基層社會(huì)治理法治化研究

上海市黃浦區(qū)依法治區(qū)辦、區(qū)司法局課題組

基層社會(huì)的有序治理是推動(dòng)社會(huì)轉(zhuǎn)型、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)整體結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要保障，而基層治理的有序發(fā)展，離不開法治社會(huì)建設(shè)的扎實(shí)推進(jìn)。針對(duì)目前基層法治意識(shí)不均衡、社區(qū)自治規(guī)范度不夠與能力不強(qiáng)、基層法律服務(wù)需求和供給不匹配等問(wèn)題，本文針對(duì)上海市黃浦區(qū)的實(shí)際情況，探討研究推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化的重點(diǎn)內(nèi)容及相關(guān)機(jī)制。

一、研究背景

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確了法治與治理之間的關(guān)系，提出了要“增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)”。2016年，上海市黃浦區(qū)就依法治區(qū)相繼出臺(tái)了“四份文件”，分別是區(qū)委發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)依法治區(qū)加快建設(shè)法治黃浦的實(shí)施意見》，區(qū)人大常委會(huì)發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)依法治區(qū)的決定》，區(qū)委辦、區(qū)府辦聯(lián)合發(fā)布的《黃浦區(qū)依法治區(qū)“十三五”專項(xiàng)規(guī)劃》和《黃浦區(qū)“全面推進(jìn)依法治區(qū)、建設(shè)法治黃浦”第二輪三年行動(dòng)計(jì)劃（2016-2018）》。從依法治區(qū)的指導(dǎo)思想和具體工作內(nèi)容來(lái)看，基層社會(huì)的有序治理在推動(dòng)社會(huì)轉(zhuǎn)型、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)整體結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面有著重要的作用。而基層治理的有序發(fā)展，離不開法治社會(huì)建設(shè)的扎實(shí)推進(jìn)。

二、基層社會(huì)治理法治化中的難點(diǎn)問(wèn)題

（一）法治意識(shí)不均衡

“推動(dòng)全社會(huì)樹立法治意識(shí)”，這是黨的十八屆四中全會(huì)提出的建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重大決策。但是，當(dāng)前社會(huì)存在較為嚴(yán)重的法治意識(shí)不均衡現(xiàn)象。一是公民法治意識(shí)不均衡。一方面權(quán)利意識(shí)高漲，處處想著維護(hù)自身權(quán)利。另一方面對(duì)于法律缺乏必要的認(rèn)同感，不認(rèn)為法律對(duì)于自身的工作和生活有直接影響，也不認(rèn)同將法律視為維持社會(huì)發(fā)展的必需品。二是管理者與公眾之間法治意識(shí)的不均衡。隨著行政管理規(guī)范的日益細(xì)化，以及對(duì)行政執(zhí)法人員教育培訓(xùn)考核制度的完善，行政執(zhí)法人員對(duì)本部門執(zhí)法依據(jù)的法律法規(guī)規(guī)章十分熟悉。但是，公眾對(duì)行政法律規(guī)范卻很陌生。信息上的不對(duì)稱，導(dǎo)致了群體性違法的發(fā)生，以及法不責(zé)眾的問(wèn)題。三是部門專業(yè)執(zhí)法和街道層面綜合治理之間法治意識(shí)不均衡。部門執(zhí)法始終以本部門視角出發(fā)，依據(jù)本部門的專業(yè)法律法規(guī)規(guī)章，因此其法治意識(shí)體現(xiàn)為非常僵化的法條主義和部門主義。但是，到了街道層面，其所需要解決的實(shí)際問(wèn)題很可能存在法律資源不足或者法律資源錯(cuò)配的問(wèn)題，此時(shí)如果嚴(yán)格依法行政往往會(huì)束手無(wú)策。

