中國特色律師行業(yè)懲戒模式研究*
——“ 兩結(jié)合”管理體制下完善律師行業(yè)懲戒制度的思考

曹揚文 宮照軍 張 瑋（江蘇省司法廳）

行業(yè)懲戒是律師懲戒制度的重要組成部分。為健全完善律師懲戒制度，有必要對當(dāng)前我國律師行業(yè)懲戒現(xiàn)狀進(jìn)行系統(tǒng)研究，推動構(gòu)建具有中國特色的律師行業(yè)懲戒模式。

一、以歷史視角分析我國律師行業(yè)懲戒制度發(fā)展的特點

律師行業(yè)懲戒是律師協(xié)會的一項法定職責(zé)，也是實現(xiàn)行業(yè)自律管理的重要手段，其產(chǎn)生發(fā)展與律師協(xié)會的發(fā)展變遷緊密相連。自新中國建立以來，律師行業(yè)懲戒和律師協(xié)會的變遷分為四個階段：第一階段為停滯階段（1949-1978年）。1949年中華人民共和國成立到1957年，新中國曾經(jīng)嘗試建立人民律師制度，取得了一些成效，但在反右運動中，律師制度受到了嚴(yán)厲批判，此后，就基本上處于發(fā)展停滯狀態(tài)，沒有衍生出律師懲戒制度。第二階段為探索及初步構(gòu)建階段（1979-1996年）。1979年9月，司法部恢復(fù)設(shè)立。同年12月，司法部發(fā)出《關(guān)于律師工作的通知》，明確宣布恢復(fù)律師制度。1980年，全國人民代表大會常務(wù)委員會發(fā)布《中華人民共和國律師暫行條例》。該條例規(guī)定了律師嚴(yán)重不稱職的取消律師資格的懲罰方式。同時授權(quán)司法部對于律師獎懲制度給予規(guī)范。1992年司法部發(fā)布《律師懲戒規(guī)則》，對包括懲戒對象、懲戒事由、懲戒種類、各懲戒種類的具體符合情形、減輕或加重情節(jié)、懲戒權(quán)分配、懲戒機(jī)構(gòu)設(shè)立及人員組成、從投訴立案到作出懲戒決定的懲戒程序等，進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，基本建立了行政類律師懲戒制度。1993年司法部發(fā)布《律師職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律規(guī)范》，首次明確律師協(xié)會作為律師執(zhí)業(yè)的監(jiān)管主體，與司法行政機(jī)關(guān)一同定位為律師執(zhí)業(yè)的監(jiān)督者，但并沒有賦予律師協(xié)會懲戒權(quán)。1993年底，司法部向國務(wù)院提交了《關(guān)于深化律師工作改革的方案（送審稿）》，該方案提出“建立司法行政機(jī)關(guān)的行政管理與律師協(xié)會行業(yè)管理相結(jié)合的管理體制”，律師行政管理和行業(yè)管理“兩結(jié)合”的管理模式浮出水面。第三階段為成型發(fā)展階段（1996-1999年）。1996年5月通過的《律師法》，對律師和律師事務(wù)所行政處罰作出較為詳細(xì)的規(guī)定，并對律師協(xié)會的行業(yè)處分作出了授權(quán)性的規(guī)定。1997年1月31日司法部出臺了《律師違法行為處罰辦法》，對《律師法》有關(guān)律師懲戒制度的內(nèi)容進(jìn)行了具有可操作性的規(guī)定，并對律師及律師事務(wù)所懲戒的具體情形進(jìn)行了擴(kuò)充，與此同時1992年的《律師懲戒規(guī)則》廢止。同年2月13日，司法部又出臺《司法行政機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》，對包括律師懲戒的行政處罰作出了程序性規(guī)定。1999年4月28日，第四次全國律師代表大會通過《中華全國律師協(xié)會章程》，對會員的行業(yè)處分作出了較為完整地規(guī)定。同年12月18日，第四屆中華全國律師協(xié)會常務(wù)理事會第五次會議通過《律師協(xié)會會員處分規(guī)則》（2004年3月20日第五屆全國律協(xié)常務(wù)理事會第九次會議進(jìn)行了修訂），規(guī)定了律師懲戒從重從輕處分情節(jié)、各級律師協(xié)會之間根據(jù)處分種類劃分不同的處分權(quán)限、處分的實施、受理和立案調(diào)查、處分的決定和聽證程序等較為完備的處分內(nèi)容。2004年《司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)律師監(jiān)督和懲戒工作的意見》明確司法行政機(jī)關(guān)擁有對律師的“行政處罰權(quán)”，律師協(xié)會擁有對律師的“行業(yè)處分權(quán)”。至此，我國基本確立了律師懲戒的制度框架：以司法行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，律師協(xié)會為主體的兩結(jié)合模式①朱敏敏：《我國律師懲戒制度回顧與發(fā)展趨勢探析》，《公安學(xué)刊（浙江警察學(xué)院學(xué)報）》，2017年第2期。。第四階段為深化完善階段（2005年至今）。2008年新《律師法》第四十六條明確規(guī)定：律師協(xié)會的職責(zé)包括“制定行業(yè)規(guī)范和懲戒規(guī)則”，以及“對律師、律師事務(wù)所實施獎勵和懲戒”，將律師協(xié)會對律師的監(jiān)督權(quán)從“行業(yè)處分權(quán)”上升為“懲戒權(quán)”。2013年中華全國律師協(xié)會發(fā)布了《全國律協(xié)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)律師行業(yè)懲戒工作的意見》，就完善律師行業(yè)懲戒工作機(jī)制提出系列要求，構(gòu)建起了整體性的行業(yè)懲戒制度框架。2017年，中華全國律師協(xié)會修訂出臺《律師協(xié)會會員違規(guī)行為處分規(guī)則（試行）》，對懲戒委員會委員的資格作出了規(guī)定②《律師協(xié)會會員違規(guī)行為處分規(guī)則（試行）》規(guī)定“懲戒委員會由具有八年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)歷和相關(guān)工作經(jīng)驗，或者具有律師行業(yè)管理經(jīng)驗、熟悉律師行業(yè)情況的人員組成?！薄坝赏壜蓭焻f(xié)會常務(wù)理事會或者理事會采取選舉、推選、決定等方式產(chǎn)生，任期與理事會任期相同?！辈⑶摇皯徒湮瘑T會的組成人員名單應(yīng)報上一級律師協(xié)會備案。”“懲戒委員會的主任、副主任由同級律師協(xié)會會長辦公會提名，經(jīng)常務(wù)理事會或者理事會決定產(chǎn)生，任期與理事會任期相同?！?，細(xì)化完善了律師行業(yè)懲戒工作程序，并在2004年版《處分規(guī)則》規(guī)定的訓(xùn)誡、通報批評、公開譴責(zé)、取消會員資格等四種處分類型基礎(chǔ)上新增了警告、中止會員權(quán)利一個月以上一年以下這樣兩種處分類型,增加了處分種類的梯度，使律師協(xié)會對律師違規(guī)行為進(jìn)行處分時更加靈活。司法部和全國律協(xié)隨后又印發(fā)了《司法部關(guān)于加強(qiáng)律師違法違規(guī)行為投訴處理工作的通知》《司法部 中華全國律師協(xié)會關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)律師懲戒工作的通知》，進(jìn)一步完善了律師懲戒制度，特別是對律師協(xié)會的行業(yè)懲戒機(jī)制進(jìn)行了較為詳盡的細(xì)化規(guī)定，推動兩結(jié)合模式不斷優(yōu)化，律師行業(yè)懲戒制度不斷健全完善。

