行政公益訴訟訴前檢察建議的完善*

姬艾佟/文

一、行政公益訴訟訴前檢察建議實(shí)踐情況

在行政公益訴訟領(lǐng)域，我國采取了限定訴訟范圍“兩階段標(biāo)準(zhǔn)”的制度設(shè)計(jì)，檢察機(jī)關(guān)利用訴前程序甄別行政機(jī)關(guān)的履職情況將案件分流處理，使得訴前檢察建議兼具程序性意義和實(shí)體性意義。程序性意義在于只有在檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議后，行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)，國家利益或者社會公共利益仍處于受侵害的狀態(tài)下，檢察機(jī)關(guān)才可依法向法院提起訴訟。實(shí)體性意義在于訴前檢察建議用以證明行政機(jī)關(guān)的履職是否已達(dá)到了建議的要求，建議內(nèi)容往往決定了后續(xù)訴訟階段檢察機(jī)關(guān)的訴訟主張。［1］

2015 年7 月起，我國開展為期兩年的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)，在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域，辦理了一大批公益訴訟案件，積累了豐富的案件樣本。截至2017 年6 月底，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件9053 件，其中訴前程序案件7903 件、提起訴訟案件1150 件。［2］隨著修改后的《行政訴訟法》及“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的施行，2017 年7 月至2018 年12 月，全國檢察機(jī)關(guān)共立案公益案件123078 件，提出檢察建議和發(fā)布公告111912 件，提起公益訴訟3461 件。［3］2019 年以來，公益案件增長明顯，僅1 至2 月，全國檢察機(jī)關(guān)共立案11646 件，提出檢察建議和發(fā)布公告10622 件，提起公益訴訟378 件，比去年同期均有4-5 倍的增長。［4］

（一）行政公益訴訟訴前程序案件數(shù)遠(yuǎn)高于民事公益訴訟

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟訴前程序案件數(shù)量遠(yuǎn)高于民事公益訴訟訴前程序案件數(shù)。如某市人民檢察院2017 年至2018 年辦理的民事公益訴訟訴前程序案件僅占總數(shù)的2.81%，行政公益訴訟訴前程序案件占總數(shù)的97.19%。檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟訴前程序中主要是督促適格主體提起公益訴訟，在適格主體缺失時，才可提起民事公益訴訟；而行政公益訴訟訴前程序側(cè)重于對行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為的形式性判斷，針對行政機(jī)關(guān)的缺位現(xiàn)象提出檢察建議，相較于民事公益訴訟，監(jiān)督對象更明確。同時，在行政公益訴訟中，向監(jiān)督對象提出具有針對性和可操作性的檢察建議，體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)對公權(quán)力的監(jiān)督職責(zé)，也能夠有效的對行政公益訴訟案件進(jìn)行分流。因此，在實(shí)踐中，行政公益訴訟檢察建議的應(yīng)用比率更高。

（二）行政公益訴訟訴前程序案件中生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域占比最高

實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)對生態(tài)環(huán)境和自然資源保護(hù)領(lǐng)域提起的行政公益訴訟數(shù)量占總案件數(shù)量比重較大，并呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢。如某市人民檢察院2017 年至2018 年辦理的行政公益訴訟訴前程序案件中生態(tài)環(huán)境和環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域的案件高達(dá)60.82%。

二、行政公益訴訟訴前檢察建議存在問題及原因分析

訴前檢察建議既是督促行政機(jī)關(guān)依法履職的根據(jù)，更是檢察機(jī)關(guān)決定后續(xù)是否提起行政公益訴訟的依據(jù)。［5］在實(shí)踐中，行政公益訴訟訴前檢察建議還存在一些問題。

（一）檢察建議書存在的問題

［案例一］ 某縣人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)某公司長期排放不達(dá)標(biāo)污水，造成江水污染，該縣環(huán)保局存在履職不力的問題?？h人民檢察院即向環(huán)保局發(fā)出檢察建議，督促環(huán)保局積極依法履職，加強(qiáng)對排污公司跟蹤監(jiān)督，確保污水排放達(dá)標(biāo)?？h環(huán)保局及時回復(fù)，下達(dá)了監(jiān)察通知，責(zé)令排污公司對排污口進(jìn)行規(guī)范化設(shè)置，確保污染物長期穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放。［6］