（二）社區(qū)自治規(guī)范度不夠與能力不強(qiáng)的問(wèn)題并存

由于城市社區(qū)中草根性的治理意識(shí)、公共精神的成長(zhǎng)仍然較為緩慢，公眾參與社區(qū)治理的認(rèn)識(shí)不足、動(dòng)力不強(qiáng)。在大多數(shù)情況下，業(yè)主大會(huì)的籌辦人均為熱心公益的老人或者是自身權(quán)益已經(jīng)遭到侵犯的業(yè)主，其他業(yè)主一般不會(huì)主動(dòng)提出成立業(yè)主委員會(huì)的要求。然而，由老人和“受害業(yè)主”來(lái)籌辦業(yè)主大會(huì)，具有一定的局限性。首先，老人年紀(jì)大精力有限，且相關(guān)的物業(yè)管理知識(shí)相對(duì)較少，更多是靠其一腔熱情和個(gè)人人格魅力進(jìn)行管理，較少通過(guò)制度化的方式動(dòng)員業(yè)主進(jìn)行現(xiàn)代化的自治；其次，“受害業(yè)主”在組建活動(dòng)時(shí)往往帶有一定的個(gè)人目的，借公共利益之名向物業(yè)公司施壓來(lái)達(dá)到自己的目的。一旦目的達(dá)到，這類業(yè)主一般就會(huì)喪失組建的熱情，而要求得不到滿足時(shí)，與物業(yè)公司的矛盾則會(huì)激化，甚至?xí)l(fā)群體矛盾。這都導(dǎo)致了社區(qū)自治的規(guī)范性不高。

（三）基層法律服務(wù)需求和供給不匹配

由于各個(gè)街道尚沒有專門設(shè)立法制機(jī)構(gòu)，街道的日常事項(xiàng)往往依靠司法所提供法律意見，重大事項(xiàng)則通過(guò)咨詢法律顧問(wèn)，但是，專職律師能否滿足街道依法行政方面的法律服務(wù)需求，尚無(wú)法作出評(píng)斷。上海市委提出社會(huì)治理創(chuàng)新“1+6”改革之后，執(zhí)法力量向街道下沉。一方面，隨著管理權(quán)、執(zhí)法權(quán)的下沉，街道將更多地承擔(dān)起基層依法行政工作，包括指導(dǎo)、監(jiān)督所屬執(zhí)法單位規(guī)范執(zhí)法；另一方面，基層的管理、執(zhí)法事項(xiàng)紛繁復(fù)雜，與百姓利益密切相關(guān)，在嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法的同時(shí)，更需要講究執(zhí)法方式和技巧，否則很容易激發(fā)社會(huì)矛盾。在管理職責(zé)與法治保障資源不相匹配的時(shí)候，基層往往成為依法行政的薄弱環(huán)節(jié)。

三、基層社會(huì)治理法治化的基本路徑

（一）基層法治社會(huì)建設(shè)要實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治的目標(biāo)

基層法治社會(huì)建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定不移地走社會(huì)共治的新路。通過(guò)政府與社會(huì)之間的共治，激活法治的潛在能量，為法治社會(huì)建設(shè)提供完備的制度供給。鑒于目前社會(huì)發(fā)展還不成熟，社會(huì)組織還不規(guī)范，社會(huì)主體還難以擔(dān)負(fù)起合格的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)提供者的角色，在法治社會(huì)建設(shè)中應(yīng)當(dāng)更多地發(fā)揮政府的引領(lǐng)與示范作用。在政府與社會(huì)相對(duì)獨(dú)立的前提之下，努力實(shí)現(xiàn)公權(quán)力的退位、歸位與理性再定位，積極構(gòu)建政府與社會(huì)之間的良性互動(dòng)關(guān)系。

（二）基層法治社會(huì)建設(shè)要體現(xiàn)治理方式的升級(jí)

當(dāng)前法治社會(huì)建設(shè)中，面臨的基層治理“最后一公里空白”的難題。在“放、管、服”改革的背景下，如何既能促進(jìn)新生業(yè)態(tài)的發(fā)展，又能規(guī)范其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，考量著政府的法治智慧。在利益格局多元化的背景下，過(guò)去社會(huì)管理所依賴的命令性、管控性、強(qiáng)制性手段，已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)社會(huì)治理的發(fā)展需要。在推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)的過(guò)程中，要遵循社會(huì)發(fā)展的普遍規(guī)律，從價(jià)值理念和具體技術(shù)兩個(gè)層面，推動(dòng)治理方式從命令向協(xié)商、從孤立向合作、從強(qiáng)制向引導(dǎo)、從單一向多元、從直接向間接轉(zhuǎn)變；培育和豐富現(xiàn)代化的社會(huì)治理方式和技術(shù)，拓寬社會(huì)治理的邊界，提高社會(huì)治理的精細(xì)度、精準(zhǔn)度，降低社會(huì)治理的成本。