我國律師行業(yè)懲戒制度是在“兩結(jié)合”模式之下的一種制度設(shè)計，有其明顯的優(yōu)勢和特點：一是懲戒機(jī)制有梯度。我國律師懲戒包含了司法懲戒③司法懲戒包括刑事司法懲戒和民事司法懲戒。根據(jù)《律師法》規(guī)定，律師在九項違法行為中構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任。主要包括行賄罪，介紹賄賂罪，故意或過失提供虛假證明文件罪，辯護(hù)人、代理人毀滅、偽造證據(jù)或妨礙作證罪，擾亂法庭秩序罪，煽動暴力抗拒法律實施罪，煽動分裂國家罪、煽動顛覆國家政權(quán)罪和誹謗罪，故意泄漏國家秘密罪或者過失泄露國家秘密罪。同時，律師違法執(zhí)業(yè)或者因過錯給當(dāng)事人造成損失的，經(jīng)當(dāng)事人起訴，人民法院判決，違法執(zhí)業(yè)或過錯執(zhí)業(yè)的律師事務(wù)所及律師需要承擔(dān)民事責(zé)任，是為民事司法懲戒。、行政懲戒④《律師法》第四十七條至第五十一條規(guī)定了司法行政機(jī)關(guān)有權(quán)對律師、律師事務(wù)所實施警告、罰款、沒收違法所得、暫停執(zhí)業(yè)、吊銷律師執(zhí)業(yè)證、停業(yè)整頓、吊銷律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)證等制裁措施。和行業(yè)懲戒三種類型，形成了具有中國特色的懲戒體系⑤朱德堂：《新時代律師懲戒體系與行業(yè)懲戒的完善》，《中國司法》，2018年第7期。。在這個體系中，律師違法違紀(jì)執(zhí)業(yè)行為，根據(jù)性質(zhì)不同，面臨著刑責(zé)、民責(zé)、行政處罰、行業(yè)處分四種類型三個層次的處分，梯度分布、層次分明。行業(yè)懲戒挺在前面，有利于發(fā)揮行業(yè)紀(jì)律的威懾力和懲戒警示作用。二是管理資源有層次。我國律師懲戒制度中，運用了司法、行政和行業(yè)三種管理資源，分別依托司法強(qiáng)制力、行政權(quán)威和行業(yè)自律力量，資源調(diào)度廣泛、配置合理，有利于“輕輕、重重”，實現(xiàn)律師懲戒科學(xué)合理、精準(zhǔn)高效。三是作用發(fā)揮有側(cè)重?！皟山Y(jié)合”模式下，司法懲戒重在對律師違法行為侵害的社會關(guān)系進(jìn)行修復(fù)平衡；行政懲戒是司法行政機(jī)關(guān)對律師較為嚴(yán)重的違規(guī)執(zhí)業(yè)行為進(jìn)行規(guī)制，重在對律師服務(wù)活動的合規(guī)性合法性進(jìn)行保護(hù)；行業(yè)懲戒是律師協(xié)會運用行業(yè)自律機(jī)制對律師違規(guī)違紀(jì)行為進(jìn)行紀(jì)律處分，重在對行業(yè)秩序和律師執(zhí)業(yè)操守原則的保護(hù)。三者聯(lián)動，推動律師執(zhí)業(yè)規(guī)范發(fā)展。

