺灣地區(qū)訴愿審議委員會由政府直接下轄、日本行政不服審查會設(shè)置在總務(wù)省，都在一定程度上表現(xiàn)出復(fù)議機構(gòu)相對超脫的地位，為其權(quán)威性提供了基礎(chǔ)；另一方面，行政復(fù)議既然有行政機關(guān)內(nèi)部自我監(jiān)督的功能，要有效發(fā)揮這種監(jiān)督功能，應(yīng)當(dāng)探索將行政復(fù)議與監(jiān)察追責(zé)機制相銜接，行政復(fù)議機構(gòu)一旦認定具體行政行為違法失當(dāng)，除了作出相應(yīng)的行政復(fù)議決定，還可以根據(jù)案件情況，一并提請啟動相應(yīng)的責(zé)任追究機制，強化責(zé)任追究，能有效增強行政復(fù)議機構(gòu)的權(quán)威，保障其依法獨立行使職權(quán)。

（三）行政復(fù)議機構(gòu)的專業(yè)性

行政復(fù)議案件涉及到行政管理的方方面面，有些案件相當(dāng)復(fù)雜，從事行政復(fù)議工作的人員需要具備較強的法律素質(zhì)，也需要行政管理方面的經(jīng)驗。然而，長期以來，行政復(fù)議機構(gòu)的專業(yè)性問題并沒有得到足夠重視，雖然《行政復(fù)議法》《行政復(fù)議法實施條例》對行政復(fù)議人員的專業(yè)能力、培訓(xùn)也作了一般性的要求，但并無相關(guān)的職業(yè)資格規(guī)定。直到2015年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于完善國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度的意見》中要求政府部門從事行政復(fù)議工作的人員必須通過國家法律職業(yè)資格考試。這項要求是行政復(fù)議工作專業(yè)化的新起點，在今后的工作中行政機關(guān)需要吸收大量專業(yè)法律人才從事行政復(fù)議工作。

推進相對集中行政復(fù)議權(quán)的改革，集中人力辦理案件，可以打破以往部門的局限，讓行政復(fù)議人員接觸到更多類型的案件，一方面這將對辦案人員提出更高的要求，另一方面也有利于提高辦案人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，統(tǒng)一辦案標準，對行政復(fù)議機構(gòu)的專業(yè)化是有利的。此外，行政復(fù)議機構(gòu)也要重視專家學(xué)者、律師等外部力量，發(fā)揮他們的專業(yè)性，提高辦案質(zhì)量。比如，在我國行政復(fù)議委員會改革實踐中，北京模式的行政復(fù)議委員會主要為復(fù)議工作提供專業(yè)知識上的協(xié)助，性質(zhì)上其更接近于咨詢機構(gòu)?參見劉莘、陳悅：《行政復(fù)議制度改革成效與進路分析——行政復(fù)議制度調(diào)研報告》，《行政法學(xué)研究》，2016年第5期。。域外行政復(fù)議制度中，臺灣地區(qū)訴愿審議委員會引入外部專業(yè)人士不低于委員人數(shù)的二分之一，日本總務(wù)省行政不服審查會是由9名專業(yè)人士組成的咨詢機構(gòu)，都是為實現(xiàn)復(fù)議公正而引入專業(yè)人士參與行政復(fù)議的良策。當(dāng)然，按照行政復(fù)議專業(yè)化的走向要求，行政復(fù)議機構(gòu)的人員應(yīng)當(dāng)具備較強的法律素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，能夠獨立處理行政復(fù)議案件。因此，行政復(fù)議機構(gòu)對專家學(xué)者等外部力量不應(yīng)形成依賴，更不可借此來躲避責(zé)任。

五、對行政復(fù)議機構(gòu)設(shè)置的建議

在雙重改革的背景下，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)注重其作為行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機制的定性，發(fā)揮其解決糾紛的功能定位，在機構(gòu)設(shè)置的獨立性、專業(yè)性等方面著重考量。對此，筆者有如下三個方面的建議。

（一）相對集中行政復(fù)議權(quán)

設(shè)立專職行政復(fù)議機構(gòu)，將分散在政府部門（實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門以外）的行政復(fù)議職責(zé)集中到本級政府統(tǒng)一行使，實現(xiàn)專業(yè)機構(gòu)辦專項工作、職業(yè)人員辦專項工作的改革目標。省、市、縣三級政府一并推開，一步到位，打破原部分試點地區(qū)遇到的市改省縣不改，相關(guān)體制理不順，改革效果大打折扣的困境。通過整合行政復(fù)議職能，設(shè)立專職行政復(fù)議機構(gòu)。各地可以參照山東省、浙江省的試點做法，整合集中行政復(fù)議職責(zé)后，增設(shè)行政復(fù)議工作機構(gòu)，并按照“人隨職能走”的原則，將本級政府各部門原履行復(fù)議職責(zé)的編制和人員統(tǒng)籌劃歸本級政府行政復(fù)議機構(gòu)。各地可以參考司法部設(shè)立的行政復(fù)議和應(yīng)訴局以及浙江省機構(gòu)改革后“行政復(fù)議局”的設(shè)置模式，在本省成立復(fù)議局或相應(yīng)機構(gòu)。至于該機構(gòu)的管理關(guān)系，筆者認為也存在可以探討的空間。由于司法行政機關(guān)作為政府部門的屬性，在辦理同級行政復(fù)議時不具有超然的中立屬性，因此在理論上，筆者認為各級政府可以保留“人民政府復(fù)議辦公室”的牌子，與設(shè)立在司法行政機關(guān)的復(fù)議機構(gòu)“一套人馬、兩塊牌子”合署運作，并對外代表本級政府開展行政復(fù)議工作，以此在形式上解決司法行政機關(guān)中立性不足的問題。