（三）基層法治社會(huì)建設(shè)要發(fā)揮社會(huì)組織的作用

隨著社會(huì)多元化與高度異質(zhì)化的發(fā)展，政府獨(dú)攬所有社會(huì)事務(wù)已無(wú)可能，以非政府組織為主體的社會(huì)組織已然成為社會(huì)治理的重要主體，在黃浦區(qū)的法治社會(huì)建設(shè)中將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。但社會(huì)組織并非天然地比政府優(yōu)越。一方面，政府無(wú)法勝任的社會(huì)治理任務(wù)，并不意味著社會(huì)組織一定能夠出色地完成。社會(huì)組織發(fā)揮治理作用也存在明顯的約束條件，若無(wú)科學(xué)的規(guī)范體系和制度約束，社會(huì)組織也會(huì)為了謀求自身利益最大化而破壞社會(huì)治理的整體效果。另一方面，社會(huì)組織發(fā)揮治理作用需要政府積極的培育、引導(dǎo)與規(guī)范。

（四）基層法治社會(huì)建設(shè)要運(yùn)用信息科技化手段

伴隨著信息化社會(huì)的不斷發(fā)展和“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的到來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代科技已經(jīng)使我們所處的社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，既為基層法治社會(huì)建設(shè)帶來(lái)了挑戰(zhàn)，也為基層法治社會(huì)建設(shè)提供了豐富的治理方式和方法。黃浦區(qū)也正在推進(jìn)智慧城區(qū)建設(shè)，法治社會(huì)建設(shè)應(yīng)當(dāng)高度重視這些新興的科技手段，用信息化手段搭建法治社會(huì)建設(shè)的平臺(tái)。要加強(qiáng)信息化建設(shè)和大數(shù)據(jù)運(yùn)用，將信息化作為社會(huì)治理方式轉(zhuǎn)型的一種技術(shù)路徑。

四、黃浦區(qū)推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化的重點(diǎn)內(nèi)容及機(jī)制

（一）創(chuàng)新與強(qiáng)化基層社會(huì)治理中的基層黨建

1.進(jìn)一步明確基層黨組織的角色定位。推進(jìn)基層社會(huì)治理，基層黨組織作用的充分發(fā)揮至關(guān)重要。基層黨組織在基層社會(huì)治理中承擔(dān)的角色：一是政治引領(lǐng)者?；鶎狱h組織是黨在社會(huì)基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，它承擔(dān)著維系黨在基層社會(huì)的政治影響、鞏固黨在基層社會(huì)的執(zhí)政根基的政治責(zé)任。二是組織參與者。基層黨組織可以組織、輸送、帶動(dòng)一大批先進(jìn)分子共同參與基層社會(huì)治理，有助于提高社會(huì)治理水平。三是服務(wù)供給者?；鶎狱h組織必須依據(jù)黨的性質(zhì)和宗旨，承擔(dān)起為鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)而應(yīng)該承擔(dān)的功能，時(shí)刻關(guān)心和表達(dá)基層群眾的利益，全面服務(wù)基層群眾，從而贏得基層群眾的廣泛擁護(hù)和支持，真正成為關(guān)心服務(wù)基層社會(huì)、代表基層群眾利益的主體，成為凝聚社會(huì)、團(tuán)結(jié)群眾的核心。

2.創(chuàng)新適應(yīng)基層社會(huì)治理要求的基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)體制。當(dāng)前，基層黨組織已經(jīng)不再與行政權(quán)力結(jié)合在一起，“無(wú)行政權(quán)力依托黨組織”（包括非公企業(yè)黨組織、新社會(huì)組織黨組織、社區(qū)黨組織等）出現(xiàn)并不斷增加，這部分黨組織已經(jīng)不可能用行政資源來(lái)推進(jìn)基層社會(huì)治理。這就迫切要求創(chuàng)新符合基層社會(huì)自主性特點(diǎn)的、適應(yīng)基層社會(huì)治理要求的基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)體制。因此，基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)體制必然區(qū)別于傳統(tǒng)的單向垂直型領(lǐng)導(dǎo)體制，而表現(xiàn)為職權(quán)分明、各司其職、互相聯(lián)動(dòng)、形成合力的多向網(wǎng)絡(luò)型領(lǐng)導(dǎo)體制?；鶎狱h組織的協(xié)調(diào)能力、建立基層社會(huì)共同利益目標(biāo)的能力變得非常重要。這就要求把黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用的實(shí)現(xiàn)建立在其自身的先進(jìn)性、影響力和代表社會(huì)共同利益的基礎(chǔ)上，提升體制的整合、協(xié)調(diào)、吸納能力，更好地凝聚多元社會(huì)主體共同參與和推進(jìn)社會(huì)治理。