二、我國律師行業(yè)懲戒制度存在的問題和不足

近年來，我國律師行業(yè)管理水平不斷提升，律師行業(yè)懲戒制度也不斷健全完善，但受限于發(fā)展起步較晚，很多制度有而不全、行而不力，尚待磨合完善，律師行業(yè)懲戒作用發(fā)揮不能盡如人意。

（一）“兩結(jié)合”體制有待完善，行政懲戒與行業(yè)懲戒職能劃分不清晰，行業(yè)懲戒優(yōu)勢未能最大發(fā)揮。由于“兩結(jié)合”模式是從司法行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的模式機(jī)制中衍化出來的，在力量配置、懲處方式、運行程序等方面，都受到原有行政運行模式的深刻影響。比如，司法行政機(jī)關(guān)的行政懲戒權(quán)與律師協(xié)會的行業(yè)懲戒權(quán)在適用范圍上存在重疊。同時，受制于行政主導(dǎo)的影響，律師協(xié)會行業(yè)懲戒的獨立性不強(qiáng)。一些懲戒措施依賴于行政處罰的執(zhí)行才能生效。如中止會員權(quán)利、取消會員資格的懲戒措施，必須是在受到停止執(zhí)業(yè)和吊銷律師執(zhí)業(yè)證的行政處罰后才能產(chǎn)生懲戒效果。律師行業(yè)懲戒的輔助性地位，導(dǎo)致行業(yè)懲戒自主性較差，作用難以有效發(fā)揮。

（二）律師行業(yè)懲戒機(jī)制不夠健全，缺乏自運行的工作體系，效率較低。雖然各省（自治區(qū)、直轄市）律師協(xié)會及設(shè)區(qū)的市律師協(xié)會內(nèi)部都設(shè)立了懲戒委員會，專門履行對律師的懲戒職責(zé)，但主要是由兼職人員組成，特別是一般委員大部分是律師兼職，業(yè)務(wù)繁忙常常無暇兼顧懲戒工作。同時，沒有設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)對其履職情況進(jìn)行監(jiān)督和考核，導(dǎo)致律師行業(yè)懲戒委員會在實際運行過程中難以保證常態(tài)化運轉(zhuǎn)。律師行業(yè)懲戒委員會運行效率偏低。

（三）懲戒程序設(shè)置不嚴(yán)密，缺乏公開和監(jiān)督機(jī)制，當(dāng)事人的參與權(quán)和知情權(quán)缺乏保障?！堵蓭焻f(xié)會會員違規(guī)行為處分規(guī)則（試行）》規(guī)定的行業(yè)懲戒程序分為受理立案、調(diào)查、聽證、委員會評議表決等前后相繼的環(huán)節(jié)⑥朱德堂：《新時代律師懲戒體系與行業(yè)懲戒的完善》，《中國司法》，2018年第7期。，覆蓋了律師行業(yè)懲戒的整個過程。但相關(guān)制度只規(guī)定了基本流程，沒有根據(jù)實際運轉(zhuǎn)明確更為詳盡的要求，導(dǎo)致懲戒制度運行存在疏漏。比如在受理立案和調(diào)查階段，缺乏保護(hù)投訴人知情權(quán)的制度設(shè)計。在調(diào)查階段，懲戒委員會對案件的調(diào)查活動對投訴人并不公開，投訴人對調(diào)查工作缺乏監(jiān)督質(zhì)詢的機(jī)會。在聽證環(huán)節(jié)，沒有建立向社會公示的機(jī)制，律師協(xié)會懲戒委員會舉行案件調(diào)查聽證，投訴人與被投訴人就投訴案件內(nèi)容當(dāng)面進(jìn)行對質(zhì)、辯論，但該程序不對社會公眾開放，缺乏社會面監(jiān)督。此外，懲戒決定由委員會評議表決集體作出，懲戒人員不對懲戒決定的對錯承擔(dān)責(zé)任，缺乏責(zé)任約束，難以保障行業(yè)懲戒結(jié)果的客觀公正。