（二）成立行政復(fù)議委員會，理順行政復(fù)議委員會與專職行政復(fù)議機構(gòu)的關(guān)系

在地方的行政復(fù)議體制改革實踐中，行政復(fù)議委員會發(fā)揮的咨詢作用毋庸置疑，其專業(yè)性理應(yīng)受到重視。在行政復(fù)議委員會多種試點運行模式下，筆者更贊同采用上海市、北京市的試點模式，在前述已經(jīng)成立專職復(fù)議機構(gòu)的基礎(chǔ)上，將行政復(fù)議委員會作為專業(yè)性的咨詢機構(gòu)，通過吸收專業(yè)人士作為委員會成員，構(gòu)建合議制的案件審議表決方式和程序，在重大疑難、專業(yè)性較強的行政復(fù)議案件中為行政復(fù)議機構(gòu)提供處理意見。為此，我們需要探討兩個問題以保障行政復(fù)議委員會在復(fù)議機構(gòu)體系構(gòu)建中的專業(yè)性：一是要在行政復(fù)議委員會成員選擇上注重專業(yè)性和中立性考量指標。對此境外行政復(fù)議制度的實踐有可值得參考或者借鑒的經(jīng)驗，比如臺灣《訴愿法》規(guī)定訴愿委員會中的外部專業(yè)人士不低于二分之一。二是要根據(jù)案件分類或者職能定位理順行政復(fù)議委員會和專職復(fù)議機構(gòu)的關(guān)系。專職復(fù)議機構(gòu)的建設(shè)，在初期將會存在復(fù)議工作人員專業(yè)性不足的問題，需要通過一段時間的辦案經(jīng)驗積累以及專業(yè)知識的更新培訓(xùn)。同時，在復(fù)議案件紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實情況下，需要行政復(fù)議委員會為其中較為復(fù)雜、專業(yè)性較強的部分提供專業(yè)的咨詢意見。為此，一方面是要做好案件的分類篩選，明確需要由行政復(fù)議委員會提供專業(yè)意見的案件范圍；另一方面是要明確行政復(fù)議委員會專業(yè)意見的效力，對此行政復(fù)議工作機構(gòu)是否必須采信，當(dāng)與其意見不一致時的處理方式等。

（三）相對集中行政復(fù)議權(quán)的例外

行政復(fù)議體制改革是綜合性的系統(tǒng)工程，筆者建議在相對集中行政復(fù)議權(quán)的同時，應(yīng)當(dāng)注意與行政管理體制相適應(yīng)，要考慮相關(guān)的例外情況。一是繼續(xù)保留國務(wù)院各部委的行政復(fù)議職責(zé)，但應(yīng)當(dāng)注意各部委內(nèi)部的分工回避。國務(wù)院作為中央政府，一般不宜、也難以處理大量具體行政事務(wù)，如果再將各部委的行政復(fù)議職責(zé)集中行使，工作量太大，反而不利于行政復(fù)議工作開展。二是實行垂直管理的行政機關(guān)，如果將行政復(fù)議權(quán)集中到地方政府設(shè)置的行政復(fù)議機構(gòu)行使，不符合行政管理體制，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)按照現(xiàn)行的復(fù)議管轄模式，但可考慮在層級上集中到省級部門或者部委行使。三是司法行政機關(guān)的復(fù)議管轄。在機構(gòu)改革的背景下，如何解決好司法行政機關(guān)可能出現(xiàn)的既是被申請人又是復(fù)議機構(gòu)的問題，需要予以重視，避免受到公正性質(zhì)疑。盡管《行政復(fù)議法》對國務(wù)院部委和省級人民政府的復(fù)議管轄規(guī)定存在類似情形，但那更多的是考慮到國務(wù)院作為中央政府不宜作為行政復(fù)議機關(guān)的特殊性。在制度設(shè)計上，還是應(yīng)當(dāng)盡量避免出現(xiàn)“自己成為自己案件的法官”這種現(xiàn)象。筆者認為，可以考慮參照目前《行政復(fù)議法》關(guān)于海關(guān)、金融、外匯管理等實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)的復(fù)議管轄規(guī)定，對于地方司法行政機關(guān)的具體行政行為不服的，只能向上一級司法行政機關(guān)申請復(fù)議。同時，對于司法部作出的行政復(fù)議決定，也不得再向國務(wù)院申請裁決，只能提起行政訴訟。以此，來保證司法行政機關(guān)在行政復(fù)議中的相對中立。

六、結(jié)語

在深化黨和國家機構(gòu)改革的大背景下，行政復(fù)議體制改革中的復(fù)議機構(gòu)設(shè)置需要與機構(gòu)改革的推進統(tǒng)籌考慮、綜合謀劃、融合思考，積極推廣運用行政復(fù)議體制改革試點成果和有益經(jīng)驗，使行政復(fù)議體制改革向縱深推進。此外，改革需要加強法治保障，為做到重大改革于法有據(jù)，應(yīng)當(dāng)及時修改《行政復(fù)議法》，為行政復(fù)議機構(gòu)的設(shè)置提供法律依據(jù)。