3.強(qiáng)化適應(yīng)基層社會(huì)治理要求的基層服務(wù)型黨組織建設(shè)。服務(wù)型黨組織定位是作為社會(huì)服務(wù)的供給者來(lái)發(fā)揮作用，以實(shí)現(xiàn)有效的利益協(xié)調(diào)和社會(huì)整合，促進(jìn)社會(huì)的和諧有序，這是它的重大意義。我們黨在社會(huì)的凝聚力、領(lǐng)導(dǎo)力就體現(xiàn)在通過(guò)服務(wù)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、民生的改善和對(duì)社會(huì)的有效治理。要讓人民群眾從這些具體的服務(wù)中，切實(shí)地感受到黨的存在、黨組織的存在、黨員的存在，感受到黨的力量，從而愿意凝聚到黨的周圍，支持和擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)。這就迫切要求加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，把增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)、強(qiáng)化服務(wù)功能、提升服務(wù)水平作為基層黨組織引領(lǐng)帶動(dòng)基層社會(huì)治理的切入點(diǎn)，將“需求表達(dá)”——“利益滿足”——“服務(wù)供給”三位一體連接起來(lái)，形成以服務(wù)為中介的基層黨組織與基層社會(huì)的聯(lián)系紐帶和互動(dòng)渠道。這一通道不僅為基層黨組織融入基層社會(huì)提供合法性依據(jù)，而且為基層黨組織引領(lǐng)帶動(dòng)基層社會(huì)治理提供堅(jiān)實(shí)支撐。

（二）提升基層政府依法行政能力

1.完善基層法律顧問(wèn)團(tuán)制度，提高基層政府權(quán)力行使的規(guī)范度。為增強(qiáng)街道的依法行政能力，黃浦區(qū)法制辦和區(qū)司法局通過(guò)組建基層政府法律顧問(wèn)團(tuán)，加強(qiáng)對(duì)基層政府法律服務(wù)的支持?；鶎诱深檰?wèn)團(tuán)有以下特點(diǎn)：一是構(gòu)成多元。法律顧問(wèn)團(tuán)以擁有10年以上政府法治工作經(jīng)驗(yàn)的人員為主，配以一定的律師和專家學(xué)者。二是分合并舉。每位法律顧問(wèn)有定向服務(wù)的街道，但是在研究解決各街道面臨的共性問(wèn)題時(shí)，可以團(tuán)隊(duì)合作共同研究。這樣有利于全區(qū)制度的統(tǒng)一和依法行政水平的總體提高。

黃浦區(qū)司法局在建立基層法律顧問(wèn)團(tuán)制度中，主要發(fā)揮以下三方面作用：一是確定基層法律顧問(wèn)團(tuán)的職責(zé)范圍。法律顧問(wèn)工作要貫穿于行政工作全過(guò)程，向行政決策論證、規(guī)范行政行為、參與糾紛調(diào)處等各項(xiàng)工作延伸，明確“事前防范法律風(fēng)險(xiǎn)、事中保障依法行政、事后協(xié)調(diào)矛盾化解”的全覆蓋職責(zé)范圍；二是建立法律風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)與分析機(jī)制。必須在關(guān)注實(shí)際問(wèn)題解決的同時(shí)，有分析、有歸納、有提煉，形成經(jīng)驗(yàn)。對(duì)此，黃浦區(qū)司法局定期召開基層法律顧問(wèn)團(tuán)例會(huì)，交流、商討基層依法行政中的突出問(wèn)題，以期從制度層面提出風(fēng)險(xiǎn)防范和控制的對(duì)策。三是組織考核測(cè)評(píng)。區(qū)司法局建立對(duì)基層法律顧問(wèn)的年度考核制度，對(duì)法律顧問(wèn)工作實(shí)行監(jiān)督管理，對(duì)法律顧問(wèn)進(jìn)行嚴(yán)格的把關(guān)和核定。