（四）律師行業(yè)懲戒救濟(jì)體系內(nèi)循環(huán)，缺乏外部救濟(jì)渠道，不利于懲戒結(jié)果糾偏。根據(jù)《律師協(xié)會會員違規(guī)行為處分規(guī)則（試行）》，被處分會員對懲戒委員會作出的處分決定不服的，只有向律師協(xié)會復(fù)查機(jī)構(gòu)申請復(fù)查一條途徑，缺乏外部監(jiān)督和糾偏機(jī)制配合。在現(xiàn)實中，受處分會員律師對于處分結(jié)果的外部糾偏有明顯需求。根據(jù)對中國裁判文書網(wǎng)的檢索統(tǒng)計，在律師協(xié)會涉訴案件中有多起因行業(yè)懲戒引發(fā)的訴訟，都是法院將律師協(xié)會行業(yè)懲戒認(rèn)定為行業(yè)自律性管理行為，認(rèn)為不屬于《行政訴訟法》第二條第二款規(guī)定的“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為”，不在人民法院行政訴訟的受案范圍，故而作出不予立案裁定，導(dǎo)致被處分律師會員對懲戒委員會的裁決無法獲得法律救濟(jì)。

三、國外律師懲戒制度的考察與借鑒

西方法治發(fā)達(dá)國家律師行業(yè)在發(fā)展過程中不斷創(chuàng)新豐富行業(yè)管理和懲戒制度，形成各具特色、各有所長的模式和機(jī)制，很值得仔細(xì)揣摩學(xué)習(xí)。

（一）美國律師行業(yè)懲戒制度?；谄胀ǚ▊鹘y(tǒng)⑦1292 年，英王愛德華一世授予普通法院首席大法官決定某人是否有權(quán)出席法庭的權(quán)力，由于這種權(quán)力在內(nèi)涵上包括了對律師的準(zhǔn)許與懲戒，即法院擁有對律師的懲戒權(quán)。，在美國，對律師的懲戒是由律師協(xié)會和法院共同行使的。隨著歷史的發(fā)展，出于律師自律的要求，律師懲戒權(quán)逐漸從法院轉(zhuǎn)移到律師協(xié)會。目前，法院雖然在名義上仍然保留著對律師進(jìn)行懲戒的廣泛管轄權(quán)，但實際上律師懲戒主要是由律師協(xié)會進(jìn)行，法院一般只是處于監(jiān)督者的地位⑧在律師懲戒權(quán)方面，州律師協(xié)會享有懲戒受理權(quán)和懲戒建議權(quán)，而州最高法院享有懲戒權(quán)；在華盛頓和其他一些州，由律師協(xié)會行使完全的懲戒權(quán)。參見黃冉冉：《美國律師懲戒制度及其借鑒意義》，2019 年 2 月 2 日訪于網(wǎng)址：http：//www.chinalawsociety.org.cn/commun/shownews.asp?id=279。。美國律師協(xié)會懲戒制度具有三方面的特點：一是突出律師自律的要求。在美國，以律師協(xié)會作為律師懲戒的主要主體，專門設(shè)置懲戒委員會⑨美國各個州的律師協(xié)會內(nèi)均設(shè)有一個常設(shè)的懲戒委員會來具體負(fù)責(zé)違法律師的懲戒事務(wù)，在懲戒委員會內(nèi)還設(shè)有檢控委員會和聽訊委員會分別行使檢控和裁決職能。，防止法院等權(quán)力機(jī)關(guān)可能對律師的不當(dāng)干預(yù)。二是注重多元力量的引入。律師協(xié)會懲戒委員會由律師及社會人士共同組成，防止律師之間的門戶保護(hù)和同行排擠，以確保律師紀(jì)律懲戒的公正性。三是強(qiáng)調(diào)律師懲戒的程序性。設(shè)計了嚴(yán)密的、類似于司法程序的懲戒程序，使律師懲戒更加具有司法權(quán)威性和直接的司法效力，有利于增強(qiáng)律師懲戒的公信力。