［案例二］ 某市人民檢察院辦案中發(fā)現(xiàn)某公司在向主管部門提出申請轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物未獲得批準(zhǔn)的情況下，擅自轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物并交由無任何化工廢料處理能力的個人處置。檢察院隨即向該市環(huán)保局發(fā)出檢察建議，內(nèi)容有：（1）建議依法依規(guī)對該公司及相關(guān)責(zé)任人員給予行政處罰；（2）排查相關(guān)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況，對固廢、危廢臺帳予以核查，加強(qiáng)對相關(guān)企業(yè)的危廢監(jiān)管，規(guī)范危廢包裝標(biāo)識。環(huán)保局收到檢察建議后，不僅對涉案公司依法進(jìn)行行政處罰，還召開了全市危險(xiǎn)廢物規(guī)范化管理現(xiàn)場會，并通過專項(xiàng)行動對相關(guān)違法行為實(shí)施嚴(yán)厲打擊。［7］

1.檢察建議針對性不強(qiáng)，缺乏可操作性。行政公益訴訟訴前程序檢察建議是檢察機(jī)關(guān)針對履行監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的問題，以書面形式向有關(guān)行政部門提出的建議，督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)采取一定的措施制止侵害國家利益、社會公共利益行為或?qū)p失進(jìn)行補(bǔ)救。實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)檢察建議越明確、系統(tǒng)，其糾正和落實(shí)的效果就越好。在案例一中，該縣人民檢察院的檢察建議只著眼于糾正當(dāng)前的違法行為，是簡單的“就案辦案”，效果極為有限。而案例二中，檢察建議不僅著眼于糾正違法行為，而且從個案到整體，要求規(guī)范同行業(yè)的相同行為，實(shí)現(xiàn)對整個行業(yè)的有效治理。有的案件線索本身非常有價值，但是因?yàn)闄z察建議內(nèi)容缺乏針對性和引導(dǎo)性，對損害公益的事實(shí)、行政機(jī)關(guān)的職能、適用法律等論述說理不夠，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)對檢察建議的認(rèn)識不足、重視不夠、落實(shí)不力。有的檢察建議內(nèi)容和法律依據(jù)相對充分，但重點(diǎn)不清、主次不分，公益受損的關(guān)鍵問題被沖淡，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)回復(fù)的內(nèi)容也空泛不具體，關(guān)鍵建議落實(shí)不到位，主要問題得不到根本解決。此外，在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全等專業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議還需要專業(yè)知識及專業(yè)人員的支持，否則建議內(nèi)容針對性不強(qiáng)，表述不明確，行政機(jī)關(guān)就缺少具體的整改標(biāo)準(zhǔn)，影響整改效果。

2.檢察建議潛在剛性發(fā)掘不足。檢察建議本質(zhì)上是一種程序性行為，作為行政公益訴訟的前置程序，最根本的目的是督促行政機(jī)關(guān)采取一定的行為制止侵害國家利益或社會公共利益的行為繼續(xù)發(fā)生。雖然檢察建議本身不具有訴訟程序的強(qiáng)制力，不能直接變更或撤銷其認(rèn)為違法的行政行為，也不能強(qiáng)制要求相關(guān)行政機(jī)關(guān)為或不為某種行為，但其作為訴權(quán)行使的決定性要件，能通過對行政機(jī)關(guān)行為的警告和前置監(jiān)督，發(fā)揮潛在剛性。訴前檢察建議是一種特殊的檢察權(quán)監(jiān)督方式，與向有關(guān)單位提出完善制度、加強(qiáng)管理的一般工作性建議大不相同，如果把訴前檢察建議等同于一般的工作性建議，與提起公益訴訟的請求脫節(jié)，不注重程序的銜接，忽視檢察建議內(nèi)容與訴訟請求關(guān)聯(lián)性，只是提出建章立制、改進(jìn)工作、強(qiáng)化監(jiān)督、提升素質(zhì)等宏觀上的原則性建議，行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)和公益受損的違法事實(shí)及法律依據(jù)不清，解決公益受損問題的相關(guān)措施不明確，不利于督促行政機(jī)關(guān)自我糾錯或者正確履行職責(zé)，直接對后續(xù)監(jiān)督造成不良影響。