2.加強(qiáng)基層公眾參與，提升基層政府決策的民主性。全面推進(jìn)基層公眾參與工作，基層公眾參與運(yùn)作在基層，但是需要區(qū)級(jí)層面做好以下工作：一是搭平臺(tái)。區(qū)司法局可以協(xié)同區(qū)民政局培育法治類基層治理社會(huì)組織。現(xiàn)在的公眾參與更多是由政府單方組織，在目前的環(huán)境下，公眾對(duì)政府組織的公眾參與始終抱著懷疑的態(tài)度，認(rèn)為參與只是走過(guò)場(chǎng)。而大多數(shù)政府部門也沒有基層協(xié)商參與的技巧和能力。因此，非常有必要培育專業(yè)化的基層治理社會(huì)組織，同時(shí)這樣的組織必須有一定的法律背景，能在法律的框架下為基層治理提供各類公眾參與的機(jī)制設(shè)計(jì)，并具體組織實(shí)施，更好地體現(xiàn)“三治”融合。二是定規(guī)則。區(qū)法制辦會(huì)同區(qū)司法局、區(qū)民政局制定基層公眾參與的規(guī)則。目前各個(gè)層面的公眾參與存在隨意性較大的問(wèn)題，哪些事項(xiàng)需要公眾參與、經(jīng)過(guò)什么程序、參與結(jié)果的反饋等，都沒有具體的規(guī)定?！渡虾Ｊ兄卮笮姓Q策程序暫行規(guī)定》已于2017年1月1日正式實(shí)施，該規(guī)定明確要求“根據(jù)決策事項(xiàng)的具體情況，通過(guò)座談會(huì)、聽證會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查或者實(shí)地走訪等方式聽取公眾意見?！?區(qū)法制辦可以會(huì)同區(qū)司法局、區(qū)民政局共同對(duì)區(qū)和街道的重大行政決策事項(xiàng)進(jìn)行梳理，并在此基礎(chǔ)上，根據(jù)決策事項(xiàng)的特點(diǎn)，對(duì)決策參與程序提出基本要求。三是三重推進(jìn)。區(qū)司法局可以及時(shí)總結(jié)基層公眾參與的經(jīng)驗(yàn)與典型做法。一方面開展項(xiàng)目跟蹤。主要包括：項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的信息收集、情況反饋、階段性成效、社會(huì)效果和群眾滿意度測(cè)評(píng)。另一方面做好項(xiàng)目問(wèn)效。主要包括：圍繞項(xiàng)目目標(biāo)定位，匯總收集項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中取得的階段性效果。最后要及時(shí)全面復(fù)制推廣項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，編制可復(fù)制可推廣的典型項(xiàng)目目錄清單，在全區(qū)先行復(fù)制推廣，覆蓋到位。

（三）優(yōu)化公共法律服務(wù)體系

1.分級(jí)分類構(gòu)建公共法律服務(wù)體系。為有效推進(jìn)基層公共法律服務(wù)體系構(gòu)建，黃浦區(qū)司法局應(yīng)當(dāng)牽頭構(gòu)建符合本區(qū)特點(diǎn)的公共法律服務(wù)體系。區(qū)司法局具體要發(fā)揮以下三方面作用：

一是組織實(shí)施公共法律服務(wù)。在區(qū)級(jí)層面，應(yīng)當(dāng)加快形成由黨委政法委牽頭，區(qū)司法局具體組織實(shí)施、其他行政機(jī)關(guān)和政法各單位負(fù)責(zé)配合的公共法律服務(wù)供給模式。同時(shí)，加強(qiáng)與工會(huì)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等部門的溝通協(xié)作，實(shí)現(xiàn)各部門之間公共法律服務(wù)資源的互通共享。