（二）英國律師行業(yè)懲戒制度?；谙嗤姆蓽Y源，英國與美國的律師懲戒制度具有很大的相似性。由律師協(xié)會設(shè)立的懲戒裁判所或懲戒委員會行使懲戒權(quán)，法院只保留對律師行業(yè)協(xié)會懲戒權(quán)的監(jiān)督權(quán)⑩參見石毅主編：《中外律師制度綜觀》，群眾出版社2000年版，第349頁。。在律師懲戒程序上，英國進(jìn)行了精細(xì)的設(shè)計，主要有四個方面：一是采用分類施治的行業(yè)自治模式。與律師分為出庭律師和事務(wù)律師相對應(yīng)，英國的律師協(xié)會也分為出庭律師協(xié)會和事務(wù)律師協(xié)會，分別負(fù)責(zé)出庭律師和事務(wù)律師違法違紀(jì)行為的調(diào)查和懲戒[11]參見宋世杰、伍浩鵬：《律師整體獨立論》，《河北法學(xué)》，2006年第1期。。二是建立了第三方參與機(jī)制。對事務(wù)律師的懲戒，采取由律師和法官以外的第三方參加的制度，開辟了業(yè)外人士參與律師懲戒的渠道，增加了事務(wù)律師懲戒程序的透明度。三是對律師懲戒案件實行公開處理。根據(jù)英國《律師法》，律師懲戒案件由律師懲戒法庭按照法定程序?qū)Π讣M(jìn)行審理[12]參見馬宏俊主編：《〈律師法〉修改中的重大理論問題研究》，法律出版社2006年版，第111～112頁。。四是明確被訴律師的申訴權(quán)。英國律師懲戒制度設(shè)置了律師懲戒的司法救濟(jì)程序，出庭律師受到懲戒后，可以向大法官提出申訴，大法官將指定法官作為“巡視員”處理申訴。事務(wù)律師受到停止執(zhí)業(yè)處分時，可以向高等法院案卷保管法官上訴；其他處分，則可以向高等法院上訴，而且原則上對高等法院的決定也可以向上訴法院或貴族院上訴[13]參見陶髦、宋英輝、肖勝喜：《律師制度比較》，中國政法大學(xué)出版社1995 年版，第203頁。。

（三）法國律師行業(yè)懲戒制度。法國是典型的大陸法系國家，設(shè)有全國律師公會，并在各大審法院管轄區(qū)域內(nèi)均設(shè)有一個律師公會,負(fù)責(zé)對該地區(qū)律師的管理。律師公會作為律師自治團(tuán)體對會員律師享有懲戒權(quán)。律師公會理事會作為公會常設(shè)管理機(jī)構(gòu)，由8名以上在本公會登記執(zhí)業(yè)的律師及薪金律師組成。理事會組成專門的紀(jì)律懲戒委員會，內(nèi)設(shè)調(diào)查委員會和綱紀(jì)委員會，分別負(fù)責(zé)案件的調(diào)查起訴和審理裁判[14]參見施鵬鵬：《法國律師制度評述》，《當(dāng)代法學(xué)》，2010年第6期。。在運行程序上，律師紀(jì)律懲戒程序包括“職業(yè)道德調(diào)查—起訴—預(yù)審—庭審—宣判—上訴”等環(huán)節(jié)。職業(yè)道德調(diào)查，即前期的、預(yù)防性的調(diào)查，由利害關(guān)系人所在律師公會的會長委任該公會理事會的一名成員作為調(diào)查人員，對利害關(guān)系人所涉不法行為進(jìn)行客觀、詳實的調(diào)查并形成最終的職業(yè)道德調(diào)查報告。公會會長依該報告作出評斷，以決定是否啟動紀(jì)律懲戒程序。在律師懲戒機(jī)構(gòu)庭審之前有一道預(yù)審程序，由律師公會理事會的一名成員按照對席原則，完成搜集物證、聽取證人證言、利害關(guān)系人供述等內(nèi)容，形成預(yù)審報告，向懲戒委員會主席提交。懲戒委員會依職權(quán)或是根據(jù)檢察長的請求、會長的提議來執(zhí)行職務(wù)，但是如果檢察長或者是利害關(guān)系人對懲戒委員會作出的懲戒決定不服，則可以向上訴法院提請裁決，上訴法院則可以直接宣布其無效。在必要的時候，法院還可直接依職權(quán)行使懲戒權(quán)[15]參見司法部法規(guī)司組譯：《外國律師法規(guī)選編》，法律出版社 1992 年版，第111～113頁。。