3.不能準(zhǔn)確把握發(fā)出時機(jī)。由于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等公益受損具有特殊性，準(zhǔn)確把握訴前檢察建議的發(fā)出時機(jī)也非常重要。工作中，有的案件會遇到行政機(jī)關(guān)不配合、行政違法事實(shí)的調(diào)查核實(shí)遇到困難或者受到阻礙等情況，檢察建議錯過了最佳的發(fā)出時機(jī)；有的案件則操之過急，在沒有查清違法事實(shí)和責(zé)任主體的情況下貿(mào)然發(fā)出檢察建議，不僅使建議的內(nèi)容得不到重視、落實(shí)，而且會使后續(xù)監(jiān)督工作也難以繼續(xù)推進(jìn)。

（二）檢察建議落實(shí)跟進(jìn)工作存在問題

［案例三］ 居民馬某，在沒有取得規(guī)劃審批和用地許可的情況下，長期在政府征收的用于風(fēng)景區(qū)建設(shè)的土地上私搭亂建，搞魚塘養(yǎng)殖，違法行為一直持續(xù)了十余年，嚴(yán)重破壞了政府對風(fēng)景區(qū)的整體規(guī)劃，破壞了水域生態(tài)環(huán)境。檢察院經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，要拆除違法建筑和收回被占用的魚塘涉及園林局、國土局、規(guī)劃局、水利水產(chǎn)局、城管局等多個行政機(jī)關(guān)，且存在多頭難管、權(quán)限不清等問題，檢察建議制發(fā)和落實(shí)的難度非常大。［8］

1.后續(xù)跟進(jìn)工作缺乏主動性。實(shí)踐中，有的檢察院發(fā)出檢察建議后，便被動等待相關(guān)行政機(jī)關(guān)的回復(fù)，直至訴前程序時效屆滿，既不與行政機(jī)關(guān)開展有效溝通，也不在訴前程序時效期內(nèi)對相關(guān)行政部門的整改糾錯進(jìn)度進(jìn)行跟蹤，訴前程序達(dá)不到預(yù)期效果，期限屆滿后就直接進(jìn)入到提起行政公益訴訟階段。再者，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出督促履職檢察建議后，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在兩個月的規(guī)定期限內(nèi)回復(fù)。對回復(fù)期限的限制是為了督促行政機(jī)關(guān)及時糾正違法行為或積極履行職權(quán)。［9］但是一如前文提到的，當(dāng)前行政公益訴訟訴前程序案件多集中于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)方面，限于自然規(guī)律和行政事務(wù)流程，行政機(jī)關(guān)有時不能在兩個月的期限內(nèi)完成檢察建議內(nèi)容。因此，對于內(nèi)容為恢復(fù)草原植被、林地原狀以及興建環(huán)境治理工程類的檢察建議，在兩個月內(nèi)只能督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)作出初步治理規(guī)劃，而問題的根本解決依然有賴于檢察機(jī)關(guān)后續(xù)不懈跟進(jìn)。

2.整改效果評判標(biāo)準(zhǔn)存在爭議。對于是否進(jìn)入訴訟階段，我國目前采取實(shí)質(zhì)性審查方式，即當(dāng)行政機(jī)關(guān)在接到檢察建議后仍不依法履行職責(zé)，致使國家利益或社會公共利益仍處于受侵害的狀態(tài)，訴前程序時效屆滿后便進(jìn)入行政公益訴訟階段。但是在實(shí)踐中可能存在行政機(jī)關(guān)“部分履行”或“不完全履行”職責(zé)的情形，且履行職責(zé)本身有不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)：行政機(jī)關(guān)是僅針對涉案的對象進(jìn)行整改，還是針對整個行業(yè)的某一共同行為進(jìn)行整改？目前沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。在環(huán)境和資源保護(hù)這一類需要長期整改及檢驗(yàn)的案件中，對于“國家利益或者社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)”的判斷也同樣存在這樣的問題，如案例一和案例二，單純的糾正違法行為與既糾正違法行為又注重行業(yè)規(guī)范，哪個才是真正的評判標(biāo)準(zhǔn)不得而知。究其原因仍是相關(guān)司法解釋不完善、法律條文存在模糊性等等，這需要認(rèn)真總結(jié)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以立法的形式制定相對統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