二是建立分級(jí)分類體系。首先，以與基層群眾關(guān)系是否緊密為標(biāo)準(zhǔn)，將公共法律服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行分級(jí)管理。公眾最迫切需求的公共法律服務(wù)，在街道層面予以提供，部分公共法律服務(wù)還可以延伸至社區(qū)。公眾使用率不高的公共法律服務(wù)，由全區(qū)統(tǒng)一供給，不需要再下沉至各個(gè)街道。其次，以專業(yè)化程度為標(biāo)準(zhǔn)，將公共服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行分類管理。如果某項(xiàng)公共法律服務(wù)專業(yè)性一般，則可以由政府予以提供；如果某項(xiàng)公共法律服務(wù)的專業(yè)性很強(qiáng)，可以通過(guò)政府購(gòu)買公共服務(wù)，由專業(yè)機(jī)構(gòu)予以提供。

三是指導(dǎo)和規(guī)范多元化的公共法律服務(wù)提供主體。區(qū)司法局要研究國(guó)家機(jī)關(guān)、市場(chǎng)化供給組織、社會(huì)化供給組織在公共法律服務(wù)供給體系中的均衡點(diǎn)，在基層形成三者相互結(jié)合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的模式。在規(guī)范化建設(shè)方面，區(qū)司法局應(yīng)當(dāng)建立律師事務(wù)所、公證機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等承接公共法律服務(wù)的分類指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)其服務(wù)實(shí)效進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。在引導(dǎo)激勵(lì)方面，區(qū)司法局應(yīng)當(dāng)明確可以由律師事務(wù)所、公證機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織承接的公共法律服務(wù)目錄及其基本要求，并通過(guò)區(qū)、街道兩級(jí)政府購(gòu)買服務(wù)的方式，吸引市場(chǎng)和社會(huì)組織提供公共法律服務(wù)。

2.創(chuàng)新社區(qū)法律服務(wù)。在創(chuàng)新社區(qū)法律服務(wù)中，黃浦區(qū)開展以下兩方面工作：一是法律服務(wù)向制度供給延伸。以往的法律服務(wù)都是體現(xiàn)為對(duì)個(gè)案的服務(wù)，即對(duì)具體矛盾糾紛的調(diào)解和幫助。就業(yè)委會(huì)成立與運(yùn)作過(guò)程中所發(fā)生的問(wèn)題來(lái)看，很多糾紛具有同質(zhì)性。法律服務(wù)如果還是以個(gè)案指導(dǎo)的思路開展，不僅耗費(fèi)成本，而且不利于矛盾的根本解決。在業(yè)主自治方面，黃浦區(qū)可以率先探索制度設(shè)計(jì)方面的法律服務(wù)工作。對(duì)于基層中出現(xiàn)的量大質(zhì)同的矛盾糾紛，由區(qū)依法治區(qū)辦牽頭會(huì)同相關(guān)部門共同進(jìn)行研究，從制度設(shè)計(jì)層面打通法律實(shí)施的“最后一公里”。二是法律服務(wù)向整體合規(guī)轉(zhuǎn)變。以往的法律服務(wù)更多是根據(jù)個(gè)人的需求，進(jìn)行咨詢類或者援助類服務(wù)。這種法律服務(wù)模式，有助于解決個(gè)性化的法律問(wèn)題，針對(duì)性強(qiáng)。但是，在業(yè)主自治過(guò)程中，很多法律問(wèn)題存在共性，部分矛盾糾紛的引發(fā)，正是因?yàn)樽灾芜^(guò)程中存在程序上的法律瑕疵。因此，可以由區(qū)依法治區(qū)辦牽頭會(huì)同相關(guān)部門，對(duì)業(yè)委會(huì)成立、運(yùn)行過(guò)程中的法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行梳理分析，從各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)出發(fā)，研究所需要的相關(guān)法律服務(wù)，再配以相應(yīng)的專業(yè)機(jī)構(gòu)。

3.有重點(diǎn)地加強(qiáng)社區(qū)法律援助。圍繞法律援助的本質(zhì)，即為經(jīng)濟(jì)困難或者特殊案件的當(dāng)事人提供減免收費(fèi)的法律服務(wù)制度，社區(qū)法律援助工作應(yīng)當(dāng)避免出現(xiàn)法律援助資源與需求、運(yùn)用與分配的不合理問(wèn)題。黃浦區(qū)在開展法律援助進(jìn)社區(qū)活動(dòng)中，集中力量選擇最需要給予關(guān)注的老城廂地區(qū)、售后公房地區(qū)。由于這些社區(qū)聚集了眾多經(jīng)濟(jì)困難的人群，又是弱勢(shì)群體匯集、矛盾糾紛易發(fā)地區(qū)。無(wú)論從困難百姓的需求、社區(qū)的管理，還是從社區(qū)的和諧以及社會(huì)的穩(wěn)定，都需要以政府為主導(dǎo)積極推進(jìn)法律援助工作的全面介入和重點(diǎn)加強(qiáng)。而其他中高檔社區(qū)的法律援助工作，可主要由律師事務(wù)所等市場(chǎng)主體自愿介入。