（四）日本律師行業(yè)懲戒制度。日本二戰(zhàn)后受美國的影響，通過1949年《律師法》確立了律師行業(yè)高度自治的原則。其基本理念是，“律師的使命是保護(hù)人權(quán)和實現(xiàn)社會正義。當(dāng)律師履行這一使命而從事職業(yè)活動時，要處在與檢察機(jī)關(guān)、國家行政機(jī)關(guān)相對立的當(dāng)事人的立場上，并且還常常處于對法院行為必須進(jìn)行批判的地位上。為了讓律師很好地履行使命，就不應(yīng)該接受國家機(jī)關(guān)監(jiān)督或懲戒的壓力。[16]參見章武生：《中西律師懲戒制度比較研究》，《法商研究》，1995 年第 2 期?！比毡就ㄟ^由律師協(xié)會來行使懲戒權(quán)以體現(xiàn)行業(yè)的高度自治。日本《律師法》第8章“懲戒”規(guī)定，律師協(xié)會和律師聯(lián)合會對律師違反律師倫理和其他會員紀(jì)律以及律師義務(wù)的調(diào)查、懲戒完全獨立，由其內(nèi)部設(shè)立的綱紀(jì)委員會和懲戒委員會獨立完成，不受行政機(jī)關(guān)的約束[17]參見馬宏俊主編：《〈律師法〉修改中的重大理論問題研究》，法律出版社 2006年第1版，第 112頁。。律師會員對于律師協(xié)會懲戒不服者，有權(quán)向律師聯(lián)合會申訴。律師聯(lián)合會也有權(quán)直接對會員進(jìn)行懲戒。法院對律師懲戒沒有直接管轄權(quán)，只有東京高等法院對律師聯(lián)合會的裁決不服者提起的訴訟才具有管轄權(quán)。日本律師懲戒程序的啟動和其他國家有所不同，任何人均可提出對律師進(jìn)行懲戒的申請，律師協(xié)會和日本律師聯(lián)合會也可自行啟動懲戒程序。如果調(diào)查證明確實存在違規(guī)事實，則提交懲戒委員會進(jìn)行審查。日本非常注重律師懲戒的公開性，“日本的綱紀(jì)委員會吸收社會人士參加，增加了懲戒程序的透明化。并且對受懲戒的律師，除在日本律師聯(lián)合會刊物上公告外，還要在政府公報中報告”[18]參見司法部《律師法》立法考察團(tuán)編寫：《關(guān)于日本、新加坡律師制度的考察報告》，《中國司法行政年鑒（2004）》，法律出版社2004年版，第840～849頁。，以此來強(qiáng)化律師懲戒的社會公信。

通過對美英法日四國國家律師行業(yè)懲戒制度的比較分析，可以發(fā)現(xiàn)，無論大陸法系還是普通法系國家對律師懲戒制度的設(shè)計有共通的理念和制度設(shè)置：一是在懲戒權(quán)力配置上，以律師協(xié)會或公會等行業(yè)組織為主體，以體現(xiàn)行業(yè)自治；二是注重懲戒活動的程序化，參照實行具有對抗制原則的庭審制度，以保證懲戒的科學(xué)性和公正性；三是突出律師懲戒的社會監(jiān)督，在懲戒組織中保有相當(dāng)數(shù)量的社會人士，并將懲戒結(jié)果向社會公布；四是強(qiáng)調(diào)律師懲戒權(quán)的分權(quán)和制衡，在懲戒制度內(nèi)部實行調(diào)查和裁決分離，在懲戒制度外部，基本保留司法系統(tǒng)（主要是法院）的監(jiān)督和司法審查權(quán)，以確保律師行業(yè)懲戒權(quán)的公正行使；五是強(qiáng)調(diào)律師懲戒的行業(yè)道德屬性，在懲戒制度之外，建立律師職業(yè)道德規(guī)則[19]以美國為例，美國律師協(xié)會1908年通過第一部職業(yè)道德法典，并先后在1928年、1933年、1937年、1954年、1969年、1982年提議或進(jìn)行全面修改。［美］理查德·L·埃貝爾 著，張元元、 張國峰譯：《美國律師》，中國政法大學(xué)出版社2009年4月版，第185頁。，二者共同成為律師行業(yè)規(guī)制的主要抓手。律師懲戒制度中很多道德懲戒措施如通報批評、公開譴責(zé)等皆發(fā)源于此。這些國家的制度機(jī)制對健全完善我國律師行業(yè)懲戒制度具有重要參考價值。

四、完善我國律師行業(yè)懲戒制度的對策建議

從我國律師管理的實踐來看，律師“兩結(jié)合”管理體制是符合中國國情、具有明顯優(yōu)勢的制度設(shè)計。健全完善律師行業(yè)懲戒制度，要在已有制度框架下，優(yōu)化完善工作機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)揮“兩結(jié)合”體制在資源配置、層級遞進(jìn)、專業(yè)性強(qiáng)等方面的優(yōu)勢，推動加強(qiáng)律師行業(yè)懲戒工作。