3.行政機(jī)關(guān)整改落實(shí)中存在一些問題。在訴前程序中，絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)接到檢察建議書后，能夠主動積極作為，自我糾錯，依法履職，由此訴前程序目的實(shí)現(xiàn)，公益訴訟程序終結(jié)。但也有些行政機(jī)關(guān)怕丟面子、被問責(zé)，對檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟顧慮較大、消極配合，致使訴前檢察建議落實(shí)困難重重。主要問題有：一是行政機(jī)關(guān)履職整改不到位。對訴前檢察建議逾期不回復(fù)、不落實(shí)，沒有履職整改措施；雖然按期回復(fù)，但落實(shí)措施達(dá)不到檢察建議要求，未能全面依法履行職責(zé)；已經(jīng)制定針對性整改落實(shí)措施，但沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展等。二是整改成效未能有效鞏固。包括行政機(jī)關(guān)雖履職整改，公益受侵害狀態(tài)得到遏制，但案件辦結(jié)后又反彈回潮；因客觀原因難以按期完成整改，已制作具體可行的落實(shí)方案，但障礙因素消除后，未能及時執(zhí)行等。當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)落實(shí)檢察建議可能會受限于自然條件和資源條件以及部門職責(zé)交互、履職程序繁瑣等條件的限制，但檢察機(jī)關(guān)只要著眼于長遠(yuǎn)及根本，積極作為，問題終究會得到解決。

三、完善行政公益訴訟訴前檢察建議的對策和建議

（一）細(xì)化檢察建議規(guī)定，保障可操作性

2018 年12 月，最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡稱《工作規(guī)定》）對檢察建議的功能、原則、類型、適用范圍、內(nèi)容及監(jiān)督管理作出了相對具體的規(guī)定，但其對于檢察建議中事實(shí)證據(jù)的特點(diǎn)、回復(fù)期限的彈性適用，以及行政機(jī)關(guān)糾錯和依法履職的系列標(biāo)準(zhǔn)包括履職糾錯判定的具體標(biāo)準(zhǔn)等方面未進(jìn)行細(xì)化。目前可以采用“兩高”發(fā)布司法解釋或者以聯(lián)合發(fā)文的形式細(xì)化相關(guān)的內(nèi)容，如最高人民法院、民政部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于貫徹實(shí)施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》，以及最高人民檢察院、國土資源部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)協(xié)作推進(jìn)行政公益訴訟促進(jìn)法治國土建設(shè)的意見》等。從長期來看，應(yīng)當(dāng)在恰當(dāng)?shù)臅r期制定公益訴訟專門法律，將公益訴訟的司法體制、機(jī)制、原則、制度及包括訴前程序在內(nèi)的各種程序作出系統(tǒng)詳細(xì)的規(guī)定。［10］

（二）規(guī)范檢察建議內(nèi)容，激勵效力剛性

1.載明公共利益遭受損害的情況。行政機(jī)關(guān)違法履職構(gòu)成行政違法和行政違法造成國家利益或者社會公共利益受到損害是提起行政公益訴訟必須同時具備的兩個基本條件。［11］實(shí)踐中檢察建議書往往更加注重對行政機(jī)關(guān)違法履職或者未履職的表述。事實(shí)上公共利益受損情況非常重要，它是檢察機(jī)關(guān)啟動行政公益訴訟的必要條件，是提起公益訴訟的前提。如果行政機(jī)關(guān)只存在違法履職，國家利益或者社會公共利益并未受損，就不能啟動行政公益訴訟程序；經(jīng)過訴前程序，行政機(jī)關(guān)仍未正確履職，國家利益或者社會公共利益還處在受損狀態(tài)的，檢察機(jī)關(guān)才能提起行政公益訴訟。因此，在訴前檢察建議中應(yīng)當(dāng)詳細(xì)載明公益受損情況，與認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的行政違法共同構(gòu)成啟動公益訴訟的基礎(chǔ)內(nèi)容。同時，檢察機(jī)關(guān)提出的正確履職建議與公共利益受損的情況緊密關(guān)聯(lián)，如果公益受損狀況表述不清，要求行政機(jī)關(guān)解決的公益損害問題就不明確，檢察建議的說服力降低，落實(shí)與回復(fù)也會打折扣。