4.多元化發(fā)展人民調(diào)解組織。第一，要進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解基層組織建設(shè)。按照社會(huì)發(fā)展和人民群眾需要，黃浦區(qū)建設(shè)業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、群眾威信高、專兼職結(jié)合的人民調(diào)解員隊(duì)伍；選拔聘任公道正派、熱心人民調(diào)解工作并具有一定政策水平、法律知識(shí)的人員擔(dān)任人民調(diào)解員；注重邀請(qǐng)律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者以及具有相關(guān)專業(yè)知識(shí)的專家、學(xué)者參與人民調(diào)解工作，發(fā)揮他們懂法律、懂政策、懂業(yè)務(wù)、會(huì)做群眾工作的優(yōu)勢(shì)。司法局優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，提高專職人民調(diào)解員比例，積極探索建立由醫(yī)學(xué)、法學(xué)、保險(xiǎn)等相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜医M成的專家?guī)旎驅(qū)＜易稍兾瘑T會(huì)，形成“人民調(diào)解員在一線調(diào)解、專家在后方提供咨詢”的調(diào)解工作隊(duì)伍，同時(shí)進(jìn)一步加大培訓(xùn)力度，加強(qiáng)法律知識(shí)、社會(huì)公德和調(diào)解實(shí)務(wù)等方面的培訓(xùn)，著力提高人民調(diào)解員隊(duì)伍的素質(zhì)和能力，確保他們更好地履行職責(zé)使命。第二，要進(jìn)一步健全完善人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。要緊密結(jié)合司法體制改革，加快構(gòu)建以人民調(diào)解為基礎(chǔ)，人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解相互銜接配合的機(jī)制，形成分工合理、權(quán)責(zé)明確、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的社會(huì)矛盾糾紛多元化解體系。黃浦區(qū)探索推進(jìn)人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度，對(duì)各級(jí)人民調(diào)解組織作出的合法調(diào)解協(xié)議，人民法院給予法律效力確認(rèn)，促進(jìn)訴訟與人民調(diào)解程序無(wú)縫對(duì)接，維護(hù)人民調(diào)解制度的權(quán)威性，增強(qiáng)人民調(diào)解工作的公信力。第三，要進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)人民調(diào)解工作的指導(dǎo)和管理。黃浦區(qū)要建立人民調(diào)解組織和人民調(diào)解員的登記備案管理，健全和完善人民調(diào)解公示制度，提高人民調(diào)解工作的社會(huì)公信力。加強(qiáng)培訓(xùn)工作，通過(guò)定期培訓(xùn)、業(yè)務(wù)考核等措施，逐步規(guī)范和提高人民調(diào)解員的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。