（一）進(jìn)一步強(qiáng)化律師行業(yè)懲戒在律師懲戒體系中的主體地位。在律師非司法懲戒的權(quán)力配置中，律師協(xié)會擁有訓(xùn)誡、通報批評、公開譴責(zé)、責(zé)令接受培訓(xùn)等相對軟性的權(quán)力，而吊銷執(zhí)照、罰款、沒收違法所得等行政處罰權(quán)由司法行政機(jī)關(guān)掌握。律師協(xié)會作為行業(yè)組織，最為熟悉律師行業(yè)的特點及運行規(guī)律，對如何運用懲戒權(quán)加強(qiáng)律師規(guī)范管理有先天優(yōu)勢。可以通過立法推動將司法行政機(jī)關(guān)的律師懲戒權(quán)讓渡給律師協(xié)會，保留監(jiān)督和審查權(quán)，使司法行政機(jī)關(guān)真正成為監(jiān)管機(jī)關(guān)而不是直管機(jī)關(guān)。在實踐中，可以先探索將律師行業(yè)懲戒權(quán)內(nèi)容擴(kuò)大為：訓(xùn)誡、批評、譴責(zé)、責(zé)令接受培訓(xùn)、罰款、沒收違法所得、一定時期的停止執(zhí)業(yè)、撤銷其會員資格（律師協(xié)會作出撤銷資格決定以后，由司法行政機(jī)關(guān)作出吊銷律師執(zhí)業(yè)證書的行政處罰）等。通過擴(kuò)大懲戒權(quán)賦權(quán)，將律師行業(yè)懲戒打造成具有硬性處罰權(quán)的主體懲戒機(jī)制。同時，在每一級律師協(xié)會的懲戒委員會中都統(tǒng)一設(shè)置投訴委員會、檢控委員會、審裁委員會和執(zhí)行委員會等專門機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)投訴、聽證、審理與復(fù)議及執(zhí)行等程序，并在中級人民法院中設(shè)立懲戒法庭，來解決律師懲戒程序的司法審查問題[20]侯峰：《論律師行業(yè)懲戒制度》，中國政法大學(xué)2009年研究生學(xué)位論文。。

（二）健全完善體系化、流程化、標(biāo)準(zhǔn)化的律師行業(yè)懲戒程序。參照司法程序的基本流程，健全完善律師行業(yè)懲戒相關(guān)程序。具體包括：（1）受理。將社會公眾投訴和律師協(xié)會懲戒委員會自行啟動調(diào)查同時作為啟動律師懲戒程序的主要方式。由各級律師協(xié)會內(nèi)設(shè)的投訴委員會受理公眾的投訴。（2）調(diào)查。投訴處理機(jī)構(gòu)受理投訴后應(yīng)組織調(diào)查，向被投訴律師了解情況，收集相關(guān)證據(jù)材料。同時，懲戒委員會經(jīng)律師協(xié)會理事會批準(zhǔn)，可以指派檢控委員會，在無人投訴情況下，對有可能造成行業(yè)重大聲譽損害的律師違法違紀(jì)案件啟動調(diào)查。（3）調(diào)解。經(jīng)調(diào)查，如發(fā)現(xiàn)事實清楚，投訴委員會可組織投訴人和被投訴律師進(jìn)行調(diào)解，經(jīng)調(diào)解達(dá)成一致的，懲戒程序即告終結(jié)。（4）聽證。在作出行業(yè)懲戒決定前，經(jīng)被投訴人或被調(diào)查律師申請，可以由律師協(xié)會理事會指派專人主持聽取案件調(diào)查人員和當(dāng)事人就案件事實及其證據(jù)進(jìn)行陳述、質(zhì)證和辯論。（5）審理。審理是律師懲戒程序的核心環(huán)節(jié)。檢控委員會通過聽證未能解決爭議或直接調(diào)查發(fā)現(xiàn)律師有違規(guī)行為需要給予懲戒時，向?qū)彶梦瘑T會提出控告。審裁委員會（應(yīng)由律師會員和社會人士共同組成）受理案件后組織開庭審理。投訴人和被投訴人共同參加庭審，并有權(quán)申請回避、陳述、申辯、舉證、質(zhì)證及申請證人出庭作證。（6）裁決。審裁委員會根據(jù)庭審情況對案件進(jìn)行評議，就評議結(jié)果制作裁決書，由懲戒委員會報律師協(xié)會審批。裁決采取評議制，適用少數(shù)服從多數(shù)的原則。（7）送達(dá)。律師協(xié)會對裁決書和案件審理進(jìn)行形式審查。裁決書經(jīng)律師協(xié)會審簽后，由懲戒委員會送達(dá)給投訴人（非投訴案件由檢控委員會存檔）和被投訴人。（8）復(fù)查。投訴人或被投訴人收到裁決后，對裁決結(jié)果不服的可以向上一級律師協(xié)會申請復(fù)查。（9）執(zhí)行。生效裁決書應(yīng)由原審律師協(xié)會內(nèi)設(shè)的執(zhí)行委員會負(fù)責(zé)執(zhí)行。