2.載明依法調(diào)查收集的事實(shí)證據(jù)。第一，全面收集公益受損的事實(shí)、證據(jù)。堅(jiān)持以提起公益訴訟的證據(jù)要求作為訴前檢察建議調(diào)查取證的要求，確保發(fā)出訴前檢察建議前充分掌握全案證據(jù)材料。在調(diào)查核實(shí)基礎(chǔ)上，全面了解相關(guān)法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范、工作流程等，深入細(xì)致進(jìn)行分析論證。第二，全面收集行政機(jī)關(guān)違法履行職責(zé)或未履行職責(zé)的證據(jù)。對于一起侵害公益的違法行為，在弄清直接侵害行為的相關(guān)事實(shí)、證據(jù)的情況下，還要著重分析相關(guān)行政機(jī)關(guān)是否依法正確履行了行政監(jiān)管職責(zé)。在充分了解行政機(jī)關(guān)具體職責(zé)的相應(yīng)法律依據(jù)后，根據(jù)案件實(shí)際情況認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否存在違法履行職責(zé)或未履行職責(zé)的情形，并提出相應(yīng)的處理意見。同時，行政公益訴訟案件的事實(shí)、證據(jù)與傳統(tǒng)案件不同，傳統(tǒng)案件的事實(shí)與證據(jù)相對固定，而公益訴訟案件的事實(shí)證據(jù)卻是動態(tài)的和發(fā)展的。檢察機(jī)關(guān)需要隨機(jī)應(yīng)變、靈活應(yīng)對，在受案之初，就應(yīng)當(dāng)重視上述證據(jù)的調(diào)查核實(shí)，克服困難和阻力，如用調(diào)閱復(fù)制行政執(zhí)法卷宗材料，詢問、咨詢相關(guān)人員，委托評估、現(xiàn)場走訪、拍照錄像等方式盡量多的收集證據(jù)材料，形成完整的證據(jù)鏈，確保在整個行政公益訴訟過程中始終占據(jù)主動地位。

3.注重與行政公益訴訟請求相一致。向行政機(jī)關(guān)發(fā)出的訴前檢察建議的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與提起行政公益訴訟請求相匹配。目前，針對行政機(jī)關(guān)的違法履職或未履職，檢察機(jī)關(guān)大多向法院提出撤銷或者部分撤銷違法行政行為、在一定期限履行法定職責(zé)、確認(rèn)行政行為違法或者無效等訴訟請求，這實(shí)際上也對訴前檢察建議提出了較高的要求。提出檢察建議前需要著眼后續(xù)訴訟，檢察建議所載明的事實(shí)、證據(jù)必須與提起行政公益訴訟的請求相一致，［12］要寫明行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為的事實(shí)及法律依據(jù)，對國家利益或社會公共利益造成損害的事實(shí)以及損害事實(shí)和違法行為之間的因果關(guān)系，切實(shí)做好訴前檢察建議和公益訴訟請求銜接，為后續(xù)提起公益訴訟奠定基礎(chǔ)。

（三）靈活掌握時機(jī)，發(fā)出訴前檢察建議

訴前檢察建議的發(fā)出與落實(shí)關(guān)乎行政公益訴訟的進(jìn)程，也是公益訴訟成敗的關(guān)鍵。［13］發(fā)出訴前檢察建議與查明國家利益或社會公共利益受損情況的時機(jī)考量息息相關(guān)，一般情況下，檢察建議應(yīng)在行政違法事實(shí)和公益受損情況查明后再發(fā)出，但考慮到公益保護(hù)、訴訟效率、案件難易等因素，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)根據(jù)不同情況區(qū)別對待、靈活處理，找準(zhǔn)發(fā)出檢察建議的適當(dāng)時機(jī)，追求公益保護(hù)和訴訟效率的最大化。對于行政違法行為已經(jīng)結(jié)束，損害后果沒有擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)的，檢察機(jī)關(guān)可在充分收集證據(jù)后再發(fā)出檢察建議，最為穩(wěn)妥地推進(jìn)公益訴訟進(jìn)程；對于國家利益或社會公共利益損害后果嚴(yán)重、情況緊急，或者公益持續(xù)處于遭受侵害狀態(tài)、損害后果難以恢復(fù)、證據(jù)容易滅失的，檢察機(jī)關(guān)掌握必要的初步證據(jù)即應(yīng)發(fā)出訴前檢察建議，避免損害后果擴(kuò)大，同時還應(yīng)密切關(guān)注事態(tài)發(fā)展，隨時補(bǔ)證。