5.延伸公證法律服務(wù)。第一，公證走進(jìn)社區(qū)，服務(wù)社會(huì)治理到一線。公證處按照?qǐng)?zhí)業(yè)區(qū)域所在地的社區(qū)數(shù)量，有選擇地開展公證進(jìn)社區(qū)活動(dòng)。司法所工作人員和公證處負(fù)責(zé)人為公證進(jìn)社區(qū)活動(dòng)的聯(lián)絡(luò)人。公證進(jìn)社區(qū)活動(dòng)可采取包括舉辦公證法律知識(shí)講座、設(shè)立公證宣傳欄、發(fā)放公證業(yè)務(wù)聯(lián)系卡等形式開展。各公證處要不定期深入社區(qū)開展活動(dòng)。通過(guò)推動(dòng)公證進(jìn)社區(qū)活動(dòng)，拉近公證服務(wù)與人民群眾的距離，要讓人民群眾切實(shí)感受到公證的作用，體現(xiàn)公證的價(jià)值。第二，公證走進(jìn)特殊群體，服務(wù)保障民生到一線。要把開展公證公益性活動(dòng)作為當(dāng)前公證工作的一項(xiàng)重要任務(wù)來(lái)抓，形成服務(wù)弱勢(shì)群體、服務(wù)保障民生的長(zhǎng)效機(jī)制。要走進(jìn)養(yǎng)老院、福利院等，為老年人服務(wù)；要走進(jìn)特殊教育學(xué)校，為殘障人員提供服務(wù)；要聯(lián)合婦聯(lián)、殘聯(lián)走進(jìn)相關(guān)家庭中，為他們提供財(cái)產(chǎn)權(quán)利、監(jiān)護(hù)權(quán)利等公證服務(wù)；對(duì)轄區(qū)內(nèi)符合公證法律援助條件的弱勢(shì)群體減收公證費(fèi)；對(duì)80周歲以上的老年人申辦遺囑公證的免收公證費(fèi)。公證處要向社會(huì)公布預(yù)約咨詢電話，要對(duì)特殊弱勢(shì)群體開通綠色通道，優(yōu)先辦理；對(duì)老弱病殘的當(dāng)事人，提供預(yù)約上門免費(fèi)服務(wù)等便民利民舉措。公證處要不斷優(yōu)化辦證流程、縮短辦證時(shí)限，方便當(dāng)事人辦理，增強(qiáng)對(duì)群眾的感情，了解他們對(duì)公證工作的需求，提高新形勢(shì)下群眾對(duì)公證工作的認(rèn)識(shí)，切實(shí)運(yùn)用公證的法律武器維護(hù)自身的合法權(quán)益。

（四）加強(qiáng)基層法治宣傳教育，為法治社會(huì)建設(shè)夯實(shí)基礎(chǔ)

1.建立“法宣辦牽頭組織、各部門分工負(fù)責(zé)、社會(huì)廣泛參與”的多元化普法宣傳體制。首先，黃浦區(qū)法宣辦加強(qiáng)對(duì)基層普法宣傳教育工作的組織、指導(dǎo)工作。主要體現(xiàn)在以下三方面：一是整合普法專家資源、搭建普法共用平臺(tái)。二是借助基層司法所了解社會(huì)普法需求，圍繞提高社會(huì)法治意識(shí)，推進(jìn)基本法律知識(shí)的普及。三是指導(dǎo)、協(xié)調(diào)區(qū)政府相關(guān)職能部門定期開展專業(yè)普法宣傳工作。其次，黃浦區(qū)政府相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自的職能特點(diǎn)發(fā)揮基層普法宣傳教育的重要作用。依據(jù)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”普法責(zé)任制，各執(zhí)法機(jī)關(guān)既是執(zhí)法的主體，又是相應(yīng)行業(yè)或者專業(yè)法律法規(guī)的普法主體。其普法責(zé)任主要體現(xiàn)在以下三方面：一是開展行業(yè)內(nèi)新法律法規(guī)的宣傳和教育。二是在執(zhí)法過(guò)程中，加強(qiáng)教育和指導(dǎo)，使執(zhí)法體現(xiàn)普法功能。三是定期總結(jié)典型執(zhí)法案例，進(jìn)行以案釋法。最后，除了政府部門以外，還需要積極鼓勵(lì)社會(huì)各界參與到普法宣傳教育中來(lái)，發(fā)揮社會(huì)組織、新聞媒介和個(gè)人普法的積極性，從而形成人人普法、人人守法的多元普法主體機(jī)制。

2.搭建基層新媒體普法平臺(tái)。在區(qū)級(jí)層面整合資源，由黃浦區(qū)司法局牽頭穩(wěn)步推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+法治宣傳”行動(dòng)，通過(guò)微信等新媒體平臺(tái)開展“線上線下”互動(dòng)。將法治話題設(shè)置為公眾討論議程，不斷增加法治內(nèi)容在媒體訊息中的占比，加快構(gòu)建良好的普法環(huán)境和媒介氛圍。通過(guò)重大事件和典型判例的傳播，普及相關(guān)法律知識(shí)，將法治精神印刻在社會(huì)公眾的意識(shí)中。通過(guò)正確引導(dǎo)輿論監(jiān)督和網(wǎng)絡(luò)討論，不斷提升公民的法治建設(shè)參與熱情和法治素養(yǎng)。