（三）在律師協(xié)會之外建立對律師行業(yè)懲戒的行政監(jiān)督和司法審查機(jī)制。當(dāng)律師懲戒結(jié)果無法使律師或投訴人信服時，應(yīng)當(dāng)為其安排救濟(jì)途徑?；緲?gòu)想是根據(jù)案件異議的性質(zhì)建立行政監(jiān)督審查渠道和司法審查渠道。行政監(jiān)督審查，是指在賦予律師協(xié)會較為完整的懲戒權(quán)的同時，應(yīng)當(dāng)建立健全行政主管機(jī)關(guān)對律師行業(yè)懲戒的監(jiān)管和復(fù)核機(jī)制。即律師行業(yè)懲戒機(jī)構(gòu)對律師違規(guī)違紀(jì)行為作出懲戒的，應(yīng)當(dāng)及時向主管行政機(jī)關(guān)進(jìn)行報備，并定期接受行政主管機(jī)關(guān)的抽查審核。同時，被懲戒律師對懲戒結(jié)果不服的，可以向懲戒機(jī)構(gòu)的行政主管機(jī)關(guān)進(jìn)行申訴，行政主管機(jī)關(guān)依程序?qū)Π讣欠裾_適用法律法規(guī)和政策進(jìn)行復(fù)核。司法審查，是指在律師懲戒程序之外引入司法審查程序，即上一級律師協(xié)會復(fù)議裁決書送達(dá)后，被懲戒律師不服裁決結(jié)果的，可以向原裁決作出機(jī)構(gòu)所在地的中級人民法院起訴。法院受理后，由懲戒法庭專門負(fù)責(zé)審理。在審查案卷材料并聽取被懲戒律師意見后，懲戒法庭作出撤銷或維持的裁決。法院裁決一經(jīng)送達(dá)即發(fā)生法律效力。

（四）建立多元參與的開放式律師行業(yè)懲戒程序機(jī)制。隨著新時代人民群眾對公平、正義、法治的需求不斷增長，擴(kuò)大律師執(zhí)業(yè)過程中的群眾參與和監(jiān)督成為社會性趨勢。在律師行業(yè)懲戒方面，為了保證律師懲戒程序的多方參與和相關(guān)主體的程序參與權(quán)，應(yīng)當(dāng)積極推動建立律師懲戒組織的多方參與機(jī)制。建立多方參與機(jī)制是為了防止因律師之間的不正當(dāng)競爭導(dǎo)致的同行排擠及律師協(xié)會包庇自己的會員等現(xiàn)象所造成的律師懲戒工作不透明、公信力較低等情況，促使律師懲戒程序向公正、公平的方向發(fā)展。應(yīng)該改變目前律師懲戒組織基本上是由司法行政機(jī)關(guān)或律師協(xié)會的人員組成的現(xiàn)狀，實現(xiàn)人員的多元化。積極引入律師行業(yè)以外的人士，“可以是法律專家、品行良好且擔(dān)任職務(wù)達(dá)到一定年限的法官，也可以是來自于品行良好的非法律專業(yè)社會人士。[21]王文錦：《美國律師制度對我國的借鑒與思考》，《中國司法》，2008年第3期。”特別是，要保證在懲戒程序啟動之后，投訴方能夠有充分的參與和影響最終決定的機(jī)會。

（五）加大律師職業(yè)道德規(guī)則建設(shè)，為律師行業(yè)懲戒打造精神內(nèi)核。制度的建立和運行離不開內(nèi)在核心價值的支撐。從世界各國來看，律師行業(yè)監(jiān)管和懲戒管理都有一套完整的律師職業(yè)道德規(guī)則作為核心層價值。這是在律師行業(yè)原初發(fā)展過程中基于保護(hù)行業(yè)健康發(fā)展和資源行業(yè)壟斷而構(gòu)筑的重要精神文化門檻，也是支撐律師行業(yè)自律自管以及自我糾錯的客觀需求。目前，我國也在大力推進(jìn)律師職業(yè)道德建設(shè)，司法部專門出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)律師職業(yè)道德建設(shè)的意見》，提出加強(qiáng)以“忠誠、為民、法治、正義、誠信、敬業(yè)”為主要內(nèi)容的律師職業(yè)道德建設(shè)，教育引導(dǎo)廣大律師切實做到堅定信念、服務(wù)為民、忠于法律、維護(hù)正義、恪守誠信、愛崗敬業(yè)。這是從國家層面、行政管理層面提出的外部治理導(dǎo)向的價值體系。各級律師協(xié)會應(yīng)當(dāng)在社會主義核心價值觀的主導(dǎo)下，結(jié)合律師行業(yè)自身發(fā)展的規(guī)律特點，對律師職業(yè)道德進(jìn)行再深化、再挖掘，構(gòu)建具有可操作性、業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)可的職業(yè)道德規(guī)則，延伸拓展律師行業(yè)自律和懲戒監(jiān)管的內(nèi)涵和范疇，推動律師行業(yè)懲戒具備制度、道德雙重規(guī)范力和強(qiáng)制力。要積極推動在律師行業(yè)懲戒機(jī)制中引入道德懲戒措施，加大律師行業(yè)信用懲戒制度建設(shè)，將社會信用體系中的“失信懲戒機(jī)制”與律師行業(yè)懲戒有機(jī)銜接，加強(qiáng)對受到行業(yè)懲戒律師的社會監(jiān)督和輿論懲罰。