（四）履職期限與履職效果的動態(tài)平衡

1.區(qū)分回復(fù)期限和處理期限?！豆ぷ饕?guī)定》第19條規(guī)定：“人民檢察院提出檢察建議，除另有規(guī)定外，應(yīng)當(dāng)要求被建議單位自收到檢察建議書之日起兩個月以內(nèi)作出相應(yīng)處理，并書面回復(fù)人民檢察院。因情況緊急需要被建議單位盡快處理的，可以根據(jù)實(shí)際情況確定相應(yīng)的回復(fù)期限。”對于期限“兩個月”的理解應(yīng)當(dāng)既包括回復(fù)期限也包括處理期限。實(shí)踐中不少行政機(jī)關(guān)都是在期限截止時回復(fù)檢察機(jī)關(guān)，若存在整改措施不具體或者履職行為不當(dāng)也沒有預(yù)留時間予以補(bǔ)正。因此，應(yīng)當(dāng)將法定履職期限分為回復(fù)期限和處理期限，行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后應(yīng)當(dāng)在回復(fù)期限內(nèi)對違法行為予以調(diào)查確認(rèn)，提出合理可行的整改措施，檢察機(jī)關(guān)予以評查并提出建議，同時跟進(jìn)督促行政機(jī)關(guān)進(jìn)行整改處理。

2.不同情形下回復(fù)期限的彈性適用。對訴前程序回復(fù)期限的要求，既不能過長，也不能過短：過長不利于公共利益的保護(hù)，過短則可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)履職倉促，糾錯或公益維護(hù)不徹底。［14］檢察機(jī)關(guān)可根據(jù)案情難易程度和緩急情況，充分調(diào)查論證，合理設(shè)定一個時間段和所能達(dá)到的預(yù)期效果，［15］對于情況急迫，必須立即采取措施或提起訴訟，否則社會公共利益將會遭受不可挽回的重大損失的，回復(fù)期限可以是15 日內(nèi)；而對于重大復(fù)雜，需要依法履行相應(yīng)程序的，則回復(fù)的期限可以是20-30 日；［16］特別重大疑難、復(fù)雜的案件可根據(jù)情況酌情延長，最長不得超過兩個月。行政機(jī)關(guān)對于受限于自然原因、法定程序等確需延長履職期限的，可提前向檢察機(jī)關(guān)說明情況，并將具體履職內(nèi)容、處理方案、后續(xù)處理進(jìn)程等情況及時與檢察機(jī)關(guān)溝通。［17］

注釋：

［1］張曉飛、潘懷迎：《行政公益訴訟檢察建議：價值意蘊(yùn)、存在問題和優(yōu)化路徑》，《理論探索》2018年第6 期。

［2］徐日丹：《試點(diǎn)兩年檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件9053 件》，《檢察日報(bào)》2017 年7 月1 日。

［3］參見《全國檢察機(jī)關(guān)公益訴訟辦案工作2018年12 月份情況通報(bào)》，2019 年1 月21 日發(fā)布。

［4］參見《全國檢察機(jī)關(guān)公益訴訟辦案工作2019年1-2 月份情況通報(bào)》，2019 年4 月15 日發(fā)布。

［5］王宇：《行政公益訴訟訴前程序應(yīng)解決三個問題》，《江蘇法制報(bào)》2018 年11 月19 日。

［6］參見《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作訴前程序典型案例》，新浪網(wǎng)http：//news.sina.com，最后訪問日期：2019 年1 月15 日。

［7］同前注［6］。

［8］參見《檢察公益訴訟十大典型案例》，《檢察日報(bào)》2018 年12 月26 日。

［9］同前注［5］。

［10］任晟緣：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度訴前程序研究》，《法制與社會》2017 年第7 期。

［11］楊解君、李俊宏：《公益訴訟試點(diǎn)的若干重大實(shí)踐問題探討》，《行政法學(xué)研究》2016 年第4 期。

［12］最高人民檢察院民事行政檢察廳：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟實(shí)踐與探索》，中國檢察出版社2007年版，第115 頁。

［13］秦勇、田開封：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟程序設(shè)計(jì)主要問題研究》，《山東大學(xué)法律評論》2017年第5 期。

［14］陸軍、楊學(xué)飛：《檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟訴前程序?qū)嵺`檢視》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2017 年第6 期。

［15］孔德雨：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟如何適用訴前檢察建議》，《廣西法制日報(bào)》2016 年5 月24 日。

［16］同前注［15］。

［17］參見鄭新儉：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟訴的若干問題》，《人民檢察》2016 年10 月23